Wyrok WSA w Białymstoku z 9 września 2020 r., I SA/Bk 151/20

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku

Rozpoznanie

w Wydziale I na rozprawie w dniu 9 września 2020 r.

Sprawa

sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Gminy Szudziałowo z dnia 28 grudnia 2017 r. nr XXV.159.2017 w przedmiocie wyboru metody ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawek opłat stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości

Skład

sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski przewodniczący
sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz
sędzia WSA Jacek Pruszyński sprawozdawca
st. sekretarz sądowy Beata Borkowska protokolant

Uzasadnienie

W dniu 28 grudnia 2017 r. Rada Gminy Szudziałowo podjęła uchwałę nr XXV.159.2017 w sprawie wyboru metody ustalenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawek opłat (Dz.U. Województwa Podlaskiego z dnia 4 stycznia 2018 r. poz. 83). Powyższa uchwała został podjęta na podstawie art. 18 ust 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.) oraz art. 6j ust. 2, art. 6k ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku gminach (Dz. U. z 2018 r. poz. 1454 ze zm., dalej powoływana jako u.c.p.g.).

W przedmiotowej uchwale w § 1 wskazano, że od dnia 1 lutego 2018 r. na terenie Gminy Szudziałowo podstawą ustalenia i naliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zgodnie z art. 6j ust. 2 u.p.c.g. jest gospodarstwo domowe. W § 3 za pomocą tabeli ustalono, że od dnia 1 lutego 2018 r. miesięcznie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi metodą wynoszą:

1. gospodarstwo domowe jednoosobowe - miesięczna opłata za gospodarowanie odpadami zbieranymi i odbieranymi w sposób selektywny - 15 zł, miesięczna opłata za gospodarowanie gdy odpady nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny - 30 zł;
2. gospodarstwo domowe dwuosobowe - miesięczna opłata za gospodarowanie odpadami zbieranymi i odbieranymi w sposób selektywny - 30 zł, miesięczna opłata za gospodarowanie gdy odpady nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny - 60 zł;
3. gospodarstwo domowe trzyosobowe - miesięczna opłata za gospodarowanie odpadami zbieranymi i odbieranymi w sposób selektywny - 40 zł, miesięczna opłata za gospodarowanie gdy odpady nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny - 80 zł;
4. gospodarstwo domowe czteroosobowe i więcej - miesięczna opłata za gospodarowanie odpadami zbieranymi i odbieranymi w sposób selektywny - 45 zł, miesięczna opłata za gospodarowanie gdy odpady nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny - 90 zł.

Na powyższą uchwałę, Prokurator Rejonowy w S. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zarzucając istotne naruszenie prawa, a mianowicie art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i 2a u.c.p.g., poprzez ustalenie kilku różnych stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego w zależności od liczby osób go tworzącego, a w konsekwencji zróżnicowanie pomimo braku ku temu podstawy prawnej w oparciu o te kryterium wysokości stawki wymienionej opłaty.

Zdaniem Prokuratora, Rada Gminy Szudziałowo podejmując uchwałę zdecydowała się na zastosowanie metody ustalenia opłaty od gospodarstwa domowego i przyjęła kilka stawek tej opłaty w zależności od wielkości (liczebności) gospodarstwa domowego, podczas gdy art. 6j ust. 2 u.p.c.g. przewiduje możliwość uchwalenia jedynie jednej stawki opłaty od gospodarstwa domowego. Jednocześnie w ustawie brak jest przepisu, które umożliwiałby przyjęte w uchwale rozwiązanie w zakresie różnicowania stawki opłaty w przypadku gospodarstwa domowego. Art. 6j ust. 2a u.p.c.g., umożliwiający różnicowanie stawek opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy nie ma w odniesieniu do metody określonej w art. 6j ust. 2 zastosowania. Liczba mieszkańców wskazana w tym przepisie odnośni się bowiem do liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, a nie tworzących czy zamieszkujących gospodarstwo domowe.

