Uzasadnienie
Uchwałą Nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r. w sprawie budżetu powiatu na 2004 rok Rada Powiatu w B. przyjęła swój budżet na 2004 rok. W § 6 ww. uchwały Rada Powiatu ustaliła plan przychodów i wydatków Powiatowego Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym. Stosownie do tego postanowienia w załączniku Nr 7 ustaliła plan finansowy ww. funduszu.
Uchwałą Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. wszczęło postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności ww. uchwały w określonej części, wskazując Radzie Powiatu uchybienie i sposób jego usunięcia, określając równocześnie termin do zmiany tej uchwały we własnym zakresie oraz przekazania do RIO stosownej uchwały korygującej uchybienie. W zakreślonym terminie RIO nie otrzymała stosownej uchwały Rady Powiatu.
Na posiedzeniu w dniu [...] kwietnia 2004 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. podjęło Uchwałę Nr [...], w której stwierdziło nieważność w części dotyczącej zapisów § 6 oraz załącznika Nr 7 Uchwały Nr [...] Rady Powiatu w B. z dnia [...] lutego 2004 r. w sprawie budżetu powiatu na 2004 rok. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. podejmując takie rozstrzygniecie, oparło się o § l ust. 2 pkt 2-6 oraz § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym (Dz. U. Nr 207, poz. 1759), z którego wynika, że funkcjonujące przy jednostkach samorządu terytorialnego fundusze nie są funduszami samorządowymi, a jedynie stanowią wyodrębnioną część Funduszu będącą w dyspozycji, w tym przypadku starosty. Roczny plan Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym jest zbiorczym zestawieniem planów finansowych funduszu: centralnego - wyodrębnionej części Funduszu, będącej w dyspozycji Głównego Geodety Kraju, funduszy wojewódzkich - wyodrębnionych części Funduszu, będących w dyspozycji właściwych marszałków województw i funduszy powiatowych - wyodrębnionych części Funduszu będących w dyspozycji poszczególnych starostów.
Zgodnie z zapisami art. 41 ust. 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 100, poz.1086) oraz przywoływanym rozporządzeniem, projekt rocznego planu finansowego funduszu powiatowego sporządza starosta, w roku poprzedzającym rok budżetowy, do dnia 15 czerwca (§ 3 ust.4 pkt 2 omawianego rozporządzenia). Natomiast Rada Powiatu na podstawie art. 41 ust. 7 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne zatwierdza projekt planu finansowego powiatowego funduszu gospodarki zasobem geodezyjnym i kartograficznym.
Zatem – w ocenie Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B., ustalenie przez Radę Powiatu planu przychodów i wydatków funduszu w uchwale budżetowej - jest niezgodne z ww. przepisami oraz zapisami art.109 ust.2 pkt 2 b ustawy o finansach publicznych, z którego wynika, że budżet w jednostkach samorządu terytorialnego jest rocznym planem m.in. przychodów i wydatków funduszy celowych w jednostkach samorządu terytorialnego. Biorąc powyższe pod uwagę, a zwłaszcza to, że projekt rocznego planu finansowego funduszu powiatowego sporządza starosta, w roku poprzedzającym rok budżetowy, do 15 czerwca, natomiast uchwałę budżetową organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala przed rozpoczęciem roku budżetowego, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach - nie później niż do dnia 31 marca roku budżetowego (uchwała budżetowa powiatu z dnia [...] marca 2004 r.) – Kolegium RIO uznało, że powyższy plan finansowy funduszu nie powinien stanowić integralnej części uchwały budżetowej i podtrzymuje swoje rozstrzygnięcie nadzorcze.
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, Rada Powiatu w B. w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zaskarżyła w całości powyższe rozstrzygniecie nadzorcze Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. podjęte w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 6 uchwały Nr [...] Rady Powiatu w B. z dnia [...] lutego 2004 r. w sprawie budżetu Powiatu B. na rok 2004 oraz stwierdzenia nieważności załącznika Nr 7 do przedmiotowej uchwały. Jednocześnie w skardze zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności:
- 1. art. 41 ust. 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086, ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, iż zatwierdzenie planu przychodów i wydatków Powiatowego Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym powinno nastąpić przed realizacją tego planu,
- 2. art. 22 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (tj. Dz. U. Nr 15, poz. 148, ze zm.) polegających na przyjęciu, iż Powiatowy Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym jest funduszem państwowym a nie powiatowym,
- 3. naruszenie prawa polegające na oparciu rozstrzygnięcia na przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym, które zostało wydane niezgodne z przepisem art. 92 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a mianowicie bez odpowiedniej delegacji ustawowej - nie wynikającej z przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Skarżący mając powyższe na uwadze wnieśli o:
- 1. uchylenie uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. stwierdzającej nieważność Uchwały Nr [...] Rady Powiatu w B. z dnia [...] lutego 2004 r. w sprawie budżetu Powiatu B. na rok 2004, części dotyczącej zapisów § 6 uchwały i załącznika Nr 7 do tej uchwały,
- 2. nie obciążanie Powiatu B. opłatami sądowymi w świetle art. 86 ustawy o samorządzie powiatowym.
