Uzasadnienie
Naczelnik Urzędu Skarbowego w B. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. Nr [...] obciążył wierzyciela - Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (skarżącego) kosztami egzekucyjnymi w kwocie 658,90 zł.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ stwierdził, że obciążenie wierzyciela kosztami egzekucyjnymi jest następstwem umorzenia przez organ egzekucyjny postępowania egzekucyjnego postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. Skutkiem umorzenia postępowania egzekucyjnego było to, że koszty egzekucyjne nie mogły być ściągnięte od zobowiązanego, a w konsekwencji - zgodnie z art. 64c § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm., dalej: "u.p.e.a.") - obciążają wierzyciela.
W skardze do Sądu na powyższe postanowienie pełnomocnik strony skarżącej zarzucił mu:
- - naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a., które to przepisy Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 28 czerwca 2016 r. (sygn. akt SK 31/14), uznał za niekonstytucyjne oraz poprzez oparcie skarżonego postanowienia na ww. przepisach przepisów art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. bez analizy wskazanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie;
- - naruszenie art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. poprzez jego zastosowanie w wyniku uznania przez organ, że w niniejszej sprawie doszło do zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego pomimo braku środków na tym rachunku, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu (potwierdzona orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego) wskazuje, że opłata egzekucyjna w wysokości określonej w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych;
- - błędną ocenę stanu faktycznego polegającą na uznaniu, że doszło w niniejszej sprawie do zastosowania środka egzekucyjnego w postaci zajęcia wierzytelności na rachunku bankowym, podczas gdy prawidłowa ocena, poczyniona zgodnie z zasadami prawidłowego rozumowania i doświadczenia życiowego prowadzi do wniosku, że do zajęcia wierzytelności nie doszło wobec faktu, że nie było na rachunku żadnych środków pieniężnych, czego konsekwencją jest brak jest podstaw do pobrania opłaty za zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego w niniejszej sprawie.
Na tej podstawie pełnomocnik wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Bk 253/18, oddalił skargę Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w W. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. z dnia [...] lutego 2018 r. uznając, że przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie uzależniają możliwości pobrania opłaty za czynności egzekucyjne od tego, czy należność w chwili dokonania czynności egzekucyjnej została wyegzekwowana. Opłaty te są należne organowi egzekucyjnemu za samo podjęcie tych czynności.
Odnosząc się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt SK 31/14 Sąd pierwszej instancji podkreślił, że nie wyeliminował on z porządku prawnego przepisów art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. i art. 64 § 6 u.p.e.a. w całości. W konsekwencji, co do zasady istnieje nadal podstawa prawna do orzekania o wysokości kosztów egzekucyjnych na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a., z zastosowaniem procentowego sposobu obliczania opłaty za dokonanie czynności egzekucyjnej i opłaty manipulacyjnej w odniesieniu do kwoty egzekwowanych należności.
W następstwie rozpoznania skargi kasacyjnej od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 lutego 2019 r., sygn. akt II FSK 3379/18 uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, we właściwym odczytaniu przepisu art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a wystarczające jest zastosowanie wykładni językowej. Treść tego przepisu nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości, że opłata egzekucyjna w wysokości wyżej określonej może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych. Jednocześnie w tym przepisie ustawodawca nie zawarł jakiegokolwiek przyzwolenia do pobierania stosownych opłat egzekucyjnych także wówczas, gdy dojdzie do zajęcia rachunku bankowego, na którym nie było jakichkolwiek środków finansowych.
Zdaniem NSA, zaprezentowane rozumienie omawianego przepisu nie może być podważane przez nawiązanie do treści przepisu art. 80 § 1 u.p.e.a. Przepis ten wskazuje bowiem, w jaki sposób dokonuje się czynności zajęcia rachunku bankowego i nie potwierdza stanowiska, że zajęcie wierzytelności można utożsamiać z zajęciem rachunku bankowego. Wręcz przeciwnie, w przepisie art. 80 § 2 u.p.e.a. mowa o "zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego", co dowodzi trafności stanowiska, że warunkiem zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego jest istnienie na zajętym rachunku bankowym środków pieniężnych. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił więc wyrażone w orzecznictwie tego Sądu zapatrywanie, że "opłata egzekucyjna w wysokości określonej w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a., może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych".
Odnosząc się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14 NSA stwierdził, że odczytywanie powyższego orzeczenia winno nastąpić w świetle uzasadnienia i ustosunkowania się do wyroku NSA z dnia 8 stycznia 2019 r., sygn. akt II FSK 2559/18. Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny zalecił Sądowi pierwszej instancji rozważenie adekwatności odnoszenia się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego (i dalej: ww. wyroku NSA) w świetle uwag ściśle dotyczących już kwestii pobierania opłaty egzekucyjnej wyłącznie w sytuacji faktycznego zajęcia wierzytelności pieniężnych.
Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.).
Dodatkowo należy wskazać, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie postępowania uproszczonego, ponieważ skarga dotyczyła postanowienia. Zgodnie z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a., sprawa, w której przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym może być rozpoznana w trybie uproszczonym, czyli na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Ponadto wskazać należy, iż na podstawie art. 190 p.p.s.a. Sąd związany jest wykładnią dokonaną przez NSA w wyroku uchylającym.
