Uzasadnienie
- I. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym:
- 1. Ł. B. (dalej również jako: Skarżący, Strona) w dniu [...] maja 2020 r. złożył za pomocą formularza udostępnionego na stronie internetowej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: ARiMR) wniosek o przyznanie płatności na 2020 r., w którym ubiegał się o przyznanie płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) w ramach realizacji pakietu 5. Uprawy paszowe na gruntach ornych w okresie konwersji do działek rolnych o łącznej powierzchni 14,15 ha oraz pakietu 6. Trwałe użytki zielone w okresie konwersji do działki rolnej o powierzchni 2,96 ha, w tym o przyznanie kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu kontroli gospodarstwa ekologicznego. W dniu [...] czerwca 2020 r. Skarżący złożył za pomocą formularza zmianę do wniosku, w której zmniejszył deklarację realizacji pakietu 5. do powierzchni 12,23 ha.
- 2. W dniu [...] grudnia 2020 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. (dalej jako: KBP ARiMR) wydał decyzję nr [...], na mocy której: umorzył postępowanie w części dotyczącej powierzchni wycofanej, tj. 1,92 ha; przyznał Skarżącemu płatność ekologiczną (PROW 2014-2020) na 2020 r. w ramach realizacji pakietu 6. Trwałe użytki zielone w okresie konwersji, zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku, w tym kwotę przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu kontroli gospodarstwa ekologicznego; odmówił przyznania płatności w ramach realizacji pakietu 5. Uprawy paszowe na gruntach ornych w okresie konwersji, nakładając jednocześnie na Skarżącego sankcję w wysokości 11.324,98 zł.
- 3. Od decyzji organu I instancji Skarżący złożył w dniu [...] grudnia 2020 r. odwołanie do Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. (dalej jako: DPOR ARiMR), w którym nie zgodził się z rozstrzygnięciem KBP ARiMR.
- 4. Po rozpatrzeniu odwołania organ II instancji decyzją z dnia [...] marca 2021 r. o nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszoinstancyjnego.
Po przedstawieniu stosownych przepisów prawa krajowego i unijnego DPOR ARiMR podkreślił, iż ustalając stan faktyczny sprawy oparł się na wynikach kontroli administracyjnej wniosku i ustalił powierzchnię kwalifikującą się do przyznania poszczególnych płatności (tabela na str. 4 zaskarżonej decyzji). W odniesieniu do wskazanych działek ewidencyjnych organ odwoławczy dokonał analizy deklaracji upraw, co również zostało przedstawione w tabeli na str. 4 i 5 decyzji.
Po przytoczeniu definicji legalnych "trwałych użytków rolnych" w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. h) Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20 grudnia 2013 r., str. 608, ze zm., dalej jako: Rozporządzenie nr 1307/2013) oraz definicji czynności "płodozmianu" organ zaznaczył, że aby wprowadzić zróżnicowanie między gruntami ornymi a uprawami trwałymi lub trwałymi użytkami zielonymi, stosuje się próg pięcioletni. Oznacza to, że jeśli działka jest wykorzystywana pod tę samą uprawę przez pięć lat lub więcej bez usunięcia w tym czasie poprzedniej i wprowadzenia nowej, to nie jest uważana za grunty orne.
W konsekwencji organ stwierdził, że jeżeli dany grunt był zajęty pod uprawę traw lub innych upraw zielonych naturalnych samosiewnych lub zasianych przez pięć lat lub więcej, ze względu na brak zmiany rodzaju upraw na tym gruncie lub brak poddawania tego gruntu zabiegom agrotechnicznym, tj. zastosowania płodozmianu, to taki grunt nie stanowi gruntu ornego.
