Uzasadnienie
Wójt Gminy P. postanowieniem z [...] września 2020 r., działając na podstawie art. 165 § 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r., poz. 900, dalej: "o.p.") oraz art. 6m ust. 1 i art. 6q ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r., poz. 2010 ze zm., dalej: "u.c.p.g.") wszczął wobec J. W. (dalej: "skarżący") z urzędu postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości położonej w miejscowości P., ozn. jako działka nr [...].
Następnie pismem z [...] października 2020 r. organ zawiadomił skarżącego o zakończeniu postępowania, wyznaczając jednocześnie termin do wypowiedzenia się w sprawie zebranych dowodów i materiałów. W piśmie "odpowiedź na zakończenie postępowania administracyjnego" z [...] października 2020 r. skarżący wyjaśnił, że sporna nieruchomość jest wykorzystywana tylko w okresie letnim, jest to nieruchomość niezamieszkała, na której nie powstają odpady komunalne; nie ma na niej łazienki, toalety ani źródła ogrzewania. Ponadto w okresie jesień, zima i wiosna dojazd do nieruchomości jest niemożliwy. Skarżący wskazał, że w 2020 r. na nieruchomości nie powstały żadne odpady komunalne.
Decyzją z [...] października 2020 r. nr [...] Wójt Gminy P. określił skarżącemu jako właścicielowi ww nieruchomości wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w kwocie 169,00 zł rocznie. W uzasadnieniu organ podał, że nieruchomość jest wykorzystywana na cele rekreacyjno - wypoczynkowe jedynie przez część roku – w rozumieniu przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Następnie wyjaśnił, że według danych posiadanych przez organ, użytkownik nieruchomości nie złożył do Wójta Gminy P. deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wymaganej art. 6m u.c.p.g. w terminie określonym uchwałą Rady Gminy P. Nr X/76/2019 z dnia 12 grudnia 2019 r. w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie gminy P. (Dz. Urz. Woj. Podlaskiego poz. 6169). W tej sytuacji organ uznał, że zaistniały przesłanki faktyczne i prawne do wszczęcia z urzędu postępowania podatkowego w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Organ wskazał, że zgodnie z art. 6m ust. 1 u.c.p.g., właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów. Jako że strona nie dopełniła ww. obowiązku, Wójt z urzędu ustalił opłatę w wysokości 169,00 zł.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił, że na etapie prowadzenia postępowania administracyjnego brak było dowodów wskazujących, że na nieruchomości w 2020 r. powstały odpady komunalne; błędnie wskazano, że nieruchomość letniskowa jest czasowo zamieszkała, oparto się tylko na przesłance, że nieruchomość ma charakter wypoczynkowo – rekreacyjny i ustalono, że została wypełniona przesłanka z przepisu i doszło do wytworzenia odpadów komunalnych na nieruchomości. Zdaniem skarżącego, wszczęcie postępowania nastąpiło z naruszeniem art. 6o ust. 1 u.c.p.g. przez wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, mimo braku przesłanek. Wniósł on o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy i o dopuszczenie dowodu z: analizy stanu gospodarki odpadami komunalnymi na terenie gminy P. za rok 2018, uchwały nr XII/84/2016 Rady Gminy P. z dnia 31 marca 2016 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenie wysokości tej opłaty, analogicznej uchwały z dnia 12 grudnia 2019 r. Wskazał też na potrzebę zwrócenia się do firmy świadczącej usługi w zakresie odbierania odpadów z gminy P. z szeregiem zapytań.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z [...] stycznia 2021 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ uznał za ustalone w sprawie to, że skarżący jest właścicielem spornej nieruchomości położonej w gminie P., i to, że nieruchomość ta jest wykorzystywana na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, za sporne uznał zaś istnienie obowiązku skarżącego ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Organ odwoławczy przytoczył treść art. 5 ust. 1 pkt 3 oraz art. 6j ust. 3 u.c.p.g. i uznał, że skoro system pobierania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości wykorzystywanej rekreacyjnie-wypoczynkowo jest niezależny od wytwarzania bądź nie takich odpadów, upada zdecydowana część linii argumentacji strony postępowania. Organ przywołał wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 10 sierpnia 2017 r., I SA/Go 238/17, gdzie wskazano, że właściciel nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, czy też inny wykorzystywany jedynie przez część roku, ma obowiązek zbierania powstałych na nieruchomości odpadów komunalnych i pozbywania się tych odpadów zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz w prawie miejscowym. Strona nie może "wyłączyć się" z tego obowiązku, twierdząc, że na przedmiotowej nieruchomości odpadów w ogóle nie wytwarza.
