Uzasadnienie
W dniu 11 marca 2022 r. do Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. wpłynęła uchwała [...] Rady Gminy T. z [...] marca 2022 r. w sprawie zmian do budżetu Gminy T. na 2022 r.
Tego samego dnia do organu nadzoru wpłynęło też pismo Wójta Gminy T. z [...] marca 2022 r., nr [...], zawierające wniosek o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w części dotyczącej zmian uchwalonych w oparciu o poprawki radnych Gminy T. Pismo to zostało następnie uzupełnione o pismo z [...] marca 2022 r., nr [...], a także o przedłożone w trakcie posiedzenia Kolegium RIO 30 marca 2022 r. pismo z [...] marca 2022 r., nr [...].
W przedłożonej korespondencji Wójt podniósł w szczególności, że uchwała Nr [...] została podjęta z naruszeniem kompetencji organu wykonawczego, wynikających z art. 233 pkt 3, art. 247 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305 ze zm., dalej jako: "u.f.p.") oraz art. 30 ust. 2 pkt 4 i art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm., dalej jako: "u.s.g."), w związku z przegłosowaniem i przyjęciem 3 poprawek/wniosków formalnych przedstawionych przez grupę radnych, a następnie podjęciem uchwały z przedmiotowymi poprawkami, pomimo sprzeciwu Wójta Gminy w stosunku do zaproponowanych zmian. Wójt argumentował też, że zmiany budżetu w zakresie zadań drogowych przyjęte w wyniku poprawek są "nieracjonalne z punktu widzenia świadomego uchwałodawcy", przywołując przy tym m.in. przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i parametry techniczne, jakie należałoby zastosować w przypadku przebudowy dróg.
Podnosił również, że zakup ciągnika na potrzeby związane z gospodarką ściekową, którego Rada nie przyjęła, jest dla gminy konieczny. Wskazał także, że w opinii Ministra Finansów środki pochodzące z uzupełnienia subwencji ogólnej, z przeznaczeniem na wsparcie finansowe inwestycji w zakresie kanalizacji (przyznane gminie w wysokości 1.299.853 zł), można również przeznaczyć na zakupy inwestycyjne.
Działając na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 2 i art. 12 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2137 ze zm.; dalej jako: "u.r.i.o.") na posiedzeniu 30 marca 2022 r. Kolegium RIO w B., po analizie nadzorowanej uchwały, z uwzględnieniem zarzutów sformułowanych przez Wójta Gminy, podjęło uchwałę Nr [...], w której stwierdziło, że nadzorowana uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 233 pkt 3 u.f.p. oraz art. 60 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 u.s.g., poprzez naruszenie wyłącznej inicjatywy Wójta Gminy do zgłaszania propozycji zmian w budżecie gminy w części dotyczącej zmniejszenia (zniesienia) wydatków zaplanowanych w wysokości 1.007.927 zł na realizację zadania majątkowego pn. "Przebudowa drogi gminnej Nr [...] od drogi powiatowej Nr [...] K. do m. S.od km 3+800, do km 5+335,73" i wprowadzenia w to miejsce ośmiu zadań polegających na przebudowie dróg gminnych na łączną kwotę 850.000 zł oraz zadania pn. "Rekultywacja basenu p/poż. i terenu wokół..." w kwocie 157.927 zł.
W związku z tym, Kolegium Izby postanowiło wezwać Radę Gminy T. do dokonania odpowiednich zmian w uchwale budżetowej, które doprowadzą do wyeliminowania wyżej wskazanych naruszeń prawa, poprzez wycofanie ww. zmian w załączniku nr 3 "Zadania majątkowe na 2022 rok" oraz odpowiednio w załączniku nr 2, zawierającym plan wydatków budżetowych, a także do dostarczenia stosownej uchwały zmieniającej do RIO w terminie do 19 kwietnia 2022 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium Izby podniosło w szczególności, że na skutek złożonych przez radnych podczas sesji poprawek (oznaczonych jako "wnioski formalne") w załączniku nr 3 do uchwały "Zadania majątkowe na 2022 rok" (co też zostało odpowiednio uwzględnione w planie wydatków budżetowych określonym w załączniku nr 2) organ stanowiący przyjął nowe zadania inwestycyjne: (-) osiem zadań, o wartości wydatków 106.250 zł każde, dotyczących: przebudowy drogi gminnej na działce Nr [...] obręb G. około 1000 m; przebudowy drogi gminnej na działce Nr [...] obręb M. około 1000 m; przebudowy drogi gminnej na działce Nr [...] obręb Z. około 700 m; przebudowy drogi gminnej na działce Nr [...] obręb Z. około 600 m; przebudowy drogi gminnej na działce Nr [...],[...],[...],[...],[...] obręb Z. ok. 2000 m; przebudowy drogi gminnej na działce Nr [...] obręb C. około 2000 m; przebudowy drogi gminnej na działce Nr [...] obręb C. około 500 m; przebudowy drogi gminnej na działce Nr [...] obręb M. około 1000 m. Łącznie na wymienione zadania zaplanowano kwotę 850 000 zł; (-) zadanie pn. "Rekultywacja basenu p/poż. i terenu wokół na działce Nr [...] w miejscowości S. przy drodze powiatowej D." z planem wydatków w kwocie 157.927 zł. Powyższe zmiany nie były zawarte w przygotowanym przez Wójta Gminy projekcie uchwały w sprawie zmian do budżetu Gminy T. na 2022 r. (projekt z 23 lutego 2022 r.). Wójt Gminy nie wyraził też zgody na ich wprowadzenie przez Radę Gminy na sesji 7 marca 2022 r.
