Uzasadnienie
Zarząd Wspólnoty P. wsi O.(dalej powoływany także jako "Zarząd Wspólnoty") złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w S. wniosek o przyznanie przyznania płatności rolnośrodowiskowych na rok 2014 do działek rolnych o łącznej powierzchni 14,81 ha.
W dniach od [...] sierpnia 2014 r. do [...] września 2014 r. na zadeklarowanych we wniosku gruntach rolnych została przeprowadzona kontrola na miejscu, z której został sporządzony raport z czynności kontrolnych nr [...].
Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego w sprawie, w szczególności zeznań świadków wskazanych przez Zarząd Wspólnoty, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. wydał [...] czerwca 2015 r. decyzję nr [...] przyznającą Zarządowi Wspólnoty płatność rolnośrodowiskową na 2014 r. do powierzchni stwierdzonej w trakcie kontroli administracyjnej tj. 13,97 ha. Organ stwierdził, że Wspólnota P. nie była faktycznym posiadaczem całości gruntów rolnych zadeklarowanych na działce ew. nr [...] na dzień [...] maja 2014 r., tj. w odniesieniu do części wnioskowanych gruntów.
Dyrektor P. Oddziału ARiMR w Ł. decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji.
Organ w uzasadnieniu decyzji podkreślił, że z obowiązujących przepisów jednoznacznie wynika, że płatność rolnośrodowiskowa przysługuje producentowi rolnemu, który faktycznie użytkuje rolniczo odpowiedni areał zadeklarowanych działek rolnych.
Organ odwoławczy wskazał, że w aktach sprawy nie ma żadnych materiałów poddających w wątpliwość, iż Zarząd Wspólnoty użytkował ww. działkę w latach poprzednich należy uznać, że podobnie jak w latach ubiegłych, tak i w 2014 roku, złożył wniosek o przyznanie płatności, w którym wskazał działkę rolną położoną na działce ewidencyjnej nr [...], obręb O. z zamiarem jej użytkowania, tj. wykoszenia i zbioru trawy. Organ wskazał, że charakter użytkowania działki - jak wynika z zeznań świadków oraz obu stron konfliktu - sprowadzał się w 2014 roku tylko do zabiegu skoszenia trawy oraz jej zbioru. Zabieg ten został dokonany przez E. K. Biorąc pod uwagę, że jedynym zabiegiem agrotechnicznym związanym z rolniczym użytkowaniem omawianej działki w 2014 roku było skoszenie trawy oraz jej zbiór, organ uznał, że w świetle § 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r., Zarząd Wspólnoty nie był użytkownikiem przedmiotowej działki w 2014 roku.
Organ zwrócił uwagę na przepisy art. 1, art. 6 i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm.) oraz wyjaśnił, że utworzona w oparciu o przepisy ustawy spółka ma jedynie za zadanie zapewnienie racjonalnego sposobu korzystania z gruntów wspólnoty przez udziałowców. Jednocześnie brak jest unormowania, które pozbawiałoby uprawnionych do udziału we wspólnocie prawa do posiadania gruntów wspólnoty. Wręcz przeciwnie, przepisy art. 8 i art. 9 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych określają uprawnionych we wspólnocie, a nie spółkę, jako uprawnionych do korzystania ze wspólnoty gruntowej.
Organ podkreślił, że w trakcie postępowania wyjaśniającego reprezentant wspólnoty nie zaprzeczył jakoby E. K. użytkował część przedmiotowej działki, wielokrotnie natomiast podkreślano, że wszedł w jej posiadanie bez zgody i wiedzy wspólnoty, bezprawnie. Zdaniem organu, skoro skosił on łąkę i zebrał plon, to tym samym pozbawił wspólnotę faktycznego posiadania części gruntu. Wobec tego w 2014 r. Wspólnota nie była w posiadaniu części działki i nie użytkowała jej rolniczo, a w konsekwencji nie posiadała uprawnień do otrzymania płatności do tych gruntów.
Organ pouczył stronę skarżącą, że kwestie naruszenia posiadania są przedmiotem rozstrzygnięć o charakterze cywilnoprawnym i winny być dochodzone przed sądem w postępowaniu o naruszenie posiadania, nie mogą natomiast mieć wpływu na ocenę uprawnień do uzyskania płatności do gruntów rolnych.