Następnie Kolegium stwierdziło, że poza sporem pozostaje to, że skarżący nie złożył stosownej deklaracji pomimo ciążącego nań - z mocy ustawy - obowiązku, a co za tym idzie, organ pierwszej instancji słusznie wszczął postępowanie celem wydania decyzji, o której mowa w art. 6o ust. 1 u.c.p.g. Zdaniem Kolegium, skoro metoda pobierania opłat ma charakter ryczałtowy, uproszczony, określenie wysokości opłaty wymagało od organu już tylko zidentyfikowania odpowiedniego przepisu aktu prawa miejscowego, co też uczynił. Nie jest sporne, że Wójt ustalił opłatę za rok 2020 r., a zatem jej wysokość determinowała treść § 6 Uchwały Nr X/74/2019 Rady Gminy P. z dnia 12 grudnia 2019 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenie wysokości stawki tej opłaty (Dz.U. Woj. Podl. poz. 6167). Zgodnie z wolą prawodawcy miejscowego, w przypadku nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, ryczałtowa stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w przypadku gdy odpady zbierane są i odbierane w sposób selektywny, wynosi 169,00 zł.
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zarzucając:
- - rażące naruszenie art. 6q ust. 1 u.c.p.g. poprzez wszczęcie, prowadzenie i zakończenie postępowania decyzją wydaną w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji, mimo że do ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadów nie mają zastosowanie przepisy tego kodeksu, lecz przepisy Ordynacji podatkowej, co skutkuje tym, że decyzja organu pierwszej instancji dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 247 § 1 pkt. 3 o.p., co skutkowało rażącym naruszeniem art. 233 $ 1 pkt 1 o.p. przez utrzymanie w mocy decyzji administracyjnej organu I instancji wydanej na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, mimo że przywołany przepis utrzymuje w mocy jedynie decyzje wydane w ramach postępowania podatkowego wydanego na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej,
- - naruszenie art. 6j ust. 3b u.c.p.g. poprzez wykładnię, że przepis ten nakłada obowiązek na właściciela nieruchomości w zakresie ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadów, mimo że cały przepis art. 6j określa sposób liczenia opłaty, a dyspozycja ust. 3b jest wyjątkiem dla nieruchomości rekreacyjno-wypoczynkowych od zasady ogólnej uregulowanej w ust. 1,
- - naruszenie art. 6m ust. 1 i 1ab u.c.p.g. poprzez jego błędną wykładnię, że nie ma on zastosowania, a wykorzystywanie nieruchomości rekreacyjno-wypoczynkowych jest niezależne od wytwarzania odpadów, mimo że ust. 1 określa sposób naliczenia opłaty dla nieruchomości zamieszkałych i powstanie obowiązku złożenia deklaracji od zamieszkania pierwszego mieszkańca (przesłanka zamieszkania na nieruchomości) lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych (pozostałych nieruchomości - niezamieszkałych, w tym rekreacyjno-wypoczynkowych), a ust. 1ab reguluje możliwość zastosowania w deklaracji nieruchomości rekreacyjno-wypoczynkowych oraz braku wyłączenia przesłanki z ust. 1, co stanowi, iż przepis art. 6m ust. 1 ma zastosowanie do określenia opłaty za gospodarowanie odpadów po wypełnieniu jednej z przesłanek,
- - naruszenie art. 6m ust. 1 u.c.p.g. poprzez błędne ustalenie, że skarżący nie złożył stosownej deklaracji pomimo ciążącego na nim obowiązku, mimo że obowiązek ten powstaje dopiero po wypełnieniu się jednej z przesłanek: zamieszkania pierwszego mieszkańca lub powstawania odpadów, co stanowiło istotę niniejszego sporu, a sam obowiązek po stronie skarżącego nigdy nie powstał, co skutkowało rażącym naruszeniem art. 6o ust. 1 u.c.p.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie jako jedynej podstawy do wszczęcia postępowania i nałożenia zobowiązania podatkowego jako opłaty za gospodarowanie odpadami, mimo że sam przepis nakłada tylko zobowiązanie podatkowe, a warunkiem koniecznym do powstania zobowiązania podatkowego jest powstanie obowiązku podatkowego,