Wskazując na powyższe, Prokurator Rejonowy wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy Szudziałowo wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że zaskarżona uchwała utraciła moc w wyniku podjęcia uchwały Rady Gminy Szudziałowo nr X.83.2019 z dnia 30 grudnia 2019 r. w sprawie wyboru metody, ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalenia stawki takiej opłaty, oraz zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostującymi bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym. Zdaniem Rady art. 6j ust. 2a u.c.p.g., który pozwala na różnicowanie stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, odnosi się do wszystkich stawek, bez względu na metodę w oparciu, o którą zostały one ustalone. W tym zakresie należy dokonywać wykładni celowościowej przepisu, którym było zapewnienie większej elastyczności w kształtowaniu opłat za odbiór odpadów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, określana dalej jako p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt sąd stwierdza nieważność uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Reasumując powyższe rozważania wskazać należy, że nie każde naruszenie prawa skutkować będzie stwierdzeniem nieważności aktu lub zarządzenia, a jedynie takie, które po pierwsze będzie oczywiste i wprost wynikające z normy prawa i po drugie, będzie nosiło cechę istotności.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do podniesionej w odpowiedzi na skargę kwestii utraty mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały wskutek podjęcia nowej uchwały w tym zakresie. Sąd zauważa, że uchylenie skarżonej uchwały nie oznacza, że postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Skutki prawne uchylenia aktu prawnego i stwierdzenia jego nieważności są bowiem odmienne. Uchylenie uchwały oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Zróżnicowanie skutków instytucji stwierdzenia nieważności uchwały od instytucji stwierdzenia niezgodności z prawem, czy uchylenia uchwały ma konsekwencje prawne dla oceny bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. Uchylenie uchwały nie czyni bowiem bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia akt ten nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Uchwałę tą należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu. Natomiast uchylenie uchwały przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia (z dniem wejścia w życie nowej uchwały), pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia (np. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2016 r., II FSK 355/14, LEX nr 2033656, postanowienie NSA z dnia 12 grudnia 2013 r., II OSK 2964/13, LEX nr 1406712).

Kwestią sporną w sprawie pozostaje, czy zaskarżona uchwała jest sprzeczna z treścią art. 6k ust. 1 pkt 1 i art. 6j ust. 2 i 2a u.c.p.g. w zakresie zróżnicowania stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi metodą od gospodarstwa domowego, według nieprzewidzianego w ustawie kryteriom liczby osób w gospodarstwie domowym. I czy naruszenie to ma cechę "istotności", uzasadniające stwierdzenie nieważności przepisu prawa miejscowego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa Konstytucja RP oraz przepis art. 40 ust. 1 u.s.g. Klauzula kompetencyjna zobowiązuje organy stanowiące gmin do wydawania aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Potwierdza to treść § 143 w zw. z § 115 ZTP, z których wynika, że w akcie prawa miejscowego umieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, upoważnieniu ustawowym.

W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Gminy Szudziałowo z dnia 28 grudnia 2017 r. Nr XXV.159.2017 w sprawie wyboru metody ustalenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawek opłat. Upoważnienie ustawowe dla tego rodzaju uchwały przewiduje przepis art. 6k u.c.p.g. i na tej podstawie została ona podjęta.

Przepis art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. zawiera ustawowe upoważnienia dla rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz do ustalenia stawki takiej opłaty. Dopuszcza się stosowanie więcej nie jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Z brzmienia art. 6k ust. 2 wynika, że rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi bierze pod uwagę:

1. liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę,
2. ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych,
3. koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2 d,
4. przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo.

W art. 6 k ust. 2a u.c.p.g. ustawodawca określił maksymalne stawki za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny, a w art. 6k ust. 3 – w sposób nieselektywny. Przywołane regulacje w żadnym przypadku nie przewidywały możliwości różnicowania stawek opłat w sytuacji wyboru metody, o której mowa w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym.

Konieczne wydaje się w tym miejscu poddanie analizie zmian art. 6k u.c.p.g.

W ustawie z dnia 25 marca 2013 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r. poz. 228) dodano ust. 4 do art. 6k. Stanowił on, że rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat. Ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. (Dz.U. z 2015 r. poz.

87. znowelizowała brzmienie przepisu art. 6k ust. 4 stanowiąc, że rada gminy w drodze uchwały może zwolnić w całości lub części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (...) Mocą ustawy z dnia 11 września 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 1793), art. 6k ust. 4 otrzymał nowe brzmienie, zgodnie z którym rada gminy, w drodze uchwały może zwolnić w całości lub części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (...) lub rodziny wielodzietne o których mowa w ustawie o Karcie Dużej Rodziny (...).

Przedstawione powyżej brzmienie przepisy pozwala na konstatację, iż w stanie prawnym od 1 lutego 2015 r., ale także w stanie prawnym obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, niezależnie od przyjętej metody ustalania opłat brak jest podstaw do różnicowania stawki w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym. Metoda "od gospodarstwa domowego" dopuszcza zróżnicowanie stawek uzależniając je od przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem. Jest więc zróżnicowaniem dochodowym, a nie liczbowym, pod którym kryje się liczba osób składających się na dane gospodarstwo domowe.

Pomimo częściowej zmiany przepisu art. 6k ust. 4 u.c.p.g. nadal zachowuje aktualność w swej istocie pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II FSK 16/16, zgodnie z którym: "Z żadnej regulacji u.c.p.g. nie wynika również upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia w ramach metody wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłaty." Sąd w tut. składzie stanowisko to podziela.

