Uzasadnienie
W dniu 20 grudnia 2018 roku Rada Miejska w Dąbrowie Białostockiej podjęła uchwałę nr III/15/18 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty. (Dz.U. Województwa Podlaskiego z dnia 28 grudnia 2018 r. poz. 541). Powyższa uchwała został podjęta na podstawie art. 18 ust 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.) oraz art. 6j ust 1 pkt 1 i art. 6k ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku gminach (Dz. U. z 2018 r. poz. 1454 ze zm., dalej powoływana jako u.c.p.g.).
W przedmiotowej uchwale w § 1 wskazano, że ustala się, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy będzie ustalana od gospodarstwa domowego. W ust. 3 wskazano, że przez małe gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo domowe składające się z 1 osoby, średnie gospodarstwo domowe składające się z 2 lub 3 osób, duże gospodarstwo domowe z 4 i więcej osób. W § 2 ust. 1 ustalono miesięczną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi o której mowa w § 1:
- 1) od małych gospodarstw domowych w wysokości 32,00 zł;
- 2) od średnich gospodarstw domowych w wysokości 57,00 zł;
- 3) od dużych gospodarstw domowych w wysokości 65,00 zł.
Natomiast w § 2 ust. 2 wskazano, że ustala się miesięczną niższą stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w § 1 jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny:
- 1) od małych gospodarstw domowych w wysokości 17,00 zł;
- 2) od średnich gospodarstw domowych w wysokości 32,00 zł;
- 3) od dużych gospodarstw domowych w wysokości 40,00 zł.
Na powyższą uchwałę, Prokurator Rejonowy w S. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zarzucając istotne naruszenie prawa, a mianowicie art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i 2a u.c.p.g., poprzez ustalenie kilku różnych stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego w zależności od liczby osób go tworzącego, a w konsekwencji zróżnicowanie pomimo braku ku temu podstawy prawnej w oparciu o te kryterium wysokości stawki wymienionej opłaty.
Zdaniem prokuratora, Rada Miejska w Dąbrowie Białostockiej podejmując uchwałę zdecydowała się na zastosowanie metody ustalenia opłaty od gospodarstwa domowego i przyjęła kilka stawek tej opłaty w zależności od wielkości (liczebności) gospodarstwa domowego, podczas gdy art. 6j ust. 2 u.c.p.g. przewiduje możliwość uchwalenia jedynie jednej stawki opłaty od gospodarstwa domowego. Jednocześnie w podstawie prawnej wydanej uchwały błędnie podała art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., który jako metodę ustalenia opłaty wskazuje liczbę mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość. Tymczasem w ustawie brak jest przepisu, które umożliwiałby przyjęte w uchwale rozwiązanie w zakresie różnicowania stawki opłaty w przypadku gospodarstwa domowego. Art. 6j ust. 2a ustawy, umożliwiający różnicowanie stawek opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy nie ma w odniesieniu do metody określonej w art. 6j ust. 2 zastosowania. Liczba mieszkańców wskazana w tym przepisie odnośni się bowiem do liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, a nie tworzących czy zamieszkujących gospodarstwo domowe.
Wskazując na powyższe, Prokurator Rejonowy wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Dąbrowie Białostockiej wniosła o umorzenie postępowania, ewentualnie o oddalenie skargi. Wskazała, że ostatecznie Rada Miejska w Dąbrowie Białostockiej w dniu 28 listopada 2019 r. podjęła uchwałę nr XII/80/19 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty mocą której straciła moc uchwała nr III/15/18 z dnia 20 grudnia 2018 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty. Uchylenie zaskarżonej uchwały czyni postępowanie w sprawie zbędnym.
Na rozprawie w dniu 9 września 2020 r. Prokurator sprecyzował skargę wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części § 1 i 2.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, określana dalej jako p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt sąd stwierdza nieważność uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
Reasumując powyższe rozważania wskazać należy, że nie każde naruszenie prawa skutkować będzie stwierdzeniem nieważności aktu lub zarządzenia, a jedynie takie, które po pierwsze będzie oczywiste i wprost wynikające z normy prawa i po drugie, będzie nosiło cechę istotności.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do wniosku Rady o umorzenie postępowania sądowego. Sąd zauważa, że uchylenie skarżonej uchwały nie oznacza, że postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Skutki prawne uchylenia aktu prawnego i stwierdzenia jego nieważności są bowiem odmienne. Uchylenie uchwały oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Zróżnicowanie skutków instytucji stwierdzenia nieważności uchwały od instytucji stwierdzenia niezgodności z prawem, czy uchylenia uchwały ma konsekwencje prawne dla oceny bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. Uchylenie uchwały nie czyni bowiem bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia akt ten nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków.
Uchwałę tą należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu. Natomiast uchylenie uchwały przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia (np. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2016 r., II FSK 355/14, LEX nr 2033656, postanowienie NSA z dnia 12 grudnia 2013 r., II OSK 2964/13, LEX nr 1406712).
Kwestią sporną w sprawie pozostaje, czy zaskarżona uchwała jest sprzeczna z treścią art. 6k ust. 1 pkt 1 i art. 6j ust. 2 i 2a u.c.p.g. w zakresie zróżnicowania stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi metodą od gospodarstwa domowego, według nieprzewidzianego w ustawie kryteriom liczby osób w gospodarstwie domowym. I czy naruszenie to ma cechę "istotności", uzasadniające stwierdzenie nieważności przepisu prawa miejscowego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.
Kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa Konstytucja RP oraz przepis art. 40 ust. 1 u.s.g. Klauzula kompetencyjna zobowiązuje organy stanowiące gmin do wydawania aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Potwierdza to treść § 143 w zw. z § 115 ZTP, z których wynika, że w akcie prawa miejscowego umieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, upoważnieniu ustawowym.
W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miejskiej w Dąbrowie Białostockiej z dnia 20 grudnia 2018 r. Nr III/15/18 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty. Upoważnienie ustawowe dla tego rodzaju uchwały przewiduje przepis art. 6k u.c.p.g. i na tej podstawie została ona podjęta.
Przepis art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. zawiera ustawowe upoważnienia dla rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz do ustalenia stawki takiej opłaty. Dopuszcza się stosowanie więcej nie jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Z brzmienia art. 6k ust. 2 wynika, że rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi bierze pod uwagę:
- 1) liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę,
- 2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych,
- 3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2 d,
- 4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo.
W art. 6 k ust. 2a u.c.p.g. ustawodawca określił maksymalne stawki za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny, a w art. 6k ust. 3 – w sposób nieselektywny. Przywołane regulacje w żadnym przypadku nie przewidywały możliwości różnicowania stawek opłat w sytuacji wyboru metody, o której mowa w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym.
Konieczne wydaje się w tym miejscu poddanie analizie zmian art. 6k u.c.p.g.
W ustawie z dnia 25 marca 2013 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r. poz. 228) dodano ust. 4 do art. 6k. Stanowił on, że rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat. Ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. (Dz.U. z 2015 r. poz.
87) znowelizowała brzmienie przepisu art. 6k ust. 4 stanowiąc, że rada gminy w drodze uchwały może zwolnić w całości lub części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (...) Mocą ustawy z dnia 11 września 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 1793), art. 6k ust. 4 otrzymał nowe brzmienie, zgodnie z którym rada gminy, w drodze uchwały może zwolnić w całości lub części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (...) lub rodziny wielodzietne o których mowa w ustawie o Karcie Dużej Rodziny (...).
Przedstawione powyżej brzmienie przepisy pozwala na konstatację, iż w stanie prawnym od 1 lutego 2015 r., ale także w stanie prawnym obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, niezależnie od przyjętej metody ustalania opłat brak jest podstaw do różnicowania stawki w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym. Metoda "od gospodarstwa domowego" dopuszcza zróżnicowanie stawek uzależniając je od przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem. Jest więc zróżnicowaniem dochodowym, a nie liczbowym, pod którym kryje się liczba osób składających się na dane gospodarstwo domowe.
Pomimo częściowej zmiany przepisu art. 6k ust. 4 u.c.p.g. nadal zachowuje aktualność w swej istocie pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II FSK 16/16, zgodnie z którym: "Z żadnej regulacji u.c.p.g. nie wynika również upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia w ramach metody wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłaty.". W orzeczeniu z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. akt II FSK 3267/18, NSA podkreślił, że o ile w okresie do dnia 31.01.2015 r. jako dopuszczalne należało uznać stosowanie kryterium wielkości gospodarstwa domowego, o tyle po tej dacie stosowanie takiego kryterium nie było już możliwe. Sąd w tut. składzie stanowisko to podziela.
Ocena zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że uchwała ta narusza wskazane powyżej przepisy prawa, tj. art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. Rada gminy zdecydowała, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi będzie ustalana na podstawie metody określonej w art. 6j ust. 2, 2a i 3b oraz art. 6k ust. 1, 3 i 4 a ustawy. Wobec tego obowiązana była do ustalenia stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego z uwzględnieniem miesięcznego przeciętnego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem przy uwzględnieniu okoliczności, czy odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny. W zaskarżonej uchwale Rada wprawdzie uzależniła stawki opłaty od okoliczności, czy odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny, ale ponadto wprowadziła zróżnicowanie tej opłaty od ilości osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego (małe gospodarstwa domowe – składające się z 1 osoby, średnie gospodarstwa domowe – składające się z 2-3 osób, duże gospodarstwa domowe – składające się z 4 i więcej osób), pomimo braku już w art. 6k ust. 4 ustawy prawa do "różnicowania" stawek.
Tymczasem żadna z metod nie przewidywała zróżnicowania opłat od ilości osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego, tak jak uczynił to organ gminy. Zmiana dokonana przez ustawodawcę art. 6k ust. 4 wyeliminowała możliwość różnicowania stawek z uwzględnieniem liczby osób w gospodarstwie domowym począwszy od 1 lutego 2015 r.
Zdaniem tut. Sądu, regulowanie metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami w sposób odmienny niż uczynił to ustawodawca stanowi naruszenie ustawowego upoważnienia zawartego w art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g.
W konsekwencji powyższego uprawnione są zarzuty skargi wniesionej przez Prokuratora, bowiem § 1 i § 2 uchwały zostały wydane z naruszeniem prawa, które tut. Sąd ocenił jako istotne, bo wykraczające poza ustawowe umocowanie.
Biorąc powyższe pod uwagą Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej jej § 1 i 2.