- - rażące naruszenie art 122 w zw. z art. 187 § 1 w zw. z art. 188 w zw. z art. 191 o.p. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego oraz pominięcie przez organ II instancji wszystkich dowodów skarżącego, co skutkowało dowolnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy i dowolnym rozstrzygnięciem decyzji, mimo że przedmiotem dowodu były okoliczności mające znaczenie dla sprawy, w szczególności: (-) skarżący pismem z [...] listopada złożył wniosek dowodowy w zakresie dostępu do informacji publicznej na okoliczność, że na dzień wydania decyzji nie posiadał informacji na temat gospodarowania odpadami w gminie (co do nieruchomości rekreacyjno-wypoczynkowych) w tym, w jaki sposób są one odbierane, czy z nieruchomości skarżącego w 2020 r. były odbierane odpady, czy istnieje możliwość odbierania odpadów - co uzasadniało dopuszczenie dowodu w zakresie zwrócenia się do firmy M. Sp. z o.o., (-) organ drugiej instancji nie dopuścił dowodu w zakresie analizy stanu gospodarki odpadami komunalnymi na terenie gminy P. za rok 2018 - który to dowód wykazałby, że podstawą wszczęcia postępowania jest trudna sytuacja finansowa organu pierwszej instancji, (-) organ drugiej instancji nie dopuścił dowodu w zakresie uchwały nr XIl/84/2016 Rady Gminy P. z dnia 31 marca 2016 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty - który to dowód wykazałby, że opłata w gminie dla nieruchomości rekreacyjno-wypoczynkowych istnieje od 2016 r., a organ I instancji nie widział podstaw do wszczęcia postępowania przez okres 4 lat, (-) organ drugiej instancji miał możliwość dopuszczenia innych dowodów w sprawie, w tym oględzin nieruchomości, które to dowód pozwoliłyby w pełni wyjaśnić wszelkie okoliczności w sprawie,
- - naruszenie art. 120 o.p. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty, mimo że na etapie prowadzenia postępowania brak było dowodów wskazujących, że powstał po stronie skarżącego obowiązek złożenia deklaracji w 2020 r., po wypełnieniu się przesłanki powstania odpadów,
- - naruszenie art. 2a o.p. poprzez nałożenie na skarżącego zobowiązania podatkowego w postaci opłaty, mimo że w toku postępowania organy przedstawiły trzy różne wykładnie tych samych przepisów: (-) do decyzji organu pierwszej instancji w zakresie uzasadnienia, że do nieruchomości rekreacyjno-wypoczynkowych nie ma zastosowania przesłanka w zakresie wytwarzania odpadów, co było sprzeczne ze zmienionym stanowiskiem organu pierwszej instancji w zakresie zastosowania przesłanki zamieszkania nieruchomości po złożeniu odwołania, mimo że stanowisko to jest sprzeczne z art. 25 i 28 Kodeksu Cywilnego, co było sprzeczne ze stanowiskiem organu drugiej instancji w zakresie określenia, że do nieruchomości rekreacyjno-wypoczynkowych nie mają zastosowania przesłanki, a obowiązek powstaje pomimo powstania czy nie powstania odpadów, co potwierdza wystąpienie problemu z prawidłową wykładnią i stosowaniem przepisów ustawowych i przez to narusza zasadę in dubio pro tributario i przesądza o rozstrzygnięciu na korzyść skarżącego,
- - naruszenie art. 210 § 4 o.p. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu skarżonej decyzji przyczyn, dla których organ odmówił przeprowadzenia dowodów z pkt. III odwołania oraz z pisma procesowego skarżącego z [...] listopada 2020 r.,
- - naruszenie art. 233 § 1 o.p. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy organ drugiej instancji winien był uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie z uwagi na brak podstaw do nałożenia opłaty, a w szczególności niepowstanie obowiązku podatkowego,
- - naruszenie art. 233 § 1 o.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji administracyjnej wydanej na podstawie przepisów Kodeksu Postępowania Administracyjnego w sytuacji, gdy organ drugiej instancji winien był na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i 3 KPA uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie, co podyktowane było tym, że organ I instancji przeprowadził postępowanie administracyjne i zastosowanie mają przepisy k.p.a., a organ II Instancji nie mógł utrzymać decyzji w mocy na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej.