W tym stanie rzeczy Kolegium Izby stwierdziło, że przyjmując te zmiany, Rada Gminy T. w sposób nieuprawniony wkroczyła w wyłączne kompetencje Wójta Gminy (art. 233 pkt 3 u.f.p., art. 60 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 u.s.g.). Oczywistym jest przy tym, że podjęcie uchwały w sprawie zmiany budżetu przynależy wyłącznie do rady gminy. Kolegium RIO stanęło jednakże na stanowisku, że delimitacji tych kompetencji organów gminy nie należy upatrywać wyłącznie w art. 240 ust. 2 u.f.p.
Odnośnie do kwestionowanej przez Wójta Gminy poprawki radnych, wskutek której nie przyjęto do budżetu zakupu inwestycyjnego w wysokości 250.000 zł pn. "Zakup ciągnika na potrzeby związane z gospodarką ściekową prowadzoną przez Gminę T. w miejscowościach nieposiadających kanalizacji sanitarnej oraz zabudowie kolonijnej" i przeniesiono tę kwotę na realizowane zadanie pn. "Modernizacja gminnej oczyszczalni ścieków w T. wraz z rozbudową sieci sanitarnej na terenie Gminy T. oraz modernizacja przepompowni ścieków", Kolegium RIO uznało, że zarzuty Wójta nie są zasadne. Działania radnych w tym zakresie nie wykraczały poza przedłożony przez Wójta Gminy projekt uchwały w sprawie zmian budżetu, z uzasadnienia którego można wnioskować, że proponowane zmiany pozostają ze sobą powiązane w ramach prowadzonej przez gminę gospodarki ściekowej. Okoliczność, że proponowane zmiany w wydatkach budżetowych dotyczyły zadania rozumianego jako "gospodarka ściekowa" potwierdził Sekretarz Gminy obecny na posiedzeniu Kolegium Izby.
W odpowiedzi na wezwanie Kolegium RIO w trybie art. 12 ust. 1 u.r.i.o., Rada Gminy T. nie przedłożyła stosownej uchwały zmieniającej.
Do organu nadzoru, drogą mailową 19 kwietnia 2022 r., wpłynęło natomiast pismo Przewodniczącego Rady Gminy T., z którego wynika, że na sesji 15 kwietnia 2022 r. stosunkiem głosów 8 do 6 Rada Gminy podjęła uchwałę w sprawie wniesienia stanowiska dotyczącego uchwały Nr [...] Kolegium Izby z [...] marca 2022 r. Projekt uchwały wraz załącznikiem pn. "Stanowisko Rady Gminy T. w przedmiocie uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. Nr [...] z dnia [...] marca 2022 r." został dołączony do tego pisma. Z przedstawionego "Stanowiska" wynika w szczególności, że w ocenie Rady Gminy nadzorowana uchwała [...] z [...] marca 2022 r. "nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa", zaś RIO wydała rozstrzygnięcie, przyjmując błędną wykładnię art. 233 pkt 3 u.f.p. oraz art. 30 ust. 2 pkt 1 i art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Rada wskazała, że projekt uchwały złożony przez Wójta Gminy "zawierał w swych zapisach inicjatywę przekazania środków w wysokości 1.007.927 zł na zadanie pn. "Przebudowa drogi gminnej Nr [...] od drogi powiatowej Nr [...] K. do m. B. od km 3+800, do km 5+335,73".
Środki te "zostały przeznaczone na 1. przebudowę dróg gminnych - 8 szt. na łączną wartość 850.000 zł oraz 2. "Rekultywacja basenu p/poż. i terenu wokół na działce Nr [...] w miejscowości S. przy drodze powiatowej D.". Poza tym, w ocenie Rady Gminy, doszło do oczywistej manipulacji ze strony organu wykonawczego gminy, który w swoich pismach kreuje błędny obraz uchwalonych zmian. W "Stanowisku" Rada Gminy podniosła również, że organ nadzoru nie uwzględnił celu wprowadzenia zadania dotyczącego rekultywacji terenu, który jest "tożsamy z tym, jaki przyświecał w projekcie uchwały Wójta Giny T. - poprawa warunków lokalnych mieszkańców określonych terenów Gminy T., m.in. poprzez zwiększenie bezpieczeństwa na drodze i terenach przyległych"; ponadto zadanie to zostało zakwalifikowane do paragrafu 6050, co spełnia dyspozycję art. 240 u.f.p. Zdaniem Rady Gminy nadzorowanej uchwały nie można też określić mianem wydanej z istotnym naruszeniem prawa, gdyż wypełniając zadanie uchwałodawcze, Rada zdecydowała o kształcie uchwały tak, aby nie naruszyć dyspozycji art. 240 u.f.p.
