Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstokuz 26 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Bk 210/21

Uzasadnienie

A. K. (dalej powoływany jako: "skarżący") złożył [...] czerwca 2017 r. w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "ARiMR") w G. wniosek o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2017, w którym ubiegał się o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach realizacji pakietu 4. Cenne siedliska i zagrożone gatunki ptaków na obszarach Natura 2000, wariantu 4.8 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycyka, kszyka, krwawodzioba lub czajki i wariantu 4.9 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków: wodniczki.

W dniu [...] sierpnia 2017 r. skarżący złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w G. oświadczenie o wycofaniu w części wniosku – co do działek ewidencyjnych nr [...]. Następnie, [...] grudnia 2017 r. skarżący wycofał z płatności działkę ewidencyjną nr [...].

W dniach od [...] listopada 2017 r. do [...] grudnia 2017 r. oraz od [...] marca 2018 r. do [...] marca 2018 r. w gospodarstwie skarżącego została przeprowadzona kontrola na miejscu w ramach działania rolno-środowiskowo-klimatycznego, której wynik miał wpływ na wysokość przyznanych płatności. W dniu [...] lutego 2018 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G., w związku z wykryciem tzw. "błędu kontroli krzyżowej" do działek ewidencyjnych o nr [...], wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień. Następnie, [...] lutego 2018 r. skarżący wycofał z płatności działkę ewidencyjną nr [...], a [...] lutego 2018 r. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR oświadczenie odnośnie sposobu użytkowania działek ewidencyjnych nr [...].

W dniu [...] maja 2018 r. skarżący złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w G. korektę wniosku wraz z oświadczeniem o wcześniejszym dokonaniu wycofania działki ewidencyjnej nr [...] w związku z omyłkową jej deklaracją. W dniu 9 lipca 2018 r. skarżący złożył korektę wniosku wraz z oświadczeniem.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. decyzją z [...] lipca 2018 r. nr [...] umorzył postępowanie w części dotyczącej działek rolnych AB1, P1, Z1, R1 i Ż1, przyznał skarżącemu płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną w pomniejszonej wysokości tj. w kwocie 36.145,91 zł, w tym kwotę przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych w ramach realizacji pakietu 4. Cenne siedliska i zagrożone gatunki ptaków na obszarach Natura 2000, wariantu 4.9 w pomniejszonej wysokości oraz odmówił przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach realizacji wariantu 4.8. W decyzji organ wskazał działki ewidencyjne zadeklarowane w pakiecie 4.8, które, zdaniem organu, nie leżą na obszarze TUZ (trwałe użytki zielone) i przyjął, że w deklaracji nastąpiło zawyżenie powierzchni działek rolnych o 9,09 ha, co stanowi 22,02%. Organ wskazał, że przy ustalaniu tej powierzchni uwzględniono wyniki przeprowadzonej kontroli na miejscu.

Następnie organ wskazał działki ewidencyjne zadeklarowane w pakiecie 4.9, które, jego zdaniem, nie leżą na obszarze TUZ, co również skutkowało stwierdzeniem zawyżenia w deklaracji powierzchni działek rolnych.

W odwołaniu od tej decyzji skarżący wskazywał na krzywdzące dla niego zaniżenie powierzchni działek rolnych i wnosił o uznanie wyników kontroli na miejscu.

Po rozpoznaniu odwołania Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. decyzją z [...] października 2018 r., nr [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w G.. Organ uznał, że zachodzi potrzeba ponownej weryfikacji żądania skarżącego z uwzględnieniem skuteczności wycofania części wniosku, a także analizy maksymalnego kwalifikowanego obszaru działek rolnych zgłoszonych we wniosku kwalifikującego się do objęcia płatnościami. Nakazano więc dokonanie ponownej analizy danych zawartych we wniosku.

Decyzją z [...] marca 2019 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności w części dotyczącej działek rolnych Z1 i R1, przyznał skarżącemu płatność rolno – środowiskowo - klimatyczną (PROW 2014-2020) w ramach pakietu 4. Cenne siedliska i zagrożone gatunki ptaków na obszarach Natura 2000, wariantu 4.9 w pomniejszonej wysokości (28.171,10 zł), w tym kwotę przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych oraz odmówił przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach realizacji wariantu 4.8. Jednocześnie organ ustalił skarżącemu obszar gruntów objętych zobowiązaniem rolno – środowiskowo – klimatycznym: w wariancie 4.8 podjętym [...] marca 2017 r. na powierzchnię 49,74 ha oraz w wariancie 4.9 podjętym [...] marca 2017 r. na powierzchnię 53,2 ha.