Na tej podstawie skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ewentualnie o uchylenie decyzji organów obu instancji i o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje
Skarga jest częściowo zasadna. Zaznaczyć bowiem należy, że nie wszystkie zarzuty podniesione w skardze zasługują na uwzględnienie.
Wyjaśnić na wstępie należy, że z uwagi na zagrożenie pandemiczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) oraz zarządzenia Przewodniczącego Wydziału, sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Skarżący wnosił o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym wskazując jako podstawę art. 119 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) tj. podnosząc istnienie wady nieważności skarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie nie jest dotknięte wadą kwalifikowaną, mogącą skutkować jego nieważnością (do kwestii tej Sąd odniesie się w dalszej części uzasadnienia), zatem nie wystąpiła wskazana przesłanka rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym.
Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy P. określającą skarżącemu wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Faktem bezspornym jest, że skarżący jest właścicielem nieruchomości położonej w miejscowości P., ozn. jako działka nr [...]. Ponadto skarżący nie zaprzeczył, że nieruchomość ta ma charakter rekreacyjno – wypoczynkowy.
Spór dotyczy tego czy w okolicznościach sprawy na skarżącego prawidłowo nałożono obowiązek ponoszenia rocznej opłaty ryczałtowej za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Przepis art. 6c ust. 1 u.c.p.g. stanowi, że gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Stosownie zaś do treści art. 6c ust. 2 u.c.p.g., rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Z przepisu art. 6c ust. 2c u.c.p.g. wynika, że ustawodawca za właściciela nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy uważa również właściciela nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Przepis ten stanowi bowiem, że przystąpienie właściciela nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, z wyłączeniem właściciela nieruchomości, o której mowa w art. 6j ust. 3b (na której znajduje się domek letniskowy, lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe), do zorganizowanego przez gminę systemu gospodarowania odpadami komunalnymi jest dobrowolne i następuje na podstawie zgody właściciela nieruchomości wyrażonej w formie pisemnej. Wynika stąd m.in., że:
- 1) podstawą do odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, w tym właścicieli nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, jest stosowna uchwała rady gminy podjęta na podstawie delegacji z art. 6c ust. 2 u.p.c.g.
- 2) w przypadku nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno – wypoczynkowe zgoda właściciela nie jest warunkiem przystąpienia do zorganizowanego przez gminę systemu gospodarowania odpadami komunalnymi; tym nie mniej brak stosownej uchwały o odbieraniu odpadów od właścicieli takich nieruchomości nie pozwala na ustalenie opłaty za gospodarowanie odpadami.
Sąd zauważa, że ani zaskarżona decyzja, ani poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie wskazują na istnienie uchwały wydanej na podstawie delegacji z art. 6c ust. 2 u.p.c.g. Wprawdzie skarżący tego nie podnosi, to jednak Sąd pragnie zwrócić uwagę, że decyzja określająca wysokość opłaty powinna wskazywać na podstawę istnienia obowiązku uiszczenia opłaty. Opłata jest świadczeniem odpłatnym. Nie można jej nałożyć bez istnienia po stronie gminy obowiązku odbierania odpadów. Podkreślić należy, że obowiązek ten w odniesieniu do nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe nie istnieje z mocy samej ustawy. Dopiero jeżeli rada gminy podejmie na podstawie art. 6c ust. 2 wskazanej ustawy uchwałę obejmującą systemem odbierania odpadów komunalnych nieruchomości, na których są domki letniskowe, lub inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, jest wówczas uprawniona uchwalić ryczałtową stawkę opłaty dla takich nieruchomości stosownie do art. 6j ust. 3b ustawy. Wobec stawianych przez skarżącego zarzutów związanych z koniecznością odbioru odpadów, organ winien kwestię tę wyjaśnić skarżącemu, powołując przy tym stosowne przepisy.