DPOR ARiMR zaznaczył, że działki ewidencyjne nr [...] (woj. p., powiat g., gmina R., obręb K.) oraz nr [...] (woj. p., powiat g., gmina R., obręb R.) były wyłączone z płodozmianu przez okres co najmniej 5 lat, tym samym organ I instancji prawidłowo - mając na uwadze § 11 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j. Dz.U. 2018 poz. 1784, dalej jako: Rozporządzenie ekologiczne), w oparciu o pomiary powierzchni maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (MKO ORNY) - ustalił, że przedmiotowe działki ewidencyjne nie kwalifikują się do przyznania płatności w ramach wariantu 5.1. Następnie organ dokonał obliczenia różnic powierzchniowych (12,23 ha – 0,00 ha =12,23 ha) oraz różnic procentowych (12,23 ha: (12,23 ha – 12,23 ha) x 100% = 100%).
W ocenie organu, biorąc pod uwagę wyliczoną procentową różnicę pomiędzy powierzchnią deklarowaną w ramach realizacji pakietu 5. Uprawy paszowe na gruntach ornych w okresie konwersji a powierzchnią stwierdzoną, KBP ARiMR prawidłowo zastosował art. 19 ust. 2 Rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli warunków odmowy lub wycofania płatności oraz kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181/48 z 20 czerwca 2014 r, dalej jako: Rozporządzenie nr 640/2014), zgodnie z którym jeśli różnica ta przekracza 50%, w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej ani wsparcia obszarowego. Ponadto beneficjent podlega dodatkowej karze równej kwocie pomocy lub wsparcia odpowiadającej różnicy między obszarem zgłoszonym a obszarem zatwierdzonym zgodnie z art. 18.
Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 19 ust. 3 Rozporządzenia nr 640/2014, jeśli kwota obliczona zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być w całości odliczona w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia, zgodnie z art. 28 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 908/2014 anuluje się saldo pozostałe do spłaty.
Zdaniem DPOR ARiMR organ I instancji prawidłowo odmówił Skarżącemu przyznania płatności ekologicznej w ramach realizacji pakietu 5. Uprawy paszowe na gruntach ornych w okresie konwersji nakładając jednocześnie sankcję, której wysokość została obliczona zgodnie ze stosownym wzorem i wyniosła 11.324,98 zł (12,23 ha x 926 zł/ha = 11.324,98 zł, tj. różnica pomiędzy obszarem zadeklarowanym, a zatwierdzonym (ha) x stawka płatności w pakiecie 5 (zł/ha) = kwota sankcji w zł.)
Odnosząc się do złożonego odwołania organ stwierdził, iż nie zawiera ono wyjaśnień i argumentów mających wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a tym samym nie zasługuje na uwzględnienie.
Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że nieprawidłowa deklaracja powierzchni w ramach pakietu 5. nie nosi znamion błędu oczywistego, o którym mowa w art. 4 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) Nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 227, str. 69 z późn. zm., dalej jako: Rozporządzenie nr 809/2014).
W ocenie organu w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 64 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. L 347/549 z 20 grudnia 2013, dalej jako: Rozporządzenie nr 1306/2013). Jak wskazał, organ, w aktach sprawy brak jest dowodów potwierdzających wystąpienie siły wyższej, a ponadto nieprawidłowa deklaracja powierzchni w ramach pakietu 5. nie była wynikiem błędu oczywistego (tj. takiego, który musi być wykryty na podstawie danych zawartych we wniosku o przyznanie płatności i danych zawartych w dokumentach dołączonych do wniosku), ani też wynikiem błędu organu. Odwołujący nie wykazał skutecznie w toku postępowania, iż nie ponosi winy za zadeklarowanie we wniosku nieprawidłowych danych.
- 5. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w dniu 30 marca 2021 r.
Skarżący nie zgodził się z wydaną decyzją zarzucając jej naruszenie prawa materialnego i przepisów proceduralnych. Ponadto Skarżący zawnioskował o uchylenie decyzji w części dotyczącej odmowy przyznania płatności ekologicznej oraz nałożenia sankcji.