Ocena zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że uchwała ta narusza wskazane powyżej przepisy prawa, tj. art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. Rada Gminy zdecydowała, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi będzie ustalana na podstawie metody określonej w art. 6j ust. 2, 2a i 3b oraz art. 6k ust. 1, 3 i 4 a ustawy. Wobec tego obowiązana była do ustalenia stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego z uwzględnieniem miesięcznego przeciętnego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem przy uwzględnieniu okoliczności, czy odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny. W zaskarżonej uchwale Rada wprawdzie uzależniła stawki opłaty od okoliczności, czy odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny, ale ponadto wprowadziła zróżnicowanie tej opłaty od ilości osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego (gospodarstwa domowe jednoosobowe, dwuosobowe, trzyosobowe, czteroosobowe i więcej), pomimo braku już w art. 6k ust. 4 ustawy prawa do "różnicowania" stawek. Tymczasem żadna z metod nie przewidywała zróżnicowania opłat od ilości osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego, tak jak uczynił to organ Gminy. Zmiana dokonana przez ustawodawcę art. 6k ust. 4 wyeliminowała możliwość różnicowania stawek z uwzględnieniem liczby osób w gospodarstwie domowym począwszy od 1 lutego 2015 r.

Zdaniem tut. Sądu, regulowanie metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami w sposób odmienny niż uczynił to ustawodawca stanowi naruszenie ustawowego upoważnienia zawartego w art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. Podnieść należy, że w wyroku z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II FSK 16/16 Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się m.in. do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2015 r., sygn. akt II FSK 1797/15 oraz z dnia 22 stycznia 2016 r., sygn. II FSK 3231/15. W tym kontekście podać trzeba, że w szczególności w wyroku o sygn. akt II FSK 1797/15 Naczelny Sąd Administracyjny analizował treść art. 6k ust. 4 ustawy, "w którym wprost wskazano, że rada gminy, określając warunki opłat zgodnie z metodą o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2 może m.in. różnicować stawki opłat" i wywiódł, że "powołany art. 6k ust. 4 u.c.p.g. wyraźnie przewiduje takie uprawnienie także w przypadku wyboru metody, o której mowa w art. 6j ust. 2 tej ustawy". Następnie po przeprowadzeniu wykładni powołanych regulacji Sąd zwrócił uwagę na argumenty natury funkcjonalnej i celowościowej, których dostarcza ocena treści materiałów przygotowanych w toku procesu legislacyjnego. NSA przyjął, że uchwały różnicujące stawki, w przypadku wyboru metody ustalania opłaty "od gospodarstwa domowego" - podejmowane w 2013 r. - miały oparcie w art. 6k ust. 4 u.c.p.g. Natomiast w dniu podejmowania uchwały w sprawie II FSK 16/16, przepis art. 6k ust. 4 u.c.p.g. miał nowe brzmienie. Z kolei w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2016 r. w sprawach o sygn. II FSK 3231/15 i II FSK 3232/15, nie przeprowadzono analizy zmiany art. 6k ust. 4 u.c.p.g, albowiem rozpoznawane w tamtych postępowaniach skargi kasacyjne nie zawierały takiego zarzutu, jak zauważył NSA w wyroku sygn. akt II FSK 16/16.

Podkreślić należy, że w wyroku z dnia 6 października 2015r., sygn. akt II FSK 1797/15r. Naczelny Sąd Administracyjny dokonywał oceny uchwały podjętej dnia 13 marca 2013 r., zaś sprawa o sygn. akt II FSK 16/16 dotyczyła uchwały podjętej 5 maja 2015 r., a zatem w różnych stanach prawnych. Zdaniem tut. Sądu wobec podjętych uchwał w innych datach i na podstawie różnych regulacji prawnych, zapadłe wyroki są odmienne, ale nie oznaczają rozbieżności w orzecznictwie.

Należy przy tym zauważyć, że w orzeczeniu NSA z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. akt II FSK 3267/18, Sąd podkreślił, że o ile w okresie do dnia 31.01.2015 r. jako dopuszczalne należało uznać stosowanie kryterium wielkości gospodarstwa domowego, o tyle po tej dacie stosowanie takiego kryterium nie było już możliwe.

Oceny prawnej niniejszej sprawy nie mogą zmienić argumenty natury "słusznościowej" podniesione w odpowiedzi na skargę. Jeżeli ustawodawca nie dopuszcza przyjętego przez gminę różnicowania stawek, rada gminy nie może dokonać takiego zróżnicowania bez upoważnienia ustawowego.

W konsekwencji powyższego uprawnione są zarzuty skargi wniesionej przez Prokuratora, bowiem uchwała została wydana z naruszeniem prawa, które tut. Sąd ocenił jako istotne, bo wykraczające poza ustawowe umocowanie.

Biorąc powyższe pod uwagą Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.