Zgodnie z art. 6i ust. 1 u.c.p.g. obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje:
- 1) w przypadku nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy - za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec;
- 2) w przypadku nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy - za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości powstały odpady komunalne;
- 3) w przypadku nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, i innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe - za rok bez względu na długość okresu korzystania z nieruchomości.
Z przepisu tego wynika, że ustawodawca powstanie obowiązku ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości rekreacyjno-wypoczynkowych powiązał z samym korzystaniem z tej nieruchomości, wyraźnie zaś uniezależnił ten obowiązek od okoliczności zamieszkiwania czy powstawania na niej odpadów.
Przepisy art. 6j u.c.p.g. regulują wysokość opłat. W odniesieniu do nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 tej ustawy zostały one określone w ust. 1-2a, natomiast w odniesieniu do nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy w art. 6j ust. 3 – 3c u.c.p.g.
Należy zauważyć, że art. 6j ust. 3b u.c.p.g. został zmieniony ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy i utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz o niektórych innych ustaw (Dz. U. 2019 r., poz. 1579). W jej wyniku art. 6j ust. 3b otrzymał następujące brzmienie: "W przypadku nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, rada gminy uchwala ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie wyższą niż 10% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzanego na 1 osobę ogółem - za rok od nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe". Nie budzi wątpliwości, że dokonana zmiana normatywna wskazuje jednoznacznie, że aktualnie bez znaczenia jest ustalenie, przez jaką część roku domek letniskowy czy inne nieruchomości są wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Z drugiej strony Sąd zauważa, że wykorzystywanie nie jest równoznaczne z byciem właścicielem nieruchomości.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że ustawa nie definiuje pojęcia celów rekreacyjno-wypoczynkowych, zatem należy mu nadać znaczenie przyjęte w języku potocznym, uznając że o zaliczeniu nieruchomości do tej kategorii decydują względy funkcjonalne, jakie ona pełni. Dla takiej oceny istotne znaczenie może więc mieć np. atrakcyjne położenie nieruchomości w pobliżu morza, jeziora, rzeki lub lasu, a także wyposażenie nieruchomości w urządzenia budowlane lub techniczne umożliwiające rekreację lub wypoczynek (wyrok WSA w Szczecinie z 16 września 2020 r., I SA/Sz 364/20). Jak już wskazano, ustawodawca nowelizując ustawę o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wprowadził roczną, ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami dla nieruchomości letniskowych wykorzystywanych sezonowo. Opłata ta płatna jest raz w roku ryczałtem. Nie zależy od rzeczywistej ilości odpadów gromadzonych na danej nieruchomości, jest bowiem obliczana w stosunku do średniej ilości odpadów powstających na takich nieruchomościach, jednak warunkiem jej ponoszenia jest wykorzystywanie nieruchomości.
W uzasadnieniu do noweli projektodawca podniósł, że wprowadzenie obowiązku uchwalenia ryczałtowej stawki rocznej za gospodarowanie odpadami komunalnymi od domku letniskowego lub od innej nieruchomości miało na celu uproszczenie przepisów dotyczących naliczania tych opłat. Ponieważ obowiązujące przepisy nie definiują ani pojęcia domku letniskowego, ani nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, pomocne w tej mierze może być stanowisko Ministerstwa Środowiska w sprawie ponoszenia opłaty ryczałtowej w przypadku nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe, lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe (opublikowane na stronie internetowej mos.gov.pl). Wynika z niego, że ze względu na brak ustawowych definicji, ww. pojęciom należy nadać znaczenie przyjęte w języku potocznym. Domki letniskowe służą tylko do celów związanych z wypoczynkiem, nie zaś do zaspokajania podstawowych potrzeb mieszkaniowych.
Inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe stanowią otwartą kategorię nieruchomości, o zaliczeniu do której decydują względy funkcjonalne. Zasadniczo, nieruchomości te są kwalifikowane jako nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, ale powstają na nich odpady komunalne. Nie jest tu istotne przeznaczenie nieruchomości (np. w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego), tylko faktyczne funkcje, jakie pełnią i faktyczny sposób ich wykorzystania. Z powyższego wynika więc, że decydujące znaczenie przy określeniu rodzaju nieruchomości, istotne jest to, do czego faktycznie jest ona wykorzystywana i czy jest wykorzystywana (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 28.03.2019 r., sygn. akt I SA/Go 522/18).
W sprawie niniejszej organ nie przedstawił żadnych dowodów na okoliczność tego, że nieruchomość skarżącego jest wykorzystywana na cele rekreacyjno - wypoczynkowe. Jest to, zdaniem Sądu, brak postępowania, który powinien zostać przez organ uzupełniony. Wprawdzie skarżący w piśmie z [...] października 2020 r. nazwanym "Odpowiedź na zakończenie postępowania administracyjnego" przyznał, że nieruchomość ta jest wykorzystywana w okresie letnim, jednak nie jest to wystarczające by przyjąć, że ma ona charakter rekreacyjno – wypoczynkowy. Wskazana wypowiedź świadczy jedynie o fakcie korzystania przez niego z tej nieruchomości. Rekreacyjno - wypoczynkowy charakter nieruchomości powinien wynikać z dokumentacji lub z dowodów, które z kolei winny znaleźć się w aktach przeprowadzonego w sprawie postępowania. W tej sprawie, co wymaga podkreślenia, organ pierwszej instancji nie zgromadził żadnych dowodów, a postępowanie sprowadzało się do wydania postanowienia z [...] września 2020 r. o wszczęciu postępowania w sprawie określenia wysokości opłaty i do zawiadomienia z [...] października 2020 r. o zakończeniu postępowania.
Zatem nawet jeśli na terenie gminy P. obowiązuje uchwała wydana na podstawie art. 6c ust. 2 u.c.p.g. (co, jak wskazano, nie wynika ani z akt postepowania, ani z treści kontrolowanych decyzji), to nie przedstawiono dowodów na okoliczność, że sporna nieruchomość, której (co nie jest kwestionowane) skarżący jest właścicielem, ma charakter rekreacyjno – wypoczynkowy. Za niewystarczające Sąd uznaje ustalenie Kolegium, że w sprawie bezsporny jest fakt wykorzystywania nieruchomości na cele rekreacyjno – wypoczynkowe na tej podstawie, że skarżący tego faktu nie neguje.
Zasadniczym jednak powodem, który stał się powodem uchylenia przez Sąd decyzji organów obu instancji, było stwierdzenie naruszenia art. 6o ust. 1 u.c.p.g. w zw. z art. 6m ust. 1 u.c.p.g. Zgodnie z tym drugim przepisem, właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych. Art. 6m ust. 1a u.c.p.g. stanowi, że deklaracja zawiera dane niezbędne do określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, rada gminy może wprowadzić możliwość wskazania w deklaracji częstotliwości odbioru odpadów komunalnych poszczególnych frakcji, z tym że w okresie od kwietnia do października częstotliwość odbierania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych oraz bioodpadów stanowiących odpady komunalne nie może być rzadsza niż określona w uchwale rady gminy, o której mowa w art. 6r ust. 3, a w przypadku jej nieokreślenia w uchwale - nie rzadsza niż raz na 2 tygodnie (art. 6m ust. 1aa u.c.p.g.).
W przypadku nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe deklaracja może zawierać wskazanie okresów korzystania z nieruchomości (art. 6m ust. 1ab u.c.p.g.).
Analiza przytoczonych przepisów nie pozostawia wątpliwości, że na właścicieli wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe został nałożony obowiązek złożenia deklaracji. Pomimo tego, że obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie został uzależniony od zamieszkiwania na danej nieruchomości ani od generowania na niej odpadów komunalnych, to jednak ustawodawca nie wprowadził innego niż wynikający z art. 6m ust. 1 terminu do złożenia takiej deklaracji. Z przepisu tego wynika zaś obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych.