Skarżący podkreślił, iż DPOR ARiMR w żadnym fragmencie zaskarżonej decyzji nie odniósł się do przedstawionych w odwołaniu zarzutów. Ponadto organ bezpodstawnie zarzucił odwołaniu brak wyjaśnień i argumentów mających wpływ na wynik przedmiotowego rozstrzygnięcia i uznał, że nie zasługuje ono na uwzględnienie. Skarżący podniósł też, iż organy rozpatrujące sprawę nie wskazały przepisu prawa, które złamanie zarzucają Skarżącemu. Nie podały podstawy prawnej, która ustanawiałaby zakaz przekształcania TUZ w grunt orny, w sytuacji gdy rolnik dopiero wchodzi w 5-letnie zobowiązanie ekologiczne i w swoim planie 5-letnim zakłada zastosowanie płodozmianu, a przed dokonaniem przekształcenia stosował zabiegi agrotechniczne na danych gruntach. Mimo spełnienia wszelkich przesłanek wymaganych dla uzyskania płatności ekologicznej w ocenie autora skargi Skarżący pozbawiony został przysługujących mu środków.
W ocenie Strony ARiMR wymierzając karę administracyjną ewidentnie nie zadośćuczyniła obowiązkowi wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Skarżący podkreśla, że gdyby tak było, przy wydawaniu decyzji uwzględniony zostałby chociażby udział doradcy rolnośrodowiskowego w procesie tworzenia wniosku, który to był warunkiem koniecznym i dla złożenia takowego pisma. Zdaniem Skarżącego widać wyraźnie, że jeżeli rzeczywiście, zgodnie z twierdzeniem organu, niemożliwym jest tak dokonane przekształcenie TUZ w grunt orny (co nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa i czemu Skarżący zaprzecza) to w tym miejscu Skarżący wprowadzony został w błąd przez doradcę rolnośrodowiskowego, którego zadaniem było czuwanie nad poprawnością wniosku o płatność. Skarżący wskazał, iż błąd ten nie mógł być wykryty przez składającego wniosek, gdyż, jak już podkreślił, nie ma podstawy do zakazania, czy też odmowy uznania takiego przekształcenia.
- 6. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
- II. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
- 1. Z uwagi na zagrożenie pandemiczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z przywołaną podstawą prawną przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Z uwagi na zagrożenie pandemiczne, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ww. ustawy z dnia 2 marca 2020 r. Przewodniczący Wydziału zarządzeniem z dnia 16 kwietnia 2021 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Wyznaczając termin posiedzenia niejawnego Sąd poinformował o nim strony a także o możliwości składania do tego czasu wszelkich pism procesowych w celu przedstawienia dodatkowego stanowiska w sprawie.
2. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Przy czym, jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Przy czym, jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.
- 3. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów, należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
- 4. Zakreślając ramy prawne niniejszej sprawy podkreślić trzeba, iż podstawy przyznawania płatności w ramach rolnictwa ekologicznego określa ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j. Dz.U. 2021 poz. 182, dalej jako: ustawa o PROW). Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 11 tej ustawy, PROW jest realizowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i obejmuje następujące działania i poddziałania: rolnictwo ekologiczne:
- a) płatności na rzecz konwersji na ekologiczne praktyki i metody w rolnictwie,
- b) płatności na rzecz utrzymania ekologicznych praktyk i metod w rolnictwie.
Na podstawie delegacji zawartej w art. 45 ust. 1 ustawy o PROW, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w rozporządzeniu z dnia 13 marca 2015 r. określił szczegółowe warunki i tryb przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. I tak zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia ekologicznego, płatność ekologiczną przyznaje się rolnikowi, jeżeli m.in. realizuje 5-letnie zobowiązanie ekologiczne, o którym mowa w art. 29 ust. 2 Rozporządzenia nr 1305/2013, w ramach określonego pakietu albo jego wariantu. Pakiety i ich warianty zostały natomiast wyszczególnione w § 4 ust. 1 rozporządzenia. Płatność ekologiczna w ramach pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 4, 7,8, 9 i 10 jest przyznawana, jeżeli ponadto rolnik wytworzył produkty rolnictwa ekologicznego w rozumieniu art. 2 pkt 6 ustawy z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym (Dz. U. z 2015 r. poz. 497), a w przypadku uprawy roślin dwuletnich wymienionych w załączniku nr 4 do rozporządzenia, jeżeli rolnik wytworzył te produkty w drugim roku uprawy rośliny dwuletniej (ust. 2).