Na posiedzenie Kolegium Izby 21 kwietnia 2022 r. stawił się Sekretarz Gminy T., który potwierdził, że na sesji 15 kwietnia 2022 r. Rada Gminy T. podjęła uchwałę w sprawie wniesienia stanowiska dotyczącego uchwały Nr [...] Kolegium Izby z 30 marca 2022 r. (do dnia posiedzenia Kolegium uchwała Rady nie została do RIO przekazana). Sekretarz przedłożył też pismo Wójta Gminy z 20 kwietnia 2022 r., w którym Wójt odniósł się do "Stanowiska" Rady Gminy w części dotyczącej stwierdzenia, że Rada nie miała wpływu na kształt załącznika pn. "Zadania majątkowe na rok 2022", oraz że forma tego załącznika stanowi nadużycie organu wykonawczego. Wójt poinformował, że "przegłosowane poprawki Radnych oddawały jedynie wolę Rady, natomiast nie przedstawiały precyzyjnej treści załącznika Nr 3. Uchwałodawca nie sprecyzował w jaki sposób kwota 850.000 zł ma być rozdysponowana. Wójt nadmienił ponadto, że "przed podpisaniem uchwały Przewodniczący Rady został zapoznany z treścią załącznika Nr 3".
Uchwałą z [...] kwietnia 2022 r., nr [...], Kolegium RIO w B. po rozpatrzeniu w postępowaniu nadzorczym uchwały Nr [...] Rady Gminy T. z [...] marca 2022 r. w sprawie zmian do budżetu Gminy T. na 2022 r.:
- I. uznało, że:
- 1) przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 233 pkt 3 u.f.p. oraz art. 60 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 u.s.g., poprzez naruszenie wyłącznej inicjatywy Wójta Gminy do zgłaszania propozycji zmian w budżecie gminy w części dotyczącej zmniejszenia (zniesienia) wydatków zaplanowanych w wysokości 1.007.927 zł na realizację zadania majątkowego pn. "Przebudowa drogi gminnej Nr [...] od drogi powiatowej Nr [...] K. do m. S. od km 3+800, do km 5+335,73" i wprowadzenia w to miejsce ośmiu zadań polegających na przebudowie dróg gminnych na łączną kwotę 850.000 zł oraz zadania pn. "Rekultywacja basenu p/poż. i terenu wokół..." w kwocie 157.927 zł;
- 2) w związku z powyższym stwierdziło nieważność powołanej uchwały w następujących częściach:
(-) w załączniku nr 2 do uchwały "Plan wydatków", rodzaj zadania: własne, w zakresie zmniejszenia o kwotę 157.927 zł planu wydatków w dziale "600 Transport i łączność" rozdziale "60016 Drogi publiczne gminne" paragrafie "6050 Wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych" i zwiększenia o kwotę 157.927 zł planu wydatków w dziale "921 Kultura i ochrona dziedzictwa narodowego" rozdziale "92109 Domy i ośrodki kultury, świetlice i kluby" paragrafie "6050 Wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych";
(-) w załączniku nr 3 do uchwały "Zadania majątkowe na 2022 rok" w zakresie zadań inwestycyjnych określonych przy lp. od 8 do 15 (przebudowy dróg gminnych na łączną kwotę 850.000 zł, dział 600 rozdział 60016 paragraf 6050) oraz 21 (rekultywacja basenu p/poż. i terenu wokół na działce nr [...], dział 921 rozdział 92109 paragraf 6050);
- II. ustaliło budżet Gminy T. na 2022 r. w części dotkniętej nieważnością w sposób następujący:
- 1) ustaliło plan wydatków w dziale "600 Transport i łączność" rozdziale "60016 Drogi publiczne gminne" paragrafie "6050 Wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych" w kwocie 3.197.927 zł, w tym w kwocie 1.007.927 zł na zadanie inwestycyjne o nazwie "Przebudowa drogi gminnej Nr [...] od drogi powiatowej Nr [...] K. do m. S. od km 3+800, do km 5+335,73" podlegające ujęciu w załączniku nr 3 do uchwały "Zadania majątkowe na 2022 rok";
- 2) ustaliło plan wydatków w dziale "921 Kultura i ochrona dziedzictwa narodowego" rozdziale "92109 Domy i ośrodki kultury, świetlice i kluby" paragrafie "6050 Wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych" w kwocie 482.072,31 zł.
W uzasadnieniu uchwały Kolegium podtrzymało swoją ocenę, iż w części dotyczącej zmniejszenia (zniesienia) przez Radę Gminy badaną uchwałą wydatków zaplanowanych w wysokości 1.007.927 zł na realizację zadania majątkowego pn. "Przebudowa drogi gminnej Nr [...] od drogi powiatowej Nr [...] K. do m. S. od km 3+800, do km 5+335,73" i wprowadzenia w to miejsce nowego zadania (zadań) przebudowy odcinków ośmiu innych dróg gminnych na łączną kwotę 850.000 zł oraz zadania pn. "Rekultywacja basenu p/poż. i terenu wokół..." w kwocie 157.927 zł doszło do naruszenia wyłącznej inicjatywy Wójta Gminy do zgłaszania propozycji zmian w budżecie gminy. Kolegium RIO zwróciło uwagę, że procedura uchwalania uchwały budżetowej gminy oraz jej zmiany opiera się na swego rodzaju zasadzie współdziałania i podziału kompetencji pomiędzy organami gminy - stanowiącym (radą gminy) i wykonawczym (wójtem). Zdaniem organu nadzoru, w przypadku dokonywania zmian w trakcie roku w uchwalonym już budżecie, uprawnienia rady doznają istotnych ograniczeń, a więc organ stanowiący nie jest uprawniony do wprowadzania zmian nieobjętych projektem uchwały przygotowanym przez organ wykonawczy, chyba że uzyska na to zgodę organu wykonawczego.
