Uzasadnienie
W dniu 29 listopada 2019 r. Rada Gminy Augustów podjęła na podstawie art. 6j ust. 2, ust. 2a i ust. 3b oraz art. 6k ust. 1, 3 i 4a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010 ze zm., dalej jako: "u.c.p.g.") uchwałę Nr XI/110/2019 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty (dalej jako: "Uchwała").
W § 1 ust. 1 Uchwały organ przyjął w odniesieniu do nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, metodę ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego.
W § 1 ust. 2, 3 Uchwały Rada Gminy dokonała zróżnicowania stawek opłat a w § 4 wprowadziła zwolnienie z części opłaty za gospodarowanie odpadami - w zależności od ilości osób w gospodarstwie domowym.
Skargę na Uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiódł Prokurator Rejonowy w A. Zarzucił jej rażące naruszenie art. 6k ust. 1 pkt 1 i art. 6j ust. 2 i 2a u.c.p.g., polegające na zróżnicowaniu stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustalonej metodą od gospodarstwa domowego,według nieprzewidzianego w ustawie kryterium liczby osób w gospodarstwie domowym, w sytuacji gdy wybór tej metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powoduje, że rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego, bez względu na jego wielkość (liczbę osób w nim zamieszkujących).
Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w części, tj. w zakresie §1 ust. 2, 3 i 4.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Augustów, uznając ją za zasadną, wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. Załączyła ponadto uchwałę tego organu z 10 marca 2020 r., nr XIV/132/2020 w sprawie zmiany zaskarżonej uchwały, w której usunięto stwierdzone nieprawidłowości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1§ 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, określana dalej jako p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt sąd stwierdza nieważność uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz.446) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Nie każde więc naruszenie prawa skutkować będzie stwierdzeniem nieważności aktu lub zarządzenia, a jedynie takie, które po pierwsze będzie oczywiste i wprost wynikające z normy prawa i po drugie, będzie nosiło cechę istotności.
Nie budzi wątpliwości Sądu to, że uchwała w zaskarżonej części jest sprzeczna z treścią art. 6 k ust. 1 pkt 1 i art. 6 j ust. 2 i 2 a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zakresie zróżnicowania stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi metodą od gospodarstwa domowego, według nieprzewidzianego w ustawie kryteriom liczby osób w gospodarstwie domowym a naruszenie to ma cechę "istotności", uzasadniające stwierdzenie nieważności przepisu prawa miejscowego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.). Kwestia ta nie jest też sporna pomiędzy stronami – w odpowiedzi na skargę Rada Gminy Augustów uznała ją z zasadną i wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.
Wskazać należy, że pomimo podjęcia przez Radę Gminy Augustów uchwały zmieniającej zaskarżoną uchwałę, kontrola zaskarżonego aktu i stwierdzenie jego nieważności jest uzasadnione, gdyż akt ten przez pewien czas wywoływał skutki prawne. Uchylenie uchwały powoduje ustanie obowiązywania uchwały uchylonej z chwilą wejścia w życie nowej uchwały, natomiast stwierdzenie nieważności wywoła skutek ex tunc.
Odnosząc się do meritum sprawy wskazać należy, że kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa Konstytucja RP oraz przepis art. 40 ust. 1 u.s.g. Klauzula kompetencyjna zobowiązuje organy stanowiące gmin do wydawania aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Potwierdza to treść § 143 w zw. z § 115 ZTP, z których wynika, że w akcie prawa miejscowego umieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, upoważnieniu ustawowym.
Przepis art. 6 k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. zawiera upoważnienie dla rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6 j ust. 1 i 2 oraz do ustalenia stawki takiej opłaty. Przepis dopuszcza stosowanie więcej nie jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy.
Z brzmienia art. 6k ust. 2 u.c.p.g. wynika, że rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi bierze pod uwagę:
- 1) liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę,
- 2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych,
- 3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2 d,
- 4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo.