Jak zarazem stanowi § 11 pkt 1 Rozporządzenia ekologicznego, płatność ekologiczna jest przyznawana do gruntów ornych - w przypadku pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 1-3, 5, 7-9 i 11 oraz wariantów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 4 lit. b i pkt 10 lit. b.
W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że Skarżącemu odmówiono przyznania na 2020 r. płatności w ramach pakietu 5. Uprawy paszowe na gruntach ornych w okresie konwersji ze względu na niespełnienie wynikających z nich warunków.
Stosownie do treści § 2 ust. 1 pkt 4 Rozporządzenia ekologicznego, dla przyznania płatności ekologicznej konieczne jest m.in. spełnienie warunków przyznania tej płatności w ramach określonych pakietów lub ich wariantów, określonych w rozporządzeniu. W przypadku działek rolnych Skarżącego: A1, B1, D1, E1, F1 o powierzchni zadeklarowanej odpowiednio: 0,10 ha, 0,36 ha, 3,38 ha, 4,01 ha, 4,38 ha – razem 12,23 ha, położonych na działkach ewidencyjnych nr 107 i 156 (woj. p., powiat g., gmina R., obręb K.) oraz nr [...] (woj. p., powiat g., gmina R., obręb R.) stwierdzono powierzchnię MKO ORNY: 0,00 ha.
W związku z powyższym działki te zostały wykluczone z płatności, gdyż na ich powierzchni nie doszło do przekształcenia trwałego użytku zielonego z tego powodu, że obszar ten nie został objęty płodozmianem. Łączna powierzchnia obszaru wykluczonego z płatności wynosi 12,23 ha (powierzchnia deklarowana: 12,23 ha - powierzchnia stwierdzona: 0,00 ha.). W deklaracji upraw w 2020 r. na ww. działkach ewidencyjnych Skarżący zadeklarował trawy na gruntach ornych. W sprawie bezsporne było również to, że rolnik na tych gruntach uprawiał mieszanki traw.
5. Głównym przedmiotem sporu w zawisłej przed sądem sprawie jest kwestia, czy przekształcenie trwałego użytku zielonego na grunt orny, jednak z dalszą deklaracją uprawy na nim traw na gruntach ornych oznacza, że obszar ten nadal jest traktowany jako TUZ, czy też został skutecznie przekształcony na grunt orny, co pozwoliłby rolnikowi otrzymać płatność w ramach pakietu 5. Uprawy paszowe na gruntach ornych w okresie konwersji. W ocenie Sądu rację w przedmiotowym sporze przyznać należy organowi.
6. Zdaniem Skarżącego dokonane przez niego "przekształcenie" TUZ w grunt orny nie jest zakazany przepisami prawa, a zatem brak jest podstaw do odmowy uznania takiego przekształcenia przez organ. Z tego też powodu niemożliwym było, aby błąd ten mógł być wykryty przez składającego wniosek. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem – wbrew ocenie Skarżącego – zadeklarowanie uprawy traw na gruncie ornym na powierzchni stanowiącej w bazie referencyjnej trwały użytek zielony nie może skutkować usunięciem warstwy TUZ. Przeciwnie - stwierdzić należy, iż powierzchnie te nadal stanowią trwały użytek zielony. Wynika to z legalnej definicji "trwałych użytków zielonych", zawartej w art. 4 ust. 1 lit. h Rozporządzenia nr 1307/2013. Zgodnie z tą definicją "trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe" (zwane łącznie "trwałymi użytkami zielonymi") oznaczają grunty wykorzystywane do uprawy traw lub innych zielnych roślin pastewnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), które nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres co najmniej pięciu lat, a także - w przypadku gdy państwa członkowskie tak zadecydują - które nie były zaorane przez okres co najmniej pięciu lat; mogą one obejmować inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które mogą nadawać się do wypasu, a także - w przypadku gdy państwa członkowskie tak zadecydują - inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które służą do wytwarzania paszy dla zwierząt, pod warunkiem, że zachowano przewagę traw i innych zielnych roślin pastewnych." Dalej prawodawca unijny wymienił kategorie gruntów, które mogą być uznane za trwałe użytki zielone przez Państwa Członkowskie.