Organ zauważył, że w kontekście wykładni przepisów dotyczących procedowania uchwał budżetowych należy podnieść, że Wójt Gminy T. nie wyraził zgody na przedłożone przez radnych na sesji 7 marca 2022 r. poprawki do projektu uchwały w sprawie zmian budżetu gminy. Kolegium zwróciło przy tym uwagę, że nie można uznać, że w projekcie zmiany budżetu Wójt przedstawił "inicjatywę" przeznaczenia środków na przebudowę drogi gminnej Nr [...], a tym samym uczynił to zadanie materią podlegającą proponowanym zmianom. Okoliczność, że organ wykonawczy przedkłada projekt zmian budżetu obejmujący również plan wydatków majątkowych nie oznacza, że w trakcie prac nad tym projektem organ stanowiący jest uprawniony do dokonania rewizji wszystkich przyjętych zadań majątkowych i usuwania zadań wcześniej w budżecie przyjętych, które nie były objęte inicjatywą w sprawie zmian. Uznanie takiej praktyki za prawidłową mogłoby prowadzić do istotnego zakłócenia wykonywania budżetu w części majątkowej, które z reguły wymaga czasochłonnych procesów przygotowawczych.
Kolegium RIO zwróciło również uwagę, że w przedłożonych organowi nadzoru pismach Wójt Gminy podniósł, że usunięte z budżetu gminy zadanie inwestycyjne ma przygotowaną dokumentację projektową wraz z pozwoleniem na budowę, zaś proponowane zmiany w obszarze inwestycji nie zostały należycie przygotowane, w tym z uwagi na regulacje prawne, które należy mieć na względzie przy planowaniu inwestycji polegających na przebudowie dróg. Choć Kolegium Izby, jako niewykonujące zadań organów administracji architektonicznobudowlanej i nadzoru budowlanego, nie może wypowiadać się w kwestiach prawidłowości zaplanowania zadań inwestycyjnych w świetle przepisów z zakresu prawa budowlanego, to zauważyło, że tezy zawarte w "Stanowisku" Rady oraz piśmie Wójta z 20 kwietnia 2022 r. świadczą, że nadzorowana uchwała w sprawie zmian budżetu nie była procedowana w zgodzie z postanowieniami statutu Gminy T. przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy z [...] października 2018 r. (Dz. Urz.
Woj. Podła, z 2018 r. poz. 4252 i z 2021 r. poz. 3997). Treść uchwały nie może być ustalana na etapie jej podpisania, w ramach "czynności technicznych". Co więcej, organ zwrócił uwagę na sprzeczność poddanej głosowaniu poprawki radnych z 7 marca 2022 r. ze "Stanowiskiem" Rady.
Nie zgadzając się z powyższą uchwałą, Rada Gminy T. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Zaskarżając ją w całości, zarzuciła naruszenie:
- - art. 233 pkt 3 u.f.p. oraz art. 30 ust. 2 pkt 1 i art. 18 ust. 2 pkt 4, art. 60 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 u.s.g., poprzez uznanie, iż wyłączne prawo inicjatywy uchwałodawczej Wójta Gminy T. oznacza brak możliwości dokonania, bez jego zgody, jakichkolwiek poprawek przez Radę Gminy w przedstawionym jej projekcie zmiany uchwały budżetowej;
- - art. 240 ust. 2 u.f.p., poprzez dokonanie jego błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, iż nie stosuje się tego przepisu w przypadku dokonywania zmian w uchwale budżetowej już wykonywanej oraz poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy poprawki dokonane przez Radę Gminy w projekcie zmiany uchwały budżetowej były realizacją kompetencji organu stanowiącego przewidzianych w tym przepisie;
- - art. 91 ust. 1 u.s.g., poprzez uznanie, iż uchwała Rady Gminy T. jest sprzeczna z prawem.
W związku z powyższym Rada Gminy wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przewidzianych.
W odpowiedzi na skargę Kolegium RIO wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje
Skarga podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.
Badając niniejszą sprawę, skład orzekający nie dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu. Kolegium RIO, wydając zaskarżoną uchwałę, nie naruszyło prawa materialnego (jak też procesowego), a podniesione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.
W kontrolowanej uchwale Kolegium RIO prawidłowo podniosło, że Rada Gminy T. w sposób istotny przekroczyła zakres swoich kompetencji określony w art. 233 ust. 3 u.f.p. oraz w art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g., a przyczyną tak podjętego rozstrzygnięcia było dokonanie przez Radę Gminy zmian w przedłożonym przez Wójta projekcie uchwały o zmianie uchwały budżetowej. Zdaniem Kolegium RIO w B., stanowiło to przekroczenie kompetencji rady gminy. Istota sporu sprowadza się zatem do sposobu interpretacji wyżej powołanych przepisów w zakresie ustrojowego podziału kompetencji pomiędzy organem wykonawczym i organem stanowiącym gminy.
Podział kompetencji pomiędzy radę gminy a wójta (burmistrza albo prezydenta miasta) przy tworzeniu i wykonywaniu budżetu gminy został dokonany zarówno w ustawie o samorządzie gminnym, jak i w ustawie o finansach publicznych. Niewątpliwie, uchwalanie budżetu oraz jego zmian należy do wyłącznej kompetencji rady gminy, co wynika z art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Z art. 233 pkt 3 u.f.p. wynika natomiast, że inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały o zmianie uchwały budżetowej przysługuje w gminie wyłącznie zarządowi jednostki samorządu terytorialnego. Z kolei art. 60 ust. 1 u.s.g. stanowi, że za prawidłową gospodarkę finansową gminy odpowiada wójt, a w myśl art. 60 ust. 2 pkt 4 tej ustawy wójtowi gminy przysługuje wyłączne prawo zgłaszania propozycji zmian w budżecie gminy.