Zgodnie z art. 64 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny pobiera opłaty za ściśle określone czynności egzekucyjne, do których należą: pobranie pieniędzy na miejscu u zobowiązanego (pkt 1), zajęcie świadczeń z ubezpieczenia społecznego (pkt 2), zajęcie wynagrodzenia za pracę (pkt 3), zajęcie innych niż wymienione w punktach 2 i 3 wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych (pkt 4), zajęcie ruchomości (pkt 5), zajęcie nieruchomości (pkt 6), odebranie zajętych ruchomości od zobowiązanego (pkt 7), przeprowadzenie licytacji lub dokonanie sprzedaży egzekucyjnej w inny sposób (pkt 11), spisanie protokołu o udaremnieniu przez zobowiązanego przeprowadzenia egzekucji z zajętych ruchomości lub praw majątkowych przez ich usunięcie, zbycie lub uszkodzenie (pkt 12). Wysokość opłat jest wyrażona w tym przepisie procentowo, w przypadku zajęcia innych niż wymienione w pkt 2 i 3 wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych – stanowi 5% kwoty egzekwowanej należności, nie mniej jednak niż 4 zł 20 gr.
Jak wywiódł NSA w wyroku z dnia 12 lutego 2019 r. sygn. akt II FSK 3379/18, uchylając wyrok WSA w Białymstoku z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Bk 253/18, we właściwym odczytaniu wyżej przywołanego przepisu wystarczające jest zastosowanie wykładni językowej. Treść cytowanego tekstu prawnego nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości, że opłata egzekucyjna w wysokości wyżej określonej może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych. Jednocześnie w cytowanym przepisie ustawodawca nie zawarł jakiegokolwiek przyzwolenia do pobierania stosownych opłat egzekucyjnych także wówczas, gdy dojdzie do zajęcia rachunku bankowego, na którym nie było jakichkolwiek środków finansowych. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że także w doktrynie prawa od dawna podnosi się, że podstawową wadą konstrukcyjną omawianych regulacji jest brak jakiejkolwiek zależności pomiędzy poborem opłat a skutecznością prowadzonej egzekucji, co prowadzi w niektórych sytuacjach do generowania wysokich kosztów egzekucyjnych, przy jednoczesnym braku realizacji, chociażby w części, dochodzonego obowiązku pieniężnego (zob. R. Hauser, W. Piątek w: R. Hauser, A. Skoczylas (red.), Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2016, s. 327).
W ocenie NSA zaprezentowane wyżej rozumienie omawianego przepisu nie może być podważane przez nawiązanie do treści przepisu art. 80 § 1 u.p.e.a. Przepis ten wskazuje bowiem, w jaki sposób dokonuje się czynności zajęcia rachunku bankowego i nie potwierdza stanowiska, że zajęcie wierzytelności można utożsamiać z zajęciem rachunku bankowego. Wręcz przeciwnie, w przepisie art. 80 § 2 ustawy mowa o "zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego", co dowodzi trafności stanowiska, że warunkiem zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego jest istnienie na zajętym rachunku bankowym środków pieniężnych. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w związku z tym wyrażone w orzecznictwie tego Sądu zapatrywanie, że "opłata egzekucyjna w wysokości określonej w art. 64 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych" (wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2017 r., II FSK 693/15; a także wyrok z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 914/16, oraz z dnia 20 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 778/16, dostępne, podobnie jak inne orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
NSA podkreślił, że nie można przy tym tracić z pola widzenia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego konstytucyjności poddanych analizie regulacji. W wyroku z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14 (Dz. U. z 2016 r., poz. 1244), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, oraz że art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Jak podkreślono w powołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego, brak określenia górnej granicy opłat egzekucyjnych oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w przypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy dłużnika stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną. Trybunał Konstytucyjny wskazał także, że brak określenia górnej granicy analizowanych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością, czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. W ujęciu materialnym opłaty takie, są więc zbliżone do podatku. Mechanizm ustalania opłaty stosunkowej ze wskazaną jej górną granicą, chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu ogranicza kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością.
Dodatkowo NSA w wyroku z dnia 8 stycznia 2019 r., sygn. akt II FSK 2559/18, uznał: "Skoro niezgodne z Konstytucją jest pominięcie w kwestionowanych przepisach maksymalnej wysokości opłaty za dokonanie czynności egzekucyjnej czy maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, to należy przyjąć, iż stosowanie tych przepisów w zgodzie z Konstytucją wymaga zrezygnowania z pobierania tych opłat. W przeciwnym wypadku ich maksymalna wysokość będzie niejednolicie ustalana przy każdorazowym pobieraniu opłaty, z pominięciem zobiektywizowanych kryteriów i w konsekwencji naruszających wskazane w wyroku Trybunału wzorce konstytucyjne".
W niniejszej sprawie koszty ustalono z zastosowaniem wskazanych, niekonstytucyjnych przepisów ustawy.
Orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące wysokości kosztów, kształtujące się po wyroku Trybunału, wskazuje, że w prowadzonych nadal przez organy egzekucyjne postępowaniach w przedmiocie kosztów"...rozstrzygnięcie kwestii kosztów (...) postępowania egzekucyjnego będzie więc wymagało uwzględnienia skutków, jakie dla możliwości zastosowania uznanych za niekonstytucyjne przepisów art. 64 § 1 pkt 4, art. 64 § 6 u.p.e.a. ma ten wyrok" (vide np. wyroki NSA o sygn. II FSK 1021/16, II FSK 1047/16, II FSK 204/14, II FSK 1484/15).
Biorąc powyższe pod uwagę, przy podzieleniu w pełni zaprezentowanej wyżej argumentacji NSA, skład orzekający w niniejszej sprawie nie miał wątpliwości co do konieczności uchylenia obu wydanych w sprawie postanowień.
Organy ponownie rozpoznając sprawę będą zobowiązane do wzięcia pod uwagę przedstawionej w wyroku wykładni przepisów prawa.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające go postanowienie organu pierwszej instancji. W kwestii kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te złożył się uiszczony wpis od skargi (100 zł) i wynagrodzenie radcy prawnego (480 zł).