Takie rozumienie trwałych użytków zielonych potwierdził również Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z 2 października 2014 r. w sprawie C-47/13: Martin Grunf przeciwko Landesamt für Landwirtschraft, Umwelt Und ländliche Räume des Landes Schleswig-Holstein (Dz.U.UE C z dnia 13 kwietnia 2013 r.), wydanym w trybie prejudycjalnym w przedmiocie wykładni definicji pojęcia trwałe użytki zielone. Orzeczenie sądu unijnego zapadło na wprawdzie na gruncie nieobowiązującego już Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz.Urz.UE.L 316 z 2009 r., str. 1), jednakże rozumienie TUZ zostało zachowane przez Rozporządzenie (UE) nr 1307/2013 (por. art. 2 lit. c Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 oraz art. 4 ust. 1 lit. h Rozporządzenia nr 1307/2013).
W powyższym wyroku TSUE stwierdził, iż: "definicję trwałych użytków zielonych (...) należy interpretować w ten sposób, że obejmuje ona grunty rolne, które są aktualnie i od co najmniej pięciu lat wykorzystywane pod uprawę trawy lub innych pastewnych roślin zielnych, również wtedy, gdy grunty te były w tym okresie orane i obsiewane odmianą pastewnej rośliny zielnej inną niż uprawiana na nich poprzednio." Z treści wyroku TSUE i aktualnej definicji "trwałe użytki zielone" wynika zatem, że chodzi o grunty wykorzystywane do uprawy traw lub innych zielnych roślin pastewnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), które nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres co najmniej pięciu lat. A zatem, aby wprowadzić zróżnicowanie między gruntami ornymi a uprawami trwałymi lub trwałymi użytkami zielonymi prawodawca unijny zastosował próg pięcioletni. Innymi słowy, jeśli działka jest wykorzystywana pod tę samą uprawę przez pięć lat lub więcej bez usunięcia w tym czasie poprzedniej i wprowadzenia nowej, nie jest uważana za grunty orne.
W tym miejscu wyjaśnić należy również system płodozmianu. Jak trafnie wskazał DPOR ARiMR, płodozmian oznacza praktykę polegającą na corocznej zmianie upraw na danym polu, przeprowadzonej w zaplanowany sposób lub zaplanowanej kolejności w kolejnych latach uprawy, tak aby te same gatunki nie były uprawiane bez przerwy na tym samym polu. Zazwyczaj co roku następuje zmiana upraw, choć mogą być one zmieniane co kilka lat.
7. W rozpatrywanym stanie faktycznym nie sposób nie zgodzić się z organem, że skoro działki ewidencyjne nr [...] (woj. p., powiat g., gmina R., obręb K.) oraz nr [...] (woj. p., powiat g., gmina R., obręb R.) były wyłączone z płodozmianu przez okres co najmniej 5 lat, to organ I instancji prawidłowo ustalił, że przedmiotowe działki ewidencyjne nie kwalifikują się do przyznania płatności w ramach wariantu 5.1. W konsekwencji nie rozpoczął się również etap konwersji. W ocenie sądu organ prawidłowo zastosował § 11 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia ekologicznego, który płatność ekologiczną przyznał wyłącznie gruntom ornym. Podkreślić raz jeszcze trzeba, że przekształcenie trwałego użytku zielonego na grunt orny, jednak z dalszą deklaracją na nim uprawy traw na gruntach ornych lub ich mieszanek lub innych pastewnych roślin zielnych oznacza, że obszar ten nadal jest traktowany jako TUZ.