W realiach niniejszej sprawy wyłonił się jednak problem, jak daleko w przedłożony przez wójta projekt rada gminy może ingerować; do jakiego stopnia rada może zmienić przedłożony przez wójta projekt, by można było uznać, że wciąż działa w ramach inicjatywy organu wykonawczego, który odpowiada za prawidłową gospodarkę finansową jednostki samorządu terytorialnego.
Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 stycznia 2010 r., sygn. II GSK 276/09 (opierając się na przepisach nieobowiązującej już ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych; powoływane orzeczenia dostępne w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), cyt.: "(...) uchwalanie przez organ stanowiący zmian budżetu nie oznacza, że musi on podjąć uchwałę w kształcie przedstawionym przez zarząd. (...) inicjatywa uchwałodawcza co do zasady nie wiąże organu stanowiącego w tym znaczeniu, że nie pozbawia go możliwości decydowania o treści uchwalanego aktu. Jednak (...) należy odróżnić kwestię decydowania o kształcie zaproponowanych zmian, od dokonywania zmian w przedmiocie nie objętym inicjatywą organu wykonawczego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że organ stanowiący, uchwalając zmiany w budżecie na podstawie przedstawionego projektu, nie może wprowadzać poprawek w zakresie nie objętym tym projektem.
W szczególności brak jest podstaw do przyjęcia, że w przypadku gdy organ wykonawczy wystąpi z inicjatywą zmian w budżecie w ściśle określonym zakresie, organ stanowiący ma możliwość wprowadzenia zmian także w części budżetu nieobjętej wnioskiem. Przy dopuszczeniu takiej możliwości dochodziłoby do istotnego ograniczenia ustawowej kompetencji organu wykonawczego inicjatywy w sprawie zmiany uchwały budżetowej. (...) W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafne są twierdzenia (...), że organ stanowiący gminy ma takie same uprawnienia do wprowadzania zmian na etapie uchwalania uchwały budżetowej jak i jej zmiany.
Należy zauważyć, że o ile w procesie podejmowania uchwały budżetowej możliwość wprowadzenia zmian w projekcie tej uchwały przedstawionej przez organ wykonawczy jest ograniczona jedynie warunkiem wynikającym z art. 183 ust. 2 u.f.p., o tyle w przypadku dokonywania zmiany w już uchwalonym budżecie, uprawnienia rady doznają istotnych ograniczeń. Podkreślenia wymaga, że art. 183 ust. 2 u.f.p. dotyczy uprawnień organu stanowiącego do wprowadzania zmian w projekcie uchwały budżetowej. Mając na uwadze, że w art. 179 u.f.p. ustawodawca wyraźnie określa wyłączne kompetencje zarządu jednostki samorządu terytorialnego do przygotowania projektu uchwały budżetowej wraz z objaśnieniami oraz inicjatywy w sprawie zmian tej uchwały, zaś art. 183 ust. 2 u.f.p. odnosi się wyłącznie do zmian w projekcie uchwały budżetowej wprowadzanych przez organ stanowiący należy przyjąć, że zakres dopuszczalnych zmian w obu sytuacjach jest różny.
Jak już wspomniano art. 179 u.f.p. stanowi, że inicjatywa zmian uchwały budżetowej należy do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. W związku z tym propozycja zmian w budżecie już uchwalonym musi pochodzić od organu wykonawczego. W wypadku, gdy organ stanowiący zamierza wprowadzić zmiany w budżecie, mimo braku inicjatywy organu wykonawczego, musi uzyskać jego akceptację (zgodę). Również w wypadku, gdy w wyniku wystąpienia przez organ wykonawczy z inicjatywą w sprawie zmian w budżecie, organ stanowiący chce wprowadzić w nim zmiany nie objęte tą inicjatywą musi uzyskać zgodę organu wykonawczego. Wspomniana zgoda powinna być wyrażona w sposób wyraźny, nie pozostawiający żadnych wątpliwości.
W związku z tym należy zgodzić się ze stanowiskiem (...), że organ stanowiący uchwalając zmiany uchwały budżetowej na podstawie przedstawionego projektu, nie jest uprawniony do wprowadzania przy tej okazji, z własnej inicjatywy, zmian nie objętych tym projektem. Innymi słowy w przypadku zmian w uchwale budżetowej inicjatywa organu wykonawczego dotyczy konkretnych kwestii i w ten sposób wyznacza organowi stanowiącemu ramy, w których może nadać tej uchwale określony kształt. Do wprowadzenia zmian w uchwale budżetowej nie jest zatem wystarczająca inicjatywa organu wykonawczego w jakimkolwiek zakresie, lecz musi ona dotyczyć ściśle określonej materii". Skład orzekający zdaje sobie oczywiście sprawę z pewnej odmienności brzmienia omawianych przez NSA wówczas obowiązujących przepisów ustawy o finansach publicznych, niemniej jednak powyższe rozważania przyjmuje jako pomocne również przy określaniu zastosowania przepisu art. 233 pkt 3 u.f.p. (we właściwym dla sprawy brzmieniu) i art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g.
