Uzasadnienie
Prezydent Miasta Suwałk decyzją z 18 listopada 2022 r., nr PO.3137.1.4.920.9200503.2022.AC, określił R. B. G., dalej jako: "skarżący", wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomości położonej w S. przy ul. [...] w następującej wysokości:
- - od lipca 2022 r. do sierpnia 2022 r. w wysokości 533 zł za miesiąc (13 gospodarstw domowych),
- - od września 2022 r. w wysokości 574 zł za miesiąc (14 gospodarstw domowych).
Decyzja została doręczona skarżącemu 21 listopada 2022 r.
Pismem z 3 grudnia 2022 r. (data wpływu do urzędu – 5 grudnia 2022 r.) skarżący wniósł o przedłużenie terminu na złożenie odwołania o 14 dni, co uzasadnił skomplikowanym charakterem sprawy.
W dniu 22 grudnia 2022 r. do Urzędu Miejskiego w Suwałkach wpłynęło pismo z 19 grudnia 2022 r., w którym skarżący wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji PO.3137.1.4.920.9200503.2022.AC oraz o wstrzymanie wykonania wskazanej decyzji. Skarżący wskazał, że od początku obowiązywania ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r. poz. 2519 ze zm.), dalej jako: "u.c.i.p.g.", ustalone zostało z mieszkańcami i Urzędem Miasta, że każdy indywidualnie będzie składał deklarację, a następnie każdy otrzymał indywidualny rachunek, na który uiszczana była opłata, co zdaniem odwołującego się było racjonalnym rozwiązaniem.
Skarżący wyraził przy tym swoje niezadowolenie ze zmian, jakich dokonał Prezydent Miasta poprzez zwolnienie z opłat za odpady najemców i obciążenie w tym zakresie tylko wynajmującego. Powołując przepisy u.c.i.p.g., skarżący wskazał, iż decyzja Prezydenta Miasta z 18 listopada 2022 r. oraz pozostałe decyzje skierowane do najemców wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności w zakresie żądania podwójnej zapłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ponieważ najemcy dokonali już zapłaty za odpady. Odwołujący się zarzucił organowi również wydanie decyzji z naruszeniem przepisów Konstytucji RP oraz podstawowych zasad postępowania administracyjnego, uregulowanych w kodeksie postępowania administracyjnego.
Skarżący zauważył, że w wydanych przez Prezydenta Miasta decyzjach nie wskazano żadnego przepisu zabraniającego najemcom składania deklaracji w sprawie gospodarowania odpadami i ponoszenia z tego tytułu opłat. Zatem, zdaniem strony, ww. decyzje należy uznać jako wydane z rażącym naruszeniem prawa i stwierdzić ich nieważność. Skarżący nie zgodził się również z zaliczeniem nadpłaty z podatku od nieruchomości na poczet uregulowania opłaty za odpady za najemców.
Powyżej opisane pismo - w zakresie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania - Przewodniczący Rady Miejskiej w Suwałkach przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Suwałkach celem rozpatrzenia przy piśmie z 27 grudnia 2022 r.
W dniu 1 lutego 2023 r. skarżący przedłożył do SKO pisemne wyjaśnienia, w których wskazał, że w terminie 14 dni wniósł prośbę do Prezydenta Miasta o przedłużenie terminu odwołania o 14 dni. W dalszej treści swojego pisma w większości odniósł się do rozstrzygnięcia, jakie podjął Prezydent Miasta Suwałk w decyzji z dnia 18 listopada 2022 r. określającej ww. wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i wyraził niezadowolenie ze zmiany sposobu egzekwowania opłat za odpady. Strona wskazała, że przedłużenie terminu w żaden istotny sposób nie wypływa na istniejący stan, ponadto sformułowanie odwołania na decyzję wydaną z rażącym naruszeniem prawa, zdaniem skarżącego, wymaga głębokiej analizy przepisów Konstytucji RP, Ordynacji podatkowej, u.c.i.p.g. oraz przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W opinii skarżącego termin 14 dni był niewystarczający na opracowanie odwołania, natomiast prośba o przywrócenie terminu została złożona w terminie.