8. A zatem organy prawidłowo odmówiły przyznania wnioskowanej płatności i nałożyły sankcję administracyjną. W sprawie miały bowiem zastosowanie przepisy art. 19 ust. 2 Rozporządzenia nr 640/2014. Jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50%, rolnikowi nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej ani wsparcia obszarowego. Ponadto rolnik podlega dodatkowej karze równej kwocie pomocy lub wsparcia odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a stwierdzonym. Kwota ta, zgodnie z art. 19 ust. 3 Rozporządzenia 640/2014, będzie odliczana od wszystkich płatności związanych z powierzchnią, które są obsługiwane przez ARiMR.
9. Z uwagi na powyższe jako nietrafne należy uznać zarzuty sformułowane w skardze, iż organy rozpatrujące sprawę nie wskazały przepisu prawa, którego naruszenie zarzucają Skarżącemu oraz że nie podały podstawy prawnej, która ustanawiałaby zakaz przekształcania TUZ w grunt orny.
10. Zgodzić się należy z organem, że z uwagi na fakt, iż procentowa różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną wynosiła 100 %, zasadnie odmówiono Skarżącemu przyznania płatności w ramach pakietu piątego i nałożono sankcję finansową w kwocie 11.324,98 zł, która będzie potrącana z przyznanych płatności w kolejnych trzech latach. Konsekwencją odmowy przyznania omawianych płatności jest również odmowa przyznania refundacji kosztów transakcyjnych. Powyższa kara została prawidłowo wyliczona przez organ z uwzględnieniem płatności do 1 ha w ramach wariantu 5.1. Uprawy paszowe na gruntach ornych w okresie konwersji, która została określona w załączniku nr 8 do Rozporządzenia ekologicznego i wynosi 926 zł (12,23 ha x 926 zł/ha).
W tym kontekście podkreślić również trzeba za organem, że przepisy regulujące prawo przyznawania płatności ekologicznej, jak również sankcje mają charakter bezwzględnie obowiązujący, tzn. organ ma obowiązek ich zastosowania przy zaistnieniu określonych przesłanek. Ich stosowanie nie jest zależne od uznania organu. Innymi słowy, organ nie mógł odstąpić od wymierzenia przedmiotowej sankcji finansowej, skoro nie znalazł normatywnych ku temu podstaw. Powyższe ma na celu zagwarantowanie wszystkim producentom równego traktowania w takim samym stanie faktycznym i prawnym.
11. Sąd rozpoznający sprawę w pełni aprobuje ocenę DPOR ARiMR, iż wniosek Strony sformułowany był jasno i wyraźnie co do przedmiotu żądania jak i jego zakresu, a zatem organy - wbrew ocenie autora skargi - nie były zobligowane do wezwania Skarżącego do skonkretyzowania wniosku lub jego uzupełnienia. Postępowanie w przedmiocie przyznania płatności wszczynane jest wyłącznie na wniosek zainteresowanego producenta rolnego. Żądanie producenta rolnego zawarte we wniosku wyznacza zakres przedmiotowy prowadzonego postępowania, który nie może być modyfikowany w jakikolwiek sposób przez organ.