W art. 6 k ust. 2a u.c.p.g. ustawodawca określił maksymalne stawki za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny, a w art. 6 k ust. 3 – w sposób nieselektywny.
Art. 6j ust. 1 stanowi, że w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn:
- 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub
- 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub
- 3) powierzchni lokalu mieszkalnego.
Z kolei zgodnie z art. 6j ust. 2 u.c.p.g. - w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego.
Przywołane regulacje w żadnym przypadku nie przewidują zatem możliwości różnicowania stawek opłat w sytuacji wyboru metody od gospodarstwa domowego, o której mowa w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym.
Przyjąć należy, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały ustawodawca nie przewidywał możliwości różnicowania stawek opłat w sytuacji wyboru metody, o której mowa w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. w zależności od liczby osób w danym gospodarstwie domowym. Taka możliwość istniała na podstawie art. 6k ust. 4 u.c.p.g., jednakże w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 25 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 228). Wówczas to w art. 6k dodano ust. 4, na podstawie którego rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2, mogła różnicować stawki opłat, wprowadzać zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat. Jednakże ustawą z dnia 28 listopada 2014 r., obowiązującą od 1 lutego 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz.
87) zmieniono treść art. 6k ust. 4 u.c.p.g. w ten sposób, że w miejsce: "Rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać, zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat" (przepis został uznany częściowo za niekonstytucyjny wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt K 17/12; Dz. U. z 2013 r. poz. 1593), art. 6k ust. 4 otrzymał brzmienie: "Rada gminy, w drodze uchwały, może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.
Z powyższego wynika, że w zmienionym stanie prawnym obowiązującym od 1 lutego 2015 r. brak jest normy ustawowej, z której można, przy zastosowaniu wykładni systemowej wewnętrznej, wywnioskować, iż niezależnie od przyjętej metody ustalania opłat, stawki mogą być różnicowane w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym, jak uczyniono to w zaskarżonej uchwale. Metoda "od gospodarstwa domowego" dopuszcza zwolnienie z opłat kierując się przy tym kryterium dochodowym.
Pomimo częściowej zmiany przepisu art. 6k ust. 4 u.c.p.g. nadal zachowuje aktualność w swej istocie pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2016r., sygn. akt II FSK 16/16, zgodnie z którym: "Z żadnej regulacji u.c.p.g., nie wynika również upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia w ramach metody wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłaty."
Ocena zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że uchwała ta w zaskarżonej części narusza wskazane powyżej przepisy prawa, tj. art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. Rada Gminy zdecydowała, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi będzie ustalana na podstawie metody od gospodarstwa domowego określonej w art. 6j ust. 2 oraz art. 6 k ust. 2a pkt 4 u.c.p.g.. Wobec tego obowiązana była do ustalenia stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego z uwzględnieniem miesięcznego przeciętnego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem przy uwzględnieniu okoliczności, czy odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny.
W zaskarżonej uchwale Rada wprawdzie uzależniła stawki opłaty od okoliczności, czy odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny (§ 1 ust. 2 i 3) oraz ustaliła zwolnienie z części opłaty dla właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, którzy zagospodarowują bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostownikach przydomowych, ale ponadto wprowadziła zróżnicowanie tej opłaty od ilości osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego, pomimo braku w stanie prawnym obowiązującym w dacie wejścia w życie uchwały, prawa do "różnicowania" stawek.
Zdaniem tut. Sądu, regulowanie metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami w sposób odmienny niż uczynił to ustawodawca stanowi naruszenie ustawowego upoważnienia zawartego w art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g.
W konsekwencji powyższego za uprawnione Sąd uznał zarzuty skargi wniesionej przez Prokuratora w zakresie § 1 ust. 2, 3 i 4 Uchwały. Przepis ten został wydany z naruszeniem prawa, które tut. Sąd ocenił jako istotne, bo wykraczające poza ustawowe umocowanie.
Biorąc powyższe pod uwagą Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej jej § 1 ust. 2, 3 i 4.