Następnie 10 marca 2023 r. do Kolegium wpłynęło kolejne pismo skarżącego, w którym to wskazał, że jedni z mieszkańców nieruchomości położonej w Suwałkach przy ul. [...] nigdy nie płacili za odbiór śmieci, a korzystają z pojemników.
Opisany wyżej wniosek o przywrócenie terminu został rozpoznany w odrębnym postępowaniu zakończonym postanowieniem SKO w Łomży z 24 marca 2023 r., nr KO.603/13/22, którym to organ odmówił skarżącemu przywrócenia terminu.
Kolegium zaś po analizie treści podania z 19 grudnia 2022 r. zawierającego wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania stwierdziło, iż podanie to zawiera również odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Suwałk z 18 listopada 2022 r., nr PO.3137.1.4.920.9200503.2022.AC.
Postanowieniem z 24 marca 2023 r., nr KO.603/14/22, SKO w Suwałkach stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Suwałk z 18 listopada 2022 r., nr PO.3137.1.4.920.9200503.2022.AC.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzja z 18 listopada 2022 r. została doręczona skarżącemu 21 listopada 2022 r. i zawierała prawidłowe pouczenie o przysługującym stronie prawie i trybie do wniesienia odwołania. Termin na wniesienie odwołania upłynął zatem z dniem 5 grudnia 2022 r. Tymczasem podanie zawierające odwołanie (datowane na 19 grudnia 2022 r.) wpłynęło do Urzędu Miejskiego w Suwałkach 22 grudnia 2022 r. Co prawda skarżący 5 grudnia 2022 r. przedłożył w Urzędzie Miejskim w Suwałkach pismo w sprawie PO.3137.1.4.920.9200503.2022.AC, jednakże okoliczności wskazane w tym piśmie nie pozwalają uznać, że jest to odwołanie od decyzji z 18 listopada 2022 r. Strona wyraźnie wskazała, że jest to "wniosek o przedłużenie terminu o 14 dni na złożenie odwołania", co też sugeruje, że 5 grudnia 2022 r. takowego odwołania jeszcze nie sporządziła. Powyższe potwierdził również skarżący w swoich wyjaśnieniach zawartych w piśmie z 1 lutego 2023 r.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. W uzasadnieniu wskazał, że w jego ocenie nie doszło do uchybienia terminu. Skarżący podał, że odwołanie złożył w Urzędzie Miasta Suwałk 5 grudnia 2022 r. Zwrócił uwagę, iż można mieć zastrzeżenia co do formy pisma, jednak jego treść zawiera wymagane zarzuty przeciw decyzji, tj. skomplikowany charakter sprawy. Jednocześnie wskazał, że organ podatkowy nie przesłał jego odwołania do Kolegium, a był zobowiązany do nadania mu właściwego biegu. W opinii strony Kolegium podjęło czynności mające na celu "udowodnienie uchybienia terminu", zaś pominęło aspekt nieprzekazania przez gminę odwołania złożonego w terminie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Do pisma procesowego z 12 czerwca 2023 r. skarżący dołączył wniosek mieszkańców do Prezydenta Miasta Suwałk w sprawie umożliwienia bezpośredniego wnoszenia opłat za odbiór odpadów komunalnych na indywidualne konta.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy oceny, czy organ odwoławczy zgodnie z prawem stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez skarżącego odwołania od decyzji z 18 listopada 2022 r. Sytuacja jest w realiach niniejszej sprawy o tyle specyficzna, że skarżący w piśmie z 3 grudnia 2022 r. zwrócił się do organu z prośbą o przedłużenie terminu do złożenia omawianego odwołania, natomiast już w piśmie z 19 grudnia 2022 r. m.in. zawarł zarzuty odnośnie decyzji z 18 listopada 2022 r. W opinii składu orzekającego organ odwoławczy wykazał się zbyt daleko posuniętym formalizmem procesowym i naruszył przepisy procedury. Nie potraktował bowiem pisma z 3 grudnia 2022 r. jako dotkniętego brakami odwołania i w międzyinstancyjnym toku postępowania nie wezwał skarżącego do ich uzupełnienia, ograniczając się do uznania odwołania zawartego w piśmie z 19 grudnia 2022 r. za wniesione po terminie.