Wydając decyzję w sprawie przyznania płatności organ opiera się przede wszystkim na oświadczeniu wnioskodawcy zawartym we wniosku, że spełnia on ustawowe warunki do przyznania płatności. Zasadnie wskazuje organ, że oświadczenie wnioskodawcy co do zasady uznaje się za dowód, w oparciu o który zostanie wydana decyzja. Co istotne, w świetle art. 27 ust. 1 pkt 4 ustawy o PROW w sprawach dotyczących pomocy ekologicznej organ administracji publicznej zapewnia stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, ale wyłącznie na ich żądanie, co stanowi wyjątek od ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Z uwagi na to, że Strona żądania takiego nie złożyła, organ II instancji zasadnie odstąpił od zawiadamiania jej o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Dlatego też nie sposób uwzględnić zarzutu skargi, iż Skarżący pozbawiony został możliwości wyjaśnienia przyczyn podjęcia decyzji o przekształceniu, a także zarzutu, iż do dnia wydania decyzji ARiMR nie nawiązała z nim żadnego kontaktu.
Sąd pragnie zaznaczyć, że wnioski o wsparcie, wnioski o płatność i dokumenty uzupełniające złożone przez beneficjenta mogą zostać skorygowane i poprawione w dowolnym czasie po ich złożeniu w przypadku stwierdzenia oczywistych błędów uznanych przez właściwy organ na podstawie ogólnej oceny danego przypadku, pod warunkiem, że beneficjent działał w dobrej wierze (art. 4 Rozporządzenia nr 809/2014). Właściwy organ może uznać oczywiste błędy tylko w przypadku, gdy mogą one być bezpośrednio zidentyfikowane w wyniku sprawdzenia informacji zawartych w dokumentach. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 27 marca 2014 r., II GSK 71/13 (wszystkie orzeczenia powoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl), istota problemu tkwi w łatwości wykrycia błędu, która decyduje o jego oczywistym charakterze.
Skład orzekający podzielił w całości pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 15 października 2013 r., II GSK 942/12, że błąd jest oczywisty, jeśli bez żadnych dodatkowych informacji od wnioskodawcy bądź konfrontacji z innymi dokumentami, wynika on z weryfikacji samego wniosku przez organ. Jeżeli z porównania kolejnych części wniosku wynika występująca między nimi sprzeczność, która powoduje, że wniosek jest niespójny, to błąd jest oczywisty i może być poprawiony w każdym czasie.
W ocenie tut. Sądu taka sytuacja w sprawie niniejszej nie miała miejsca. Zasadna jest argumentacja DPOR ARiMR, że w przedmiotowej sprawie organ nie miał możliwości wykrycia błędu na podstawie treści wniosku o przyznanie płatności na 2020 r. ani dołączonych do niego załączników. Sama deklaracja działek rolnych jak również złożone wraz z wnioskiem o przyznanie płatności na 2020 r. załączniki nie budziły żadnych wątpliwości.
12. Ponadto rację przyznać należy organowi, iż Skarżący miał możliwość poinformowania organ w każdym momencie, że wniosek o przyznanie płatności jest nieprawidłowy lub stał się niepoprawny od czasu jego złożenia. W takim przypadku nie zostałaby zastosowana kara administracyjna w odniesieniu do części wniosku, co do których beneficjent poinformował właściwy organ na piśmie (zob. art. 15 Rozporządzenia nr 640/2014). Pomimo takiego uprawnienia Strona tego nie uczyniła.
Skarżący wskazuje, iż nie mógł tego uczynić, ponieważ nie był świadomy rzekomej nieprawidłowości wniosku. Taka argumentacja nie może się ostać. Strona próbuje bowiem niejako przerzucić odpowiedzialność za swoje działanie na doradcę rolnośrodowiskowego. Podkreślić jednak trzeba, że składając wniosek o płatność Strona oświadczyła, że znane są jej zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem (sekcja IX wniosku "Oświadczenia i Zobowiązania"). Podkreślić należy, że skutki błędów popełnionych we wniosku o płatność obciążają wnioskodawcę, także w przypadku, gdy przy jego sporządzaniu korzystał z pomocy profesjonalnego doradcy. Skorzystanie z pomocy profesjonalisty przy wypełnianiu wniosku, jakkolwiek wskazuje na dobre intencje w zakresie poprawności ubiegania się o płatności, to nie zwalnia wnioskodawcy od odpowiedzialności za błędy popełnione przez profesjonalny podmiot przy sporządzaniu wniosku o przyznanie płatności. Ryzyko związane z błędnym wypełnieniem wniosku obciąża samego wnioskodawcę (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2015 r. II GSK 1481/14).