Zdaniem Rady Powiatu w B. Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym, będący w dyspozycji Starosty jest funduszem powiatowym, a nie państwowym. Rada Powiatu w B. zatwierdzając plan tego Funduszu nadała mu moc prawną, uczyniła go obowiązującym. Trudno się zgodzić z argumentami przedstawionymi przez RIO w B. Podnoszone zarzuty dotyczą procedury zatwierdzania planu funduszu przez Radę Powiatu, a mianowicie zatwierdzenia w trakcie realizacji planu. Należy jednak podkreślić, że plan przychodów i wydatków PFZG i K był ujęty nie tylko w uchwale Rady Powiatu Nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r. w sprawie budżetu Powiatu B. na 2004 rok, ale również w prowizorium tj. uchwale Zarządu Powiatu Nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 roku w sprawie projektu budżetu Powiatu B. na 2004 r. Niesłuszne jest zatem twierdzenie Kolegium, że plan funduszu został zatwierdzony w trakcie jego realizacji, bowiem obydwie uchwały obowiązują od l stycznia 2004 roku.
W ocenie skarżącego powszechnie wiadomo, że sprawa ma charakter wielowątkowy z powodu braku spójności wielu przepisów. Podstawowym zagadnieniem jest zamiar pozbawienia przez administrację rządową Radę Powiatu możliwości wpływu na wielkość i cele dokonywanych wydatków z PFZG i K. Z przekazywanej publicznie interpretacji przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii ustawy, a przede wszystkim rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym wynika uznaniowość w zakresie planowanych i dokonywanych wydatków z PFZGiK. Nie są na przykład uznawane delegacje pracowników - zajmujących się bezpośrednio zasobem geodezyjnym - w związku z odbytą podróżą służbową na szkolenia dotyczące tego zasobu, natomiast honorowane są koszty związane ze szkoleniami. Nie są również uznawane wydatki w postaci dotacji celowych z funduszu z przeznaczeniem na utrzymanie ośrodka geodezyjnego, w tym też jakiekolwiek wydatki osobowe związane ze służbami geodezyjnymi wykonującymi zadania dotyczące powiatowego zasobu geodezyjnego.
W dalszej części skargi przedstawiono szersze uzasadnienie dotyczące problemów interpretacyjnych obowiązujących aktów prawnych związanych z Funduszem Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym, a przede wszystkim argumentów przemawiających za powiatowym charakterem funduszu będącego w dyspozycji Starosty, a zatwierdzanego przez Radę Powiatu.
W odpowiedzi na powyższą skargę Kolegium Regionalnej Izby Skarbowej w B. nie zgodził się z zarzutami strony skarżącej, wnosząc o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zważył co następuje
Skarga jest zasadna.
W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy przychody i wydatki Powiatowego Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym mogą stanowić integralną część Uchwały Powiatu B. Nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r. w sprawie budżetu powiatu na 2004 rok.
Rozstrzygnięcie powyższej kwestii wymaga przede wszystkim przeanalizowania regulacji cytowanej na wstępie ustawy o finansach publicznych, będącej aktem zasadniczym w przedmiotowej sprawie.
Stosownie do treści art. 124 ust. 1 pkt 6 omawianej ustawy o finansach publicznych, uchwała budżetowa jednostki samorządu terytorialnego określa plany przychodów i wydatków funduszy celowych. W myśl art. 22 tejże ustawy funduszem celowym jest fundusz ustawowo powołany przed dniem wejścia w życie omawianej ustawy, którego przychody pochodzą z dochodów publicznych, a wydatki przeznaczone są na realizację wyodrębnionych zadań. Fundusz celowy może działać jako osoba prawna lub stanowić wyodrębniony rachunek bankowy, którym dysponuje organ wskazany w ustawie tworzącej fundusz. Fundusz celowy, który realizuje zadania wyodrębnione z budżetu:
- 1) państwa - jest państwowym funduszem celowym;
- 2) gminy, powiatu lub województwa - jest gminnym, powiatowym lub wojewódzkim funduszem celowym.