Dostrzegając tę niedoskonałość przepisów ustawy o porządku i czystości w gminach Sąd doszedł do przekonania, że o ile z faktu wykorzystywania nieruchomości o charakterze rekreacyjno – wypoczynkowym, można domniemywać, że na nieruchomości tej powstają odpady komunalne, to jednak organ, wydając decyzję określającą powinien wskazać, na jakiej podstawie przyjmuje, że upłynął 14-dniowy termin do złożenia deklaracji. Pomimo brzmienia przepisu art. 6m ust. 1 u.c.p.g. w odniesieniu do omawianych nieruchomości za dopuszczalne należy uznać za równoznaczny z generowaniem odpadów fakt korzystania z nieruchomości. Jednak organ powinien wskazać, na jakiej podstawie przyjmuje, że termin ten upłynął. Dopiero wykazanie, że termin ten upłynął pozwala przyjąć, że nie została złożona deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, co stanowi podstawę do wydania decyzji określającej na podstawie art. 6o ust. 1 u.c.p.g.
Zdaniem Sądu, nie było zamiarem ustawodawcy, który w przypadku nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe i nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno – wypoczynkowe wyraźnie zmierza do uproszczenia zasad nakładania opłat za gospodarowanie odpadami, uzależnianie możliwości nałożenia opłat od prowadzenia skomplikowanych czynności dowodowych. Jednak zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa wymaga podjęcia takich działań, aby obywatel wiedział, że nakładane na niego obowiązki mają swoje źródło w obowiązujących przepisach prawa.
W niniejszej sprawie, skoro skarżący przyznaje, że wykorzystuje nieruchomość w okresie letnim, a jednocześnie wskazuje, że nie zamieszkuje na nieruchomości, a w 2020 r. nie powstały na niej żadne odpady komunalne, niezbędnym minimum, jakiego należało wymagać od organu, było ustalenie i wskazanie w uzasadnieniu decyzji, kiedy skarżący korzystał z nieruchomości, ewentualnie, skoro skarżący wcześniej nie uiszczał opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wezwanie go do złożenia deklaracji. Zdaniem Sądu, dopiero podjęcie tych działań dałoby podstawę do przyjęcia, że skarżący nie złożył deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, co z kolei uprawniałoby organ do jej określenia na podstawie art. 6o u.p.c.g.
Za takim rozumowaniem przemawia również fakt, że przepis art. 6m ust. 1 ab u.p.c.g. wprowadza uprawnienie do wskazania okresów korzystania z nieruchomości.
Nie do przyjęcia jest natomiast, zdaniem Sądu, twierdzenie skarżącego, że wobec braku zamieszkiwania i braku generowania odpadów, brak jest po jego stronie obowiązku złożenia deklaracji, a w konsekwencji – niemożliwe jest wydanie decyzji określającej. Niefortunna redakcja art. 6m u.c.p.g. nie może bowiem zniweczyć wynikającego z art. 6i u.c.p.g. obowiązku ponoszenia przez właścicieli nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno – wypoczynkowe opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jak też wynikającego z art. 6m u.c.p.g. obowiązku złożenia przez nich deklaracji.
Podsumowując: o ile nie budzi wątpliwości istnienie wynikającego bezpośrednio z ustawy o czystości i porządku w gminach obowiązku ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w stosunku do nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno – wypoczynkowe oraz składania przez ich właścicieli deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, to jednak określenie w drodze decyzji wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wymaga przeprowadzenia postępowania. Z treści uzasadnienia wydanej decyzji powinno natomiast wynikać, na jakiej podstawie przyjęto, że nieruchomość jest wykorzystywana na cele rekreacyjno – wypoczynkowe, czy istnieje podstawa obowiązku ponoszenia opłaty od takich nieruchomości w postaci uchwały podjętej na podstawie art. 6c ust. 2 u.c.p.g. a także to, że upłynął termin do złożenia deklaracji i pomimo upływu tego terminu deklaracja nie została złożona.