13. W ocenie Sądu organ prawidłowo nie znalazł też podstaw do odstąpienia od nałożenia sankcji na podstawie art. 64 ust. 2 Rozporządzenia nr 1306. W aktach sprawy brak jest bowiem dowodów potwierdzających wystąpienie siły wyższej, nieprawidłowa deklaracja powierzchni w ramach pakietu piątego nie była wynikiem błędu oczywistego), ani też wynikiem błędu organu. Ponadto Skarżący nie wykazał skutecznie w toku postępowania administracyjnego, iż nie ponosi winy za zadeklarowanie we wniosku nieprawidłowych danych.
14. Strona skarżąca zarzuca, że organ odwoławczy nie odniósł się do przedstawionych w odwołaniu zarzutów. Podkreślić trzeba, iż organy nie kwestionowały w postępowaniu pozostałych wymogów przewidzianych dla uzyskania płatności w ramach pakietu piątego, w tym posiadany wymagany dobrostan bydła. Wykazały jedynie i wyczerpująco uzasadniły, iż Skarżący nie spełnia wymogu z § 11 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia ekologicznego, który płatność ekologiczną przyznał wyłącznie gruntom ornym. Ponadto, jak już wskazano, DPOR ARiMR wyjaśnił Skarżącemu, iż przepisy regulujące prawo przyznawania płatności ekologicznej, jak również sankcje, mają charakter bezwzględnie obowiązujący. W tym zakresie organ administracji nie posiada tzw. luzu decyzyjnego, nie mógł więc nie nałożyć na Stronę kary finansowej, nawet jeśli doszedłby do wniosku, że – jak twierdzi autor skargi – może ona doprowadzić do upadku gospodarstwa rodzinnego Skarżącego.
Oprócz tego sąd pragnie zaznaczyć, że organy nie są zobowiązane do wskazywania w uzasadnieniu decyzji (również odmownej) sposobu planowania dalszego funkcjonowania gospodarstwa, formułowania wniosków o płatność czy też podmiotu posiadającego wiarygodne informacje w tym zakresie, co próbuje argumentować strona skarżąca na str. 4 skargi. ARiMR udziela rolnikom stosownych informacji, gdyż należy to do jej ustawowych obowiązków, aczkolwiek oczywistym jest, iż niewłaściwym miejscem ku temu jest treść zaskarżonej decyzji administracyjnej.
Jednocześnie rację przyznać należy Skarżącemu, iż organ odwoławczy w żadnym miejscu nie odniósł się w uzasadnieniu swojej decyzji do roli doradcy rolnośrodowiskowego w procesie planowanej konwersji gospodarstwa i składania wniosku o płatność ekologiczną na 2020 r., co świadczy o obrazie przez DPOR ARiMR art. 140 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., jednakże w ocenie składu orzekającego naruszanie to nie miało wpływu na wynik sprawy, a zatem nie mogło implikować jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
15. Zdaniem Sądu postępowanie w rozpatrywanej sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z prawem. Materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący i oceniony prawidłowo, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji. Jak już wskazano, z zasady określonej w art. 27 ust. 1 ustawy PROW (wyjątku od art. 7 k.p.a.) wynika, że w postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ, a posiadacz (faktycznie korzystający) gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. W tym kontekście tut. Sąd za bezzasadne uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Organ prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe i podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy.
Wyniki tego postępowania uzasadniały stwierdzenie, że Skarżący w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie spełniał wszystkich wymogów do uzyskania wnioskowanej płatności ekologicznej w ramach pakietu 5. Uprawy paszowe na gruntach ornych w okresie konwersji.
16. Podsumowując, w rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się naruszenia ani przepisów prawa materialnego, ani przepisów prawa procesowego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.