W niniejszej sprawie konieczne jest porównanie treści przedłożonego przez Wójta Gminy T. projektu z 23 lutego 2022 r. zmian do uchwały w sprawie zmian do budżetu Gminy T. oraz kontrolowanej przez Kolegium RIO uchwały nr [...] Rady Gminy T. z [...] marca 2022 r. w sprawie zmian do budżetu Gminy T. na 2022 r.
Z akt sprawy wynika, że do projektu uchwały przedłożonego przez Wójta Gminy T. zostały załączone projekty stosownych tabel obrazujących zmiany wydatków budżetowych. Tymczasem Rada Gminy nie uwzględniła projektu zmiany uchwały budżetowej przedłożonej przez Wójta. Podejmując uchwałę, Rada Gminy zmniejszyła (zniosła) wydatki zaplanowane w wysokości 1.007.927 zł na realizację zadania majątkowego pn. "Przebudowa drogi gminnej Nr [...] od drogi powiatowej Nr [...] K. do m. S. od km 3+800, do km 5+335,73" i wprowadziła w to miejsce nowe zadanie (zadania) przebudowy odcinków ośmiu innych dróg gminnych na łączną kwotę 850.000 zł oraz zadania pn. "Rekultywacja basenu p/poż. i terenu wokół..." w kwocie 157.927 zł. Podjęta uchwała była zatem niezgodna z projektem zaproponowanym przez Wójta. W trakcie sesji Rady Gminy odbytej 7 marca 2022 r. Wójt nie wyraził zgody na zaproponowane przez Radę Gminy poprawki.
Rada Gminy T., podejmując sporną uchwałę z [...] marca 2022 r., podjęła ją zatem wbrew woli Wójta Gminy, jak również bez stosownej inicjatywy Wójta w tym zakresie. Inicjatywa Wójta dotyczyła bowiem całkowicie innych wydatków.
Za Kolegium RIO podnieść należy, że niesłuszne są zapatrywania Rady Gminy, jakoby projekt przedłożony przez Wójta zawierał w swych zapisach inicjatywę przekazania środków w wysokości 1.007.927 zł na zadanie pn. "Przebudowa drogi gminnej Nr [...] od drogi powiatowej Nr [...] K. do m. B. od km 3+800, do km 5+335,73", zatem środki te można było, w ramach przedłożenia Wójta, przeznaczyć na inne inwestycje drogowe czy też rekultywację wysypiska jako inwestycję zgodną z celem projektu Wójta, którym jest "poprawa warunków lokalnych mieszkańców określonych terenów gminy". Co wymaga ponownego zaakcentowania za organem: zadanie inwestycyjne dotyczące przebudowy drogi gminnej Nr [...] zostało określone przez Radę Gminy w uchwale budżetowej gminy na 2022 rok podjętej 12 stycznia 2022 r. (uchwała Nr [...]). Na podstawie § 4 tej uchwały w załączniku nr 3 pn. "Zadania majątkowe na 2022 rok" wyspecyfikowano limity wydatków na zadania inwestycyjne, w tym pod Ip.
5. określono wydatki w kwocie 1.007.927 zł na przebudowę wymienionej drogi gminnej (dział 600 rozdział 60016 paragraf 6050). Załącznik ten, wskazując konkretne zamierzenia inwestycyjne, nakłady oraz wydatki na ich realizację w roku budżetowym, stanowi uszczegółowienie planu wydatków budżetu w zakresie ujętych w poszczególnych podziałkach klasyfikacyjnych wydatków majątkowych.
Przedłożony przez Wójta projekt w § 2 stanowił, że: "Dokonuje się zmian w planie zadań majątkowych zgodnie z załącznikiem Nr 3 do niniejszej uchwały". Załącznik nr 3 o nazwie "Zadania majątkowe na 2022 rok" zawierał specyfikację wszystkich zadań inwestycyjnych, nie tylko tych, które podlegały projektowanym zmianom, co wynika z porównania tego załącznika do załącznika specyfikującego zdania majątkowe zawartego w pierwotnej uchwale budżetowej gminy na 2022 r. oraz z objaśnień dokonywanych zmian w budżecie, w tym w zakresie wydatków majątkowych, zawartych w załączniku nr 7 do projektu uchwały.
W związku z tym, wbrew twierdzeniom Rady Gminy, brak było podstaw do uznania, że w projekcie zmiany budżetu Wójt przedstawił jakąkolwiek "inicjatywę" przeznaczenia środków na przebudowę drogi gminnej Nr [...], a tym samym uczynił to zadanie materią podlegającą proponowanym zmianom. Gdyby tak właśnie miał być rozumiany § 2 projektu uchwały przedłożonego przez Wójta, to należałoby też uznać, że jego intencją było poddanie na nowo procedurze uchwałodawczej wszystkich zadań inwestycyjnych, które zostały określone w uchwale budżetowej na 2022 r. uchwalonej niespełna 2 miesiące wcześniej.
Dlatego też, biorąc pod uwagę powyższe, należało zdaniem sądu stwierdzić, iż działanie Rady Gminy T. polegające na usunięciu zaplanowanej w budżecie na 2022 r. inwestycji przebudowy drogi gminnej Nr [...] i wprowadzenia w to miejsce nowego zadania (zadań), polegającego na przebudowie ośmiu odcinków innych dróg oraz rekultywacji terenu (co też wymagało stosownych przeniesień w planie wydatków majątkowych), wykroczyło poza inicjatywę uchwałodawczą Wójta. To, że organ wykonawczy przedkłada projekt zmian budżetu obejmujący również plan wydatków majątkowych nie oznacza, że w trakcie prac nad tym projektem organ stanowiący jest uprawniony do dokonania rewizji wszystkich przyjętych zadań majątkowych i usuwania zadań wcześniej w budżecie przyjętych, które nie były objęte inicjatywą w sprawie zmian.