Przypomnieć należy, że art. 222 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 ze zm.), dalej jako: "o.p.", stanowi, że odwołanie od decyzji organu podatkowego powinno zawierać zarzuty przeciw decyzji, określać istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazywać dowody uzasadniające to żądanie. Bez wątpienia odwołanie stanowi rodzaj podania, w związku z czym, w myśl art. 168 § 2 o.p., powinno zawierać co najmniej treść żądania, wskazanie osoby, od której pochodzi, oraz jej adres (miejsca zamieszkania lub zwykłego pobytu, siedziby albo miejsca prowadzenia działalności) lub adres do doręczeń w kraju, identyfikator podatkowy, a w przypadku nierezydentów - numer i serię paszportu lub innego dokumentu stwierdzającego tożsamość, lub inny numer identyfikacyjny, o ile nie posiadają identyfikatora podatkowego, a także czynić zadość innym wymogom ustalonym w przepisach szczególnych.
Analizując znajdujące się w aktach administracyjnych (k.
68) pismo strony z 3 grudnia 2022 r., należy stwierdzić, że istotnie – choć zasadniczo zawiera większość elementów istotnych podania, to nie sposób dopatrzeć się w jego treści obligatoryjnych elementów odwołania, tj. zarzutów przeciw decyzji oraz istoty i zakresu żądania, korelujących z zaskarżoną decyzją (por. S. Presnarowicz, Art. 222 [w:] Ordynacja podatkowa. Tom II. Procedury podatkowe. Art. 120-344. Komentarz aktualizowany, red. L. Etel, LEX/el. 2023). SKO co prawda dopiero po przekazaniu mu pisma z 19 grudnia 2022 r. z wnioskiem o przywrócenie terminu wyodrębniło z niego także samo odwołanie, jednak nie dostrzegło, że pismo z 3 grudnia 2022 r. zostało wniesione jeszcze w terminie przewidzianym do wniesienia odwołania (5 grudnia 2022 r.), a przede wszystkim, że jednoznacznie wynika z niego intencja skarżącego do złożenia tego środka zaskarżenia. Na te czynniki zwrócił przy tym uwagę skarżący w pisemnych wyjaśnieniach z 1 lutego 2023 r.
Z art. 169 § 1 o.p. wynika, że jeżeli podanie nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa, organ podatkowy wzywa wnoszącego podanie do usunięcia braków w terminie 7 dni, z pouczeniem, że niewypełnienie tego warunku spowoduje pozostawienie podania bez rozpatrzenia. Przepis ten należy stosować także do odwołań. Zatem organ odwoławczy, który otrzymał odwołanie wraz z aktami sprawy podatkowej, ma obowiązek dokonać wstępnych ustaleń, czy nie zachodzą powody wyłączające możliwość załatwienia sprawy co do istoty. Mając na uwadze treść art. 228 § 1 pkt 3 o.p., organ odwoławczy ocenia m.in. czy odwołanie spełnia warunki wynikające z art. 222 o.p. (por. S. Presnarowicz, art. 228, tamże), a jeśli tak nie jest – stwierdza to w formie postanowienia o pozostawieniu odwołania bez rozpatrzenia, uprzednio jednak wzywając odwołującego do uzupełnienia ewentualnych braków.
SKO nie wywiązało się jednak z nałożonych przepisami obowiązków.