Podstawą gospodarki finansowej funduszu celowego jest roczny plan finansowy. Wydatki funduszu celowego mogą być dokonywane, z pewnymi wyjątkami, tylko w ramach posiadanych środków finansowych obejmujących bieżące przychody, w tym dotacje z budżetu państwa lub budżetów jednostek samorządu terytorialnego i pozostałości środków z okresów poprzednich. Fundusze celowe mogą zaciągać kredyty i pożyczki, o ile ustawa tworząca fundusz tak stanowi. Szczegółowe zasady gospodarki finansowej państwowego funduszu celowego, w zakresie nieuregulowanym ustawą tworzącą fundusz określa, w drodze rozporządzenia, minister nadzorujący państwowy fundusz celowy, w porozumieniu z Ministrem Finansów.
W literaturze przedmiotu podkreśla się, iż szereg funduszy celowych nie jest przez ustawodawcę oznaczony wprost jako państwowe fundusze celowe. O takim jednak ich charakterze decyduje analiza dochodów i wydatków publicznych funduszu lub też fakt, że służą one realizacji zadań państwa. Na tej podstawie do grupy państwowych funduszy celowych zaliczamy także Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym, utworzony na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (zob. C. Kosikowski w: C. Kosikowski, Z. Szpringer, Finanse publiczne. Komentarz do ustawy z dnia 26 listopada 1998 roku, Zielona Góra 2000, s. 88). Nie ma jednakże wątpliwości, iż powiatowe fundusze gospodarki zasobem geodezyjnym i kartograficznym należy zaliczyć do samorządowych funduszy celowych. Są to bowiem zdekoncentrowane, wyodrębnione części Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym, będące w dyspozycji starosty (por. J. Stankiewicz w: C. Kosikowski, E. Ruśkowski (red.), Finanse publiczne i prawo finansowe, Warszawa 2003, s. 426).
Z samej definicji budżetu jednostki samorządu terytorialnego zawartej w art. 109 ust. 1 cytowanej ustawy o finansach publicznych wynika, że jej budżet jest uchwalany w formie uchwały budżetowej na rok budżetowy i zgodnie z zapisem ust. 2 tego artykułu, budżet ten jest rocznym planem finansowym, zawierającym m.in. przychody i wydatki funduszy celowych.
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że Uchwała budżetowa Powiatu B. podejmowana na 2004 r. powinna zawierać wszystkie elementy, o których mowa w art. 124 tejże ustawy o finansach publicznych. Dlatego też, w przypadku przychodów i wydatków Powiatowego Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym, zgodnie z przepisem art. 124 ust.
1. pkt 6 przywoływanej ustawy o finansach publicznych, plany przychodów i wydatków funduszy celowych stanowią integralną część uchwały budżetowej. W treści uchwały należało określić przychody i wydatki tego funduszu, natomiast w formie załącznika do uchwały przedstawić roczny plan finansowy (zob. C. Kosikowski w: C. Kosikowski, Z. Szpringer, Finanse... op. cit., s. 286).
Odnosząc się do argumentów Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. zawartych w odpowiedzi na skargę, Sąd pragnie zauważyć, iż przepisy § l ust. 2 pkt 2-6 oraz § 2 cytowanego na wstępie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym, w ogóle nie dotyczą możliwości formalno-prawnego "umiejscowienia" przychodów i wydatków jakiegokolwiek funduszu. Gdyby tak było, czego Sąd się nie dopatruje, należałoby stwierdzić przekroczenie granic ustawowych zakreślonych dla tego aktu prawnego.
Również z zapisów art. 41 ust. 7 przywoływanej ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne nie można wywodzić, iż Rada Powiatu nie może zatwierdzić projektu planu finansowego powiatowego funduszu gospodarki zasobem geodezyjnym i kartograficznym w ramach przyjmowanej corocznie uchwały budżetowej. Raczej należy wnosić, iż jest to jak najbardziej zasadne.
W ten bowiem sposób organy władzy samorządowej, mogą sprawować właściwą kontrolę nad powiatowymi funduszami gospodarki zasobem geodezyjnym i kartograficznym (zob. Z. Śmiałowska-Uberman, Prawo geodezyjne i kartograficzne, Katowice 1999, s. 233).
Z powyższych powodów Sąd orzekł jak w sentencji w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).