Idąc dalej, nie sposób nie zgodzić się z organem nadzoru w kwestii zaistniałych naruszeń związanych z procedowaniem nad samą uchwałą. W pismach kierowanych do organu nadzoru Wójt wskazywał, że usunięte z budżetu gminy zadanie inwestycyjne ma przygotowaną dokumentację projektową wraz z pozwoleniem na budowę, zaś proponowane zmiany w obszarze inwestycji nie zostały należycie przygotowane (w tym z uwagi na regulacje prawne, które należy mieć na względzie przy planowaniu inwestycji polegających na przebudowie dróg). Odpowiadając, Rada Gminy wskazała, że zaproponowane do przebudowy odcinki dróg spełniają określone wymogi prawa, oraz że załącznik nr 3 do nadzorowanej uchwały w swojej formie stanowi nadużycie organu wykonawczego (z powodu ujęcia w nim - jak należy wnioskować - odrębnie ośmiu zadań przebudowy dróg o jednakowej wartości wydatków) i powstał bez wpływu Rady na jego ostateczny kształt.
Pomijając w tym miejscu kwestię zaplanowania zadań inwestycyjnych, a skupiając się jedynie na procedurze uchwałodawczej, sąd zauważa, że tezy zawarte w "Stanowisku" Rady oraz piśmie Wójta z 20 kwietnia 2022 r. świadczą, że nadzorowana uchwała w sprawie zmian budżetu została podjęta w sprzeczności ze statutem Gminy T. przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Gminy z [...] października 2018 r.
Zgodnie z § 59 ust. 1 statutu, Przewodniczący Rady przed poddaniem wniosku pod głosowanie, precyzuje i ogłasza Radzie proponowaną treść wniosku w taki sposób, aby jego redakcja była przejrzysta a wniosek nie budził wątpliwości, co do intencji wnioskodawcy. Procedura głosowania poprzedzona jest dyskusją, w ramach której następuje rozpatrzenie projektów uchwał (co wynika m.in. z § 29 ust. 3, § 32 ust. 1, § 36 ust. 1 i 2 statutu). Już na tym etapie powinna być więc ustalona w sposób niebudzący wątpliwości treść poprawki/uchwały poddawanej pod głosowanie i ewentualnie podjętej w wyniku tego głosowania. Przewodniczący Rady jest obowiązany do podpisania podjętej uchwały, której uchylenie lub zmiana może nastąpić tylko w drodze odrębnej uchwały (§ 38 ust. 1 i § 47 ust. 1 statutu). Biorąc to pod uwagę, należy zauważyć, że treść uchwały nie może być ustalana na etapie jej podpisania. Tymczasem, w kontekście powyższego, według "Stanowiska" Rady środki pochodzące z usuniętego zadania zostały przeznaczone m.in. na "przebudowę dróg gminnych - 8 szt. na łączną wartość 850.000 zł"; ponadto - w odniesieniu do załącznika nr 3 - "uchwała obejmuje kwotę 850.000 zł w rozdziale na 8 dróg gminnych z oczywistym uwzględnieniem długości projektowanych dróg gminnych". Z literalnego brzmienia poddanej głosowaniu poprawki radnych z 7 marca 2022 r. wynika natomiast, że "Wnosimy aby przeznaczono z tego zadania kwotę 850.000 zł na nowe zadania p.n.
1. Przebudowa drogi gminnej na działce Nr [...] obręb G. około 1000 m 2. Przebudowa drogi gminnej na działce Nr [...] obręb M. około 1000 m...". Organ nadzoru słusznie zwrócił uwagę na to, że zwrot "na nowe zadania pod nazwą", po którym następuje specyfikacja ośmiu odcinków dróg, nie wskazuje, że zamiarem wnioskodawców było ujęcie w budżecie jednego zadania o łącznej wartości 850.000 zł, a w konsekwencji, że podział środków pomiędzy poszczególne odcinki dróg, z uwzględnieniem ich parametrów, powinien nastąpić w obrębie tego zadania. Wątpliwości nie rozwiewa przy tym także uzasadnienie poprawki. Stwierdzić wobec tego należy, że taka niejasna kwestia powinna być rozstrzygnięta jeszcze na etapie procedowania projektu uchwały, zaś zaniechanie w tym względzie świadczy o nienależytym rozpatrzeniu zgłoszonej poprawki. Organ wykonawczy musi mieć pewność co do woli organu stanowiącego, wyrażonej w podjętej uchwale budżetowej.
W realiach niniejszej sprawy porównanie zakresu inicjatywy Wójta z treścią wprowadzonych przez Radę Gminy zmian do budżetu każe sądzić, że wprowadzone zmiany są tak daleko idące, że należy uznać, że Rada Gminy T. wyszła poza inicjatywę uchwałodawczą wójta. Użycie w art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g. sformułowania "propozycje zmian" nie ma wpływu na taką ocenę. Tym samym za nieuzasadnione należało uznać zarzuty naruszenia art. 233 pkt 3 u.f.p. oraz art. 60 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 u.s.g.
Nie można również podzielić zarzutu strony skarżącej, że 240 ust. 2 u.f.p. daje kompetencje do zmiany projektu w zakresie zmiany uchwały budżetowej, jeżeli zmiany nie powodują zmniejszenia dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego.