Z pisma z 19 grudnia 2022 r. wynika, że skarżący zwracał się o przedłużenie terminu do złożenia odwołania, lecz spotkał się z odmową. Choć bezsprzecznie przepisy o.p. nie dają podstaw do przedłużenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji, to jednak organ odwoławczy miał wiedzę na temat chęci zaskarżenia rozstrzygnięcia z 18 listopada 2022 r. przez stronę (co wynika także z pisemnych wyjaśnień podatnika z 1 lutego 2023 r.), wiedział też, że pismo z 3 grudnia 2022 r. zostało złożone z zachowaniem terminu na wniesienie odwołania, a treść pisma z 19 grudnia 2022 r. czyniła zadość przepisom regulującym wymogi formalne odwołania. Co również istotne, to fakt, że skarżący działał samodzielnie, bez pełnomocnika. Brak przymusu adwokacko-radcowskiego w postępowaniu podatkowym oraz powszechnie znany stopień świadomości prawnej obywateli wykluczają, zdaniem sądu, nadmierny formalizm przy badaniu, czy środek zaskarżenia spełnia warunki postawione przez odpowiednie przepisy prawa (por. wyrok WSA w Gliwicach z 3 marca 2021 r., I SA/Gl 1354/20; powoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z tego względu, w opinii składu orzekającego, organ odwoławczy powinien był zgodnie z art. 169 § 1 w zw. z art. 222 i w zw. z art. 228 § 1 pkt 3 o.p. potraktować pismo z 3 grudnia 2022 r. jako wniesione w terminie odwołanie i wezwać stronę do uzupełnienia jego braków w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia bez rozpatrzenia. Umożliwiłoby to skarżącemu skuteczne złożenie środka odwoławczego, poniekąd "przedłużając" też termin na sformułowanie zarzutów i żądań, gdyż dysponowałby dodatkowymi siedmioma dniami liczonymi od dnia otrzymania wezwania.
Skład orzekający zauważa, że istotą przepisów regulujących procedurę przed organami podatkowymi – w tym kwestię środków zaskarżenia – jest uporządkowanie postępowania, którego celem powinno być jego zakończenie. Prowadzenie postępowania nie jest zatem celem samym w sobie. Organ, dążący do załatwienia sprawy, działa nie tylko na podstawie przepisów prawa (art. 120 o.p.), ale również przy poszanowaniu innych zasad ogólnych wyrażonych w Dziale IV. Rozdział 1. o.p. Jak wynika z art. 121 § 1 o.p., postępowanie podatkowe powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych. Zasada zaufania oznacza m.in., iż uchybienia organu prowadzącego postępowanie nie mogą powodować ujemnych następstw dla obywatela, który działa w dobrej wierze i w zaufaniu do treści otrzymanej decyzji (por. wyrok NSA w Warszawie z 9 listopada 1987 r., III SA 702/87). W opinii sądu sytuacja, kiedy to organ wykazuje się nazbyt formalistycznym podejściem, nie pochylając się nad intencjami i sytuacją procesową podatnika, przez co uniemożliwia mu zgodne z prawem złożenie środka odwoławczego, stanowi naruszenie zasady zaufania.
Rozpoznając sprawę ponownie, organ odwoławczy potraktuje pismo strony skarżącej z 3 grudnia 2022 r. jako odwołanie zawierające braki formalne. Jednocześnie organ weźmie pod uwagę także treść pisma skarżącego z 19 grudnia 2022 r. w zakresie, w jakim zawiera zarzuty wobec decyzji Prezydenta Miasta Suwałk z 18 listopada 2022 r., nr PO.3137.1.4.920.9200503.2022.AC.
Na marginesie jedynie sąd zauważa, że zarówno w treści skargi, jak i pisma procesowego z 12 czerwca 2023 r., skarżący szeroko odnosił się do kwestii merytorycznych dotyczących wspomnianej decyzji z 18 listopada 2022 r. W związku jednak z tym, że kontrola w niniejszej sprawie ogranicza się do kwestii wpadkowej, tj. stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, podnoszone zarzuty w zakresie ww. rozstrzygnięcia merytorycznego będą mogły zostać przeanalizowane ewentualnie dopiero w postępowaniu głównym.
Mając na uwadze powyższe, wobec stwierdzenia naruszenia art. art. 169 § 1 w zw. z art. 222 i w zw. z art. 228 § 1 pkt 2 i 3 oraz w zw. z art. 121 o.p., w sposób mogący mieć wpływ na wynik tej sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.
O kosztach postępowania, obejmujących kwotę wpisu sądowego od skargi w wysokości 100 zł, sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, do czego uprawniał art. 119 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem sprawa, w której przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym może być rozpoznana w trybie uproszczonym. Sąd rozpoznaje takie sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 tej ustawy).