W odwołaniu od tej decyzji skarżący po raz drugi podniósł istnienie rozbieżności powierzchni użytkowanych działek rolnych pomiędzy raportem a wynikami kontroli na miejscu i wniósł o jej weryfikację.

Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. decyzją z [...] czerwca 2019 r., nr [...] ponownie uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał na konieczność ponownej weryfikacji żądania z uwzględnieniem skuteczności wycofania części wniosku w oparciu o przepis art. 3 Rozporządzenia nr 809/2014, a także na potrzebę ponownej analizy maksymalnego kwalifikowanego obszaru działek rolnych oznaczonych Ź1, H1, R1 zadeklarowanych w pakiecie 4, wariancie 4.9 a następnie ustalenia spełniania kryterium przyznania płatności i powierzchni obszaru gruntów objętych zobowiązaniem.

Decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. umorzył postępowanie w części dotyczącej działek rolnych oznaczonych P1, R1, Z1 i Ż1, przyznał skarżącemu płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną (PROW 2014-2020) w łącznej wysokości 34.457,35 zł w ramach wariantu 4.9 (pomniejszonej ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności); przyznał kwotę przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych oraz odmówił przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach wariantu 4.8. Jednocześnie organ ustalił skarżącemu obszar gruntów objętych zobowiązaniem rolno – środowiskowo – klimatycznym: w wariancie 4.8 podjętym 15 marca 2017 r. na powierzchnię 41,29 ha oraz w wariancie 4.9 podjętym 15 marca 2017 r. na powierzchnię 43,90 ha. Organ wskazał, że dokonał weryfikacji powierzchni deklarowanej, uwzględnił wartość maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO), wyniki przeprowadzonej kontroli na miejscu, możliwą kompensatę powierzchni działek rolnych oraz ustaleń odnośnie posiadania działek rolnych na datę 31 maja 2017 r. (co opisał w odniesieniu do poszczególnych działek na str. 5 – 6 decyzji).

Odnośnie działek A1, AI1, C1, D1, E1 ustalił, że powierzchnia stwierdzona w trakcie kontroli obejmuje swoim zasięgiem obszar niebędący trwałym użytkiem zielonym. Organ wskazał na definicję TUZ z art. 4 ust. 1 lit. h Rozporządzenia nr 1307/2013 i stwierdził, że weryfikacja 5-letnia działek ewidencyjnych, na których położone są te działki rolne, wykazała, że na ortofotomapie z dnia [...] maja 2016 r. występują tereny zadrzewione/ zakrzaczone, wobec czego grunty te nie mogą zostać uznane za trwały użytek zielony.

Decyzją z [...] września 2019 r., nr [...] Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ przytoczył przepisy § 2 ust. 1, § 4 ust. 2 pkt 5, § 5 ust. 1 pkt 1, § 12 ust. 4 pkt 1, § 15 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno – środowiskowo – klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 415 – dalej również jako: "Rozporządzenie rolno – środowiskowo – klimatyczne") a także przepisy regulujące terminy składania wniosków o płatności.

Następnie organ ustalił, że ostateczny termin złożenia wniosku (dopuszczający opóźnienie do 25 dni, z sankcją 1% za każdy dzień roboczy opóźnienia) przypadał na dzień [...] czerwca 2017 r. W tej sytuacji stwierdził, że skoro skarżący wniosek o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2017 rok złożył w dniu [...] czerwca 2017 r., tj. w okresie sankcyjnym, to Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. prawidłowo zastosował sankcję terminową w wysokości 1% za każdy dzień roboczy opóźnienia, tj. łącznie 17%.

Następnie organ przytoczył treść art. 3 ust. 1, 2 i 3, art. 24 ust. 1, art. 25, art. 26 ust. 3, art. 37 ust. 1 i 2, art. 49 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. L 227 z 31.07.2014., s. 69 – dalej: "Rozporządzenie nr 1306/2013") oraz wyjaśnił, czym jest maksymalny kwalifikowany obszar (MKO).

W dalszej kolejności organ przytoczył przepisy art. 67, art. 68 ust. 1 i 2, art. 70, art. 74 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 549, z późn. zm.), zwanego dalej "Rozporządzeniem nr 1306/2013".

Organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji prawidłowo (mając na uwadze art. 3 ust. 1, 2 i 3 Rozporządzenia nr 809/2014) umorzył postępowanie wyłącznie w zakresie dotyczącym części działek rolnych oznaczonych identyfikatorami P1, R1, Z1 oraz Ż1, ponieważ w odniesieniu do działek rolnych oznaczonych identyfikatorami R1, Z1 i Ż1 wycofanie części wniosku zostało złożone przed powiadomieniem skarżącego o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, a w odniesieniu do działki rolnej oznaczonej P1 przeprowadzona w gospodarstwie kontrola na miejscu nie stwierdziła niezgodności.

W odniesieniu do powierzchni kwalifikującej się do przyznania poszczególnych płatności na pozostałych działkach rolnych organ drugiej instancji wskazał, że oparł się na pomiarach maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO) ustalonego na podstawie przeprowadzonej w dniach od [...] listopada 2017 r. do [...] grudnia 2017 r. oraz od [...] marca 2018 r. do [...] marca 2018 r. w gospodarstwie skarżącego kontroli na miejscu i w ten sposób ustalił powierzchnię stwierdzoną spornych działek rolnych.

W kwestii wariantu 4.8 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycyka, kszyka, krwawodzioba lub czajki organ odwoławczy wskazał, że:

1. - w odniesieniu do działki AH1 - skarżący nie był w 2017 r. jej posiadaczem, zatem jej powierzchnię należało potraktować jako zawyżoną;
2. - w odniesieniu do działek rolnych oznaczonych identyfikatorami G1, I1, X1 i AG1- powierzchnia stwierdzona w wyniku kontroli na miejscu została zredukowana do maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO);
3. - w odniesieniu do działek rolnych oznaczonych identyfikatorami A1, C1, D1, E1 i AI1 znaczenie ma definicja trwałego użytku zielonego, która składa się z dwóch nierozłącznych elementów: (1) trwały użytek zielony jest to grunt zajęty pod uprawę traw lub innych zielnych roślin pastewnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), (2) jest to grunt nieobjęty płodozmianem przez okres co najmniej pięciu lat. Brak któregokolwiek z tych elementów definicji stanowi, że grunt nie jest trwałym użytkiem zielonym w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. h) rozporządzenia nr 1307/2013. Następnie organ stwierdził, że z informacji posiadanych przez ARiMR, tj. ortofotomapa z dnia [...] maja 2016 r. bezsprzecznie wynika, że dyspozycję zawartą w art. 4 ust. 1 lit. h) rozporządzenia nr 1307/2013 na działce rolnej oznaczonej identyfikatorem A1 wypełnia wyłącznie powierzchnia 1,02 ha, na działce rolnej oznaczonej identyfikatorem C1 - 5,34 ha, na działce rolnej oznaczonej identyfikatorem D1 - 5,52 ha, na działce rolnej oznaczonej identyfikatorem AI1 - 0,84 ha. Pozostały obszar przedmiotowych działek rolnych był zadrzewiony i zakrzaczony, zatem nie wypełnia dyspozycji zawartej w art. 4 ust. 1 lit. h) rozporządzenia nr 1307/2013 i tym samym, stosownie do § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego nie kwalifikuje się do przyznania płatności w ramach realizacji wariantu 4.8.

Organ obliczył powierzchnię deklarowaną (ha) - 50,38 ha i powierzchnię stwierdzoną (ha) - 41,29 ha, obliczył różnice powierzchniowe (9,09 ha) i różnice procentowe (22,02%) i powołując treść art. 19 ust. 1 akapit drugi Rozporządzenia nr 640/2014 stwierdził, że skoro różnica pomiędzy obszarem zgłoszonym do celów jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej lub środków wsparcia obszarowego a obszarem zatwierdzonym zgodnie z art. 18 przekracza 20% obszaru zatwierdzonego, nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej ani wsparcia obszarowego.

Zdaniem organu odwoławczego, ze względu na niespełnienie warunku przyznania płatności rolnośrodowiskowo-klimatycznej w ramach wariantu 4.8 organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił skarżącemu przyznania kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu sporządzenia dokumentacji przyrodniczej siedlisk lęgowych ptaków położonych na trwałych użytkach zielonych w tym wariancie.