Do takiego wniosku prowadzi bowiem wykładnia systemowa, która zakłada, że przepis w danym akcie prawnym nie jest umiejscowiony przypadkowo, lecz wynika z racjonalnego działania prawodawcy. Z takiej wykładni może wynikać wniosek że przepis ma mniejsze znaczenie ze względu na treść przepisu wyżej położonego. Trzeba pamiętać, że zasada pierwszeństwa wykładni językowej nie powinna prowadzić do wniosku, że interpretatorowi wolno całkowicie ignorować wykładnię systemową lub funkcjonalną. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, będzie wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik. W każdej zatem sytuacji, gdy nasuwa się podejrzenie, że wynik wykładni językowej może okazać się nieadekwatny, interpretator powinien go skonfrontować między innymi z wykładnią systemową.
Ustalając zatem znaczenie językowe przepisu, należy brać pod uwagę także jego kontekst systemowy i funkcjonalny, a więc na przykład inne przepisy prawne, wolę prawodawcy oraz cel regulacji. Interpretacja prawa zmierza tutaj do ustalenia normy prawnej ze względu na systematykę aktu prawnego, miejsce danych przepisów w tym akcie, ich wzajemne powiązania. Przyjmuje się przy tym założenie, że przepisy prawne zostały pogrupowane w działy, części, rozdziały, artykuły, paragrafy, punkty itp. według jakichś jednolitych zasad techniki legislacyjnej. Stosując te wykładnię szuka się zatem sensu poszczególnych określeń zawartych w danym akcie na tle jego konstrukcji. (Wprowadzenie do prawa podatkowego. Ryszard Mastalski wyd. C.H. BECK Warszawa 1995, str. 109; zob. wyrok WSA w Krakowie z 9 października 2014 r., I SA/Kr 1421/14).
Zgodnie art. 240 ust. 1 u.f.p., do czasu podjęcia uchwały budżetowej, jednak nie później niż do dnia 31 stycznia roku budżetowego, podstawą gospodarki finansowej jest projekt uchwały budżetowej przedstawiony organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 238 ust.
1. Z kolei w ust. 2 zawarto zasadę, że bez zgody zarządu jednostki samorządu terytorialnego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może wprowadzić w projekcie uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego zmian powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego.
Zdaniem składu orzekającego, procedura opisana w art. 240 ust. 2 u.f.p. nie może mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem przepis ten dotyczy zmian w projekcie uchwały budżetowej przed rozpoczęciem jej wykonywania, a nie do zmian w tej uchwale wprowadzanych w trakcie roku budżetowego. W ust. 3 omawianego przepisu ustawodawca bowiem dalej porusza się w obrębie wyznaczonym przez art. 240 ust.
1. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku niepodjęcia uchwały budżetowej w terminie, o którym mowa w ust. 1, regionalna izba obrachunkowa, w terminie do końca lutego roku budżetowego, ustala budżet jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zadań własnych oraz zadań zleconych. Do dnia ustalenia budżetu przez regionalną izbę obrachunkową podstawą gospodarki finansowej jest projekt uchwały, o której mowa w ust.
1. (art. 240 ust. 3). Podnieść ponadto należy, że do wnioskowania a contrario przy wykładni przepisów przyznających organowi wykonawczemu prawo inicjatywy uchwałodawczej, należy podchodzić z dużą ostrożnością, zważywszy, że w prawie administracyjnym dozwolone jest tylko to, na co wskazują przepisy. Przyznanie organowi stanowiącemu prawo dokonywania zmian w projekcie budżetu, bez związania treściowego z brzmieniem projektu przedstawionego przez organ wykonawczy, prowadziłoby do wniosku, że wyłączna inicjatywa uchwałodawcza organu wykonawczego ma charakter wyłącznie formalny, z pominięciem merytorycznej zawartości przedstawionego projektu budżetu.
Zatem analiza art. 240 ust. 2 u.f.p. wskazuje, że nie normuje on wszystkich możliwych sytuacji, dlatego organy władzy publicznej w gminie, tj. Rada Gminy i Wójt Gminy, powinny współdziałać przy pracach nad budżetem jednostki samorządu terytorialnego, przestrzegając zasady prawa budżetowego, iż na zmiany powodujące zwiększenie deficytu musi być wyraźna zgoda organu wykonawczego, np. poprzez przedkładanie poprawek. W pozostałych sytuacjach, które nie skutkują powstaniem deficytu, zgoda może być dorozumiana poprzez brak złożenia sprzeciwu przez organ wykonawczy co do proponowanych zmian.
W niniejszej sprawie Wójt Gminy w sposób stanowczy i niebudzący żadnych wątpliwości nie wyraził zgody na proponowane przez Radę T. zmiany w uchwale budżetowej. Przy tak wyraźnym stanowisku Wójta zaprezentowanym na sesji rady, jak i w skardze, nie można było uznać, że w projekcie zmiany budżetu Wójt przedstawił jakąkolwiek "inicjatywę" przeznaczenia środków na przebudowę drogi gminnej Nr [...], a tym samym uczynił to zadanie materią podlegającą proponowanym zmianom.
W związku z powyższym, brak było podstaw do uznania, że uchwała Rady Gminy T. jest nie sprzeczna z prawem, przez co nie został naruszony art. 91 ust. 1 u.s.g.
Nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, sąd oddalił ją zgodnie z art. 151 p.p.s.a.