Z powyższą decyzją nie zgodził się Zarząd Wspólnoty i wniósł skargę do sądu administracyjnego, zarzucając jej naruszenie:
- - § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) objętego programem RPOW na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 40, poz. 329 ze zm.) poprzez przyjęcie, że Wspólnota P. nie była w posiadaniu zakwestionowanej części działki ewidencyjnej nr [...] w dniu [...] maja 2014 r., jak i później i nie użytkowała jej rolniczo, a w konsekwencji nie posiadała uprawnień o przyznanie płatności do tego gruntu;
- - art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego w sprawie i nie wyjaśnienie istoty sprawy czyli kto w rzeczywistości był posiadaczem i użytkownikiem spornych gruntów rolnych, na które zostały przyznane dopłaty unijne, a także nieodniesienie się w uzasadnieniu decyzji do dowodów zgromadzonych w sprawie, w szczególności zeznań świadków;
- - art. 5 ust 1 w związku z art. 9 ust 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych wobec ich błędnej wykładni prowadzącej do przyjęcia, iż uprawnieni do udziału we wspólnocie nie są pozbawieni prawa do posiadania gruntów wspólnoty pomimo, iż w myśl powołanych przepisów wspólnoty gruntowe nie mogą być dzielone pomiędzy uprawnionych do udziału w tych wspólnotach, co oznacza, że podmiotem uprawnionym do posiadania gruntu jest wspólnota jako całość, a nie poszczególnych jej członków co do odrębnych części.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podniósł przede wszystkim, że organ kierował się mylnie rozumianym pojęciem posiadania. Stwierdził, że posiadanie w rozumieniu przepisów statuujących system dopłat musi wiązać się z koniecznością rolniczego użytkowania gruntów. Przejściowa utrata posiadania nie świadczy o przerwaniu posiadania w ogólności. Fakt bezprawnego skoszenia nieruchomości rolnej przez J. i E. K. nie oznacza, że Wspólnota została pozbawiona posiadania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Sąd administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, Sąd bada jej zgodność z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. oraz art. 3 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Podstawowym celem i efektem kontroli sądowej jest więc eliminowanie z obrotu aktów i czynności organów administracji publicznych niezgodnych z prawem i przywrócenie stanu zgodnego z prawem poprzez wydanie orzeczenia odpowiedniej treści. Dokonując kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, sąd rozpoznając sprawę bada, czy organy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania, a jeśli dopuściły się takich uchybień, to czy te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Uchylenie zaskarżonej decyzji następuje bowiem – m.in. wówczas, gdy sąd stwierdzi, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź gdy dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania sytuacja taka niewątpliwie zachodzi.
Po pierwsze w rozpoznawanej sprawie istotne są przepisy szczególne odnoszące się do wspólnot gruntowych. po wtóre natomiast istotne znaczenie ma czasookres działań osoby trzeciej - działań bezprawnych w myśl przepisów ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.
Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2, pkt 3 i pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolno środowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. z 2013 r. póz. 361 ze zm.) płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi, jeżeli:
- - pkt 2 - łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009, zwanych dalej "działkami rolnymi", wynosi co najmniej 1 ha;
- - pkt 3 - realizuje 5-letnie zobowiązanie rolno środowisko we, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), zwane dalej "zobowiązaniem rolno środowiskowym", obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej;
- - pkt 4 - spełnia warunki przyznawania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.
Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że cytowane powyżej przepisy regulujące warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej określają, iż jednym z podstawowych warunków skutecznego ubiegania się o przyznanie płatności przez producenta jest posiadanie gruntów rolnych, które zostały zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej.
Zgodnie z § 2 rozporządzenia płatność rolnośrodowiskowa przysługuje rolnikowi na będące w jego posiadaniu w dniu [...] maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego. Przesłanką przyznania płatności jest posiadanie zadeklarowanych gruntów rolnych (§ 2 ust. 2 rozporządzenia), do których ma być przyznana płatność oraz utrzymywanie ich zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy.
Powyższe prowadzi do wniosku, że organ ustalając stan faktyczny sprawy był zobligowany do zweryfikowania czy Wspólnota P. była posiadaczem części spornego gruntu w dniu [...] maja 2014 r. i czy została ewentualnie tego posiadania skutecznie pozbawiona bezprawnym działanie J. i E. K. Ze zgromadzonych akt administracyjnych sprawy, zeznań świadków i zawiadomienia wspólnoty gruntowej jednoznacznie wynika, że do bezprawnego w świetle unormowań prawnych skoszenia spornej działki doszło w lipcu 2014 roku, a co za tym idzie, nawet gdyby brać pod uwagę brak posiadania w tym okresie, na dzień [...] maja działka nie była skoszona i w istocie była w posiadaniu faktycznym i prawnym wspólnoty. Już sam ten fakt dyskwalifikuje decyzje organów obu instancji. Organy bowiem podnosząc, że nieruchomość musi być w posiadaniu na dzień [...] maja, zupełnie się nie odniosły do faktu stwierdzenia naruszeń dopiero w lipcu.
Zasadnym jest zatem zarzut naruszenia § 2 ust. 1 pkt 2, pkt 3 i pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolno środowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013.
Uzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Zgodnie z brzmieniem art. 5 ust. 1 ustawy wspólnoty gruntowe nie mogą być dzielone pomiędzy uprawnionych do udziału w tych wspólnotach. Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 9 ust. 1 ustawy udziały poszczególnych uprawnionych we wspólnocie gruntowej określa się w idealnych (ułamkowych) częściach. Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że wspólnota gruntowa zawsze występuje jako całość i nie może być dzielona na części, co oznacza, że poszczególni jej członkowie nie mogą występować samodzielnie w zakresie ich nieruchomości należących do wspólnoty gruntowej. Przepisy ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych stanowią bowiem lex specialis w stosunku do § 2 pkt 2 ww. rozporządzenia, co oznacza, że posiadaczem w tym przypadku jest ustawowo zawsze wspólnota gruntowa, niezależnie od bezprawnych działań osób i podmiotów trzecich dotyczących nieruchomości należących do wspólnoty gruntowej. Inne rozumowanie prowadziłoby do faktycznych likwidacji wspólnot gruntowych w zakresie ich podstawowych działalności i możliwości uzyskiwania środków finansowych, w tym także unijnych.
Zasadny jest także zarzut naruszenia art. 21 ust. 2 pkt. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, bowiem organ w trakcie postępowania i w decyzji nie odniósł się w istocie to istotnych aspektów sprawy, o których mowa była powyżej.
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wykładnię przepisów zawartych w uzasadnieniu orzeczenia i zobowiązany będzie do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w sprawie.
Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) Sąd postanowił jak w sentencji. O kosztach Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ww. ustawy.