Odnośnie wariantu 4.9 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: wodniczki Dyrektor P. Oddziału ARiMR wskazał, że:

1. - skarżący nie był w 2017 r. posiadaczem działek rolnych oznaczonych identyfikatorami Ź1, AB1 i Ż1, zatem ich powierzchnię należało traktować jako zawyżoną;
2. - odnośnie działek rolnych oznaczonych identyfikatorami M1, N1, O1, R1, T1, AA1 i AO1 ustalono, że powierzchnia stwierdzona w wyniku kontroli na miejscu została zredukowana do maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO), wskazując przy tym, że kolumna 7 części XI sporządzonego raportu określająca wartość powierzchni stwierdzonej poszczególnych działek rolnych zawiera również informację o możliwości zmiany powierzchni stwierdzonej w wyniku czynności podejmowanych przez ARiMR w ramach obsługi wniosku o przyznanie płatności.

Wskazano powierzchnię deklarowaną – 54,15 ha, powierzchnię deklarowaną stwierdzoną do płatności – 49,33 ha, powierzchnię stwierdzoną – 43,90 ha oraz obliczono różnice powierzchniowe (5,43 ha) i różnice procentowe (12,37%). Organ uznał, że biorąc pod uwagę wyliczoną procentową różnicę pomiędzy powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną, a powierzchnią stwierdzoną organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował przepis art. 19 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 640/2014.

Ponadto organ zauważył, że w trakcie kontroli przeprowadzonej na miejscu w gospodarstwie skarżącego stwierdzono, że na działce rolnej oznaczonej identyfikatorem AO1 nieskoszona powierzchnia działki rolnej wynosi 0,22 ha, tj. 7,10% powierzchni tej działki, co stanowi mniej niż wymagane 15 - 85% powierzchni przedmiotowej działki (kod nieprawidłowości R_4_9_6), co wzięto pod uwagę przy zmniejszaniu płatności w wariancie 4.9.

Organ odwoławczy uznał, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił też kwotę przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu wykonania dokumentacji przyrodniczej w wariancie 4.9.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżący, działając przez pełnomocnika J. K., wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnosząc o jego uchylenie w całości, a także o uchylenie decyzji organu I instancji w części, w jakiej nie umorzył on postępowania oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że nie kwestionuje on rozstrzygnięcia w zakresie, w jakim umorzono postępowanie, natomiast jego wnioski o płatność winny zostać uwzględnione w znacznie większej części, zarówno w wariancie 4.8 jak i 4.9.

Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy pominął wcześniejsze własne wskazania z decyzji z [...] czerwca 2019 r. o konieczności dokładnej, ponownej analizy maksymalnego kwalifikowanego obszaru jego działek rolnych oraz dokładnego zbadania stanu faktycznego i odpowiedniego wyjaśnienia toku rozumowania w uzasadnieniu decyzji. Zaakceptował natomiast rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, które było błędne i uzasadnione w sposób uniemożliwiający pełne prześledzenie toku rozumowania organu.

Skarżący podniósł, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str. 9 ostatni akapit i początek str. 10 przed tabelą) błędnie wskazano, jakoby ustalenie powierzchni kwalifikującej się do przyznania poszczególnych płatności dokonano w oparciu o przeprowadzoną na miejscu kontrolę - w rzeczywistości właśnie takiego ustalenia domagał się skarżący w oddalonym odwołaniu. Zdaniem skarżącego, w zaskarżonej decyzji organ przyjął znacznie mniejsze powierzchnie niż stwierdzone w czasie kontroli na miejscu, powołując się na maksymalny kwalifikowany obszar oraz na możliwość zmiany stwierdzonej w toku kontroli powierzchni w wyniku późniejszych czynności, nie uzasadniając jednak bliżej rozbieżności między wynikami kontroli na miejscu, a kontroli administracyjnej, poza powołaniem się na ortofotomapę, na której organ wskazał istnienie obszarów zadrzewionych, zakrzaczonych i podmokłych, nie analizując jednak w żaden sposób bliżej tych obszarów (czy miały charakter zwarty, czy wykluczały rolnicze użytkowanie całych tych części działek) ani nie porównując ortofotomapy ze zdjęciami wykonanymi w czasie kontroli na miejscu, które stanowią załącznik do raportu z kontroli.

Skarżący wskazał, że nie kwestionuje możliwości wykorzystania ortofotomapy, ale skoro w sprawie organ przeprowadził kontrolę na miejscu, to jak sam wskazuje, powinien jej wyniki potraktować na równi z ortofotomapą i właściwie je zinterpretować, a tego, zdaniem strony, organ drugiej instancji z niewyjaśnionych powodów nie uczynił. Podkreślił, że ze stanu na działkach potwierdzonego w czasie kontroli na miejscu (i wykonanych wówczas zdjęć) wynika, że drzewa zajmują w rzeczywistości znacznie mniejszą powierzchnię niż wynikałoby to z mechanicznego odczytania przez organy ortofotomapy. Skarżący wskazuje, że widziane z góry korony drzew zajmują znacznie większy obszar niż drzewa zajmują przy gruncie.

Skarżący podkreśla, że wbrew twierdzeniom organów, samo występowanie drzew i zakrzaczeń nie wyklucza traktowania danego obszaru jako trwałego użytku zielonego. W jego definicji z art. 4 ust 1 lit h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 wprost wskazano, że trwałe użytki zielone obejmują również drzewa i krzewy, które mogą nadawać się do wypasu. Poza tym przy wykładni przepisów należy brać pod uwagę ich cel, a nie ma wątpliwości, że celem ustawodawcy było zachowanie w miarę możliwości naturalnego charakteru obszarów, na których następuje ochrona siedlisk lęgowych ptaków zarówno w wariancie 4.8 jak i 4.9, nie zaś doprowadzenie do bezwzględnego usunięcia wszelkich zakrzaczeń i drzew, co zagrażałoby ochronie siedlisk ptaków.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 11 marca 2020 r. sygn. akt I SA/Bk 670/19 oddalił skargę. Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego ani też przepisów prawa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 stycznia 2021 r., sygn. akt I GSK 1483/20 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku i przekazał temu sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. NSA uznał, że uzasadnienie wyroku nie zawierało stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, jak też pominięto w nim zarzuty skargi.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje

Skarga jest zasadna.

Z uwagi na zagrożenie pandemiczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) oraz zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z 10 maja 2021 r., sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Sprawa jest rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po raz drugi. Zasadniczo, w związku z treścią art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "P.p.s.a."), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jednak w tej sprawie, z uwagi na to, że powodem uchylenia wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny były braki uzasadnienia i sąd drugiej instancji nie dokonywał wykładni prawa, orzekając w sprawie ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest związany jakąkolwiek wykładnią dokonaną dotychczas na gruncie tej sprawy.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że skarżący nie kwestionuje decyzji w zakresie, w jakim umorzono postępowanie tj. w części dotyczącej działek rolnych nr Ż1, Z1, P1 i R1 ani też w zakresie ustalenia przez organ, że nie był on w 2017 r. posiadaczem określonych działek i potraktowania tej powierzchni jako zawyżonej.

Nie pozostaje sporna w sprawie również stanowiąca przedmiot rozważań organu kwestia prawidłowości wycofania przez skarżącego części działek z płatności i wynikające z tego konsekwencje.

Skarżący kwestionuje natomiast rozstrzygnięcie w zakresie ustalenia powierzchni kwalifikujących się do płatności w zakresie, w jakim organ wykluczył z płatności obszary zadrzewione i zakrzaczone jako niebędące trwałymi użytkami zielonymi, pominął cel zakwalifikowania określonych terenów do TUZ, podnosząc, że gdyby nawet przyjąć dopuszczalność pomniejszenia obszaru o obszary zadrzewione i zakrzewione, to nie można się w tym zakresie ograniczyć do ortofotomapy, lecz należy wziąć pod uwagę również wyniki kontroli na miejscu i pomniejszyć kwalifikowany obszar o powierzchnię zajętą przez drzewa i krzewy na gruncie, a nie przez korony drzew, zajmujące znacznie większą powierzchnię.

Zgodnie z treścią § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno – środowiskowo – klimatyczne", płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną przyznaje się rolnikowi lub zarządcy, o których mowa w art. 28 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, z późn. zm.), zwanego dalej "Rozporządzeniem nr 1305/2013", jeżeli:

1. 1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (...),
2. 2) realizuje 5-letnie zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne, o którym mowa w art. 28 ust. 3 rozporządzenia nr 1305/2013 lub art. 7 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 807/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i wprowadzającego przepisy przejściowe (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014, str. 1), w ramach określonego pakietu albo jego wariantu, zwane dalej "zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym";
3. 3) spełnia warunki przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia rolno – środowiskowo – klimatycznego, zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne obejmuje:

1. 1) użytki rolne w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013, zwane dalej "użytkami rolnymi", lub obszar gruntów niebędących użytkami rolnymi, na których występują typy siedlisk przyrodniczych lub siedliska lęgowe ptaków wymienione w ust. 3 pkt 1 lit. b, c lub f lub w pkt 3 załącznika nr 4 do rozporządzenia, zwanych dalej "obszarami przyrodniczymi":
2. a) zadeklarowane we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach danego pakietu lub danego wariantu,
3. b) spełniające warunki przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej,
4. c) objęte obszarem zatwierdzonym w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi pkt 23 lit. b rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014, str. 48 oraz Dz. Urz. UE L 225 z 19.08.2016, str. 41), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 640/2014", również w przypadku, o którym mowa w art. 18 ust. 6 akapit drugi rozporządzenia nr 640/2014.

Stosownie zaś do treści §12 ust. 4 pkt 1 Rozporządzenia rolno – środowiskowo – klimatycznego, w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 4 (Pakiet 4. Cenne siedliska i zagrożone gatunki ptaków na obszarach Natura 2000), płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna jest przyznawana do:

1. 1) trwałych użytków zielonych, na których występują:
2. a) siedliska przyrodnicze, których typy są wymienione w ust. 3 pkt 1 załącznika nr 4 do rozporządzenia, jeżeli są położone na specjalnym obszarze ochrony siedlisk albo na obszarze specjalnej ochrony ptaków, albo na obszarze mającym znaczenie dla Wspólnoty, w rozumieniu przepisów o ochronie przyrody - w przypadku wariantów 4.1.-4.6.,
3. b) siedliska lęgowe ptaków z gatunków wymienionych w ust. 3 pkt 3 załącznika nr 4 do rozporządzenia, jeżeli są położone na obszarze specjalnej ochrony ptaków, w rozumieniu przepisów o ochronie przyrody - w przypadku wariantów 4.8.-4.11.;

Fakt występowania siedlisk lęgowych na zadeklarowanych przez skarżącego gruntach w ramach wariantu nr 4.8 i 4.9 nie budzi w sprawie wątpliwości. Organ tego nie kwestionuje. Sąd zauważa, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie eksperta przyrodniczego potwierdzające tę okoliczność (k. 32 akt adm.).

Sporne pozostaje natomiast to, czy grunty zadrzewione i zakrzewione, zadeklarowane przez skarżącego, stanowią trwałe użytki zielone. Rozporządzenie rolno – środowiskowo – klimatyczne nie posiada własnej definicji "trwałych użytków zielonych", jednak w § 4 ust. 2 pkt 2 odwołuje się do definicji z art. 4 ust. 1 lit. h Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U. 2013, L 347, s. 608). Wskazany przepis art. 4 ust. 1 lit. h tego Rozporządzenia stanowi, że: "trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe" (zwane łącznie "trwałymi użytkami zielonymi") oznaczają grunty wykorzystywane do uprawy traw lub innych zielnych roślin pastewnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), które nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres co najmniej pięciu lat, a także - w przypadku gdy państwa członkowskie tak zadecydują - które nie były zaorane przez okres co najmniej pięciu lat; mogą one obejmować inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które mogą nadawać się do wypasu, a także - w przypadku gdy państwa członkowskie tak zadecydują - inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które służą do wytwarzania paszy dla zwierząt, pod warunkiem że zachowano przewagę traw i innych zielnych roślin pastewnych. Państwa członkowskie mogą również zadecydować o uznaniu za trwałe użytki zielone:

1. i) gruntów nadających się do wypasu i stanowiących część utrwalonych praktyk lokalnych w przypadkach, gdy trawy i inne zielne rośliny pastewne tradycyjnie nie są roślinnością dominującą na obszarach wypasu; lub ii) gruntów nadających się do wypasu w przypadkach, gdy trawy i inne zielne rośliny pastewne nie są roślinnością dominującą lub nie występują na obszarach wypasu.

Dodatkowo z treści §11 Rozporządzenia rolno – środowiskowo – klimatycznego wynika, że: "W przypadku gdy na działce rolnej występują drzewa, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna może być przyznana do gruntu, na którym jest położona ta działka, jeżeli:

1. 1) występujące na