Elementów tych nie zawiera decyzja Wójta Gminy P. i utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. Powyższe czyni zasadnymi zarzuty skargi naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 120 o.p., art. 122 o.p., art. 187 § 1 o.p. i art. 191 o.p. W sprawie nie zostały przeprowadzone istotne dla rozstrzygnięcia dowody, a uzasadnienia decyzji zostały sporządzone z naruszeniem art. 210 § 4 o.p. W niedostatku dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych przyjęcie przez organ, że skarżący nie złożył deklaracji i wydanie decyzji określającej skutkowało stwierdzeniem o nieprawidłowym zastosowaniu art. 6o ust. 1 u.c.p.g.
Za bezzasadne Sąd uznaje natomiast zarzuty skargi w zakresie niedopuszczenia dowodów w zakresie sposobu gospodarowania odpadami w gminie. W procesie stosowania prawa organy podatkowe obowiązane są do podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym (art. 122 Ordynacji podatkowej), do zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 187 § 1 Ordynacji podatkowej) oraz do jego oceny zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 191 Ordynacji podatkowej (swobodną oceną dowodów).
Natomiast zgodnie z art. 180 § 1 Ordynacji podatkowej jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Ocena przydatności danego dowodu dla ustalenia stanu faktycznego sprawy jest weryfikowana wyłącznie wskazaniami wiedzy, logiki i doświadczenia życiowego (wyrok NSA z 30 stycznia 2013 r., II FSK 1212/11, LEX nr 1269916).
Tym samym w świetle przywołanych regulacji, zadaniem organów jest wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, ustalenie jaka norma powinna stanowić podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy i jaka jest jej treść, dokonanie subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod tę normę, a następnie określenie konsekwencji prawnych, jakie norma ta wiąże z udowodnionym stanem faktycznym.
W sprawie istotne jest to, czy obowiązujące przepisy nakładają na skarżącego obowiązek ponoszenia opłaty, nie zaś powód, dla którego organ dopiero w 2020 r. wydał decyzję określającą wysokość opłaty.
Niezasadny jest również zarzut rażącego naruszenia art. 6q ust. 1 u.c.p.g., którego skarżący upatruje w tym, że organ I instancji prowadził postępowanie w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy do ustalenia opłaty stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. Stosownie do treści przepisu art. 6q u.c.p.g., w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, a w przypadku przejęcia przez związek międzygminny zadań gminy, o których mowa w art. 3 ust. 2, w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które stanowią dochód związku międzygminnego - zarządowi związku międzygminnego.
Powyższe oznacza, że postępowanie w niniejszej sprawie organy powinny przeprowadzić zgodnie z zasadami zawartymi w Ordynacji podatkowej. Jak słusznie wskazuje organ w odpowiedzi na skargę, organ pierwszej instancji wszczął postępowanie na podstawie m.in. art. 165 § 1 i 2 o.p. i przepisy tej ustawy zostały przywołane w podstawie prawnej decyzji tego organu. Jedynie zawiadamiając stronę o zakończeniu postępowania błędnie wskazano art. 10 § 1 k.p.a. Powyższe naruszenie bez wątpienia nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy, a tym bardziej nie mogło stanowić podstawy do przyjęcia, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego a zaskarżona decyzja SKO – z rażącym naruszeniem prawa.
Mając na uwadze powyższe Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lic. c oraz art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję jak też poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy P..
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Na kwotę zasądzonych na rzecz skarżącego kosztów postepowania składał się wpis w wysokości 100 zł.
Rozpoznając sprawę ponownie organ winien zgromadzić materiał dowodowy z którego będzie wynikało, czy w Gminie P. obowiązuje uchwała o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, jaki jest charakter nieruchomości skarżącego. Dopiero ustalenie tych faktów może stanowić podstawę do przyjęcia, że skoro skarżący przyznaje, że korzysta z tej nieruchomości, to ciąży na nim obowiązek uiszczenia opłaty. W uzasadnieniu decyzji organ winien jednak wyjaśnić, na jakiej podstawie przyjmuje, że upłynął termin do złożenia deklaracji.
Mając na uwadze to, że skarżący w latach ubiegłych nie uiszczał takiej opłaty, zdaniem Sądu, organ powinien rozważyć zasadność wezwania skarżącego do złożenia deklaracji, zaś w przypadku jej niezłożenia przyjęcie, że wystąpiła podstawa do określenia wysokości opłaty w drodze decyzji na podstawie art. 6o ust. 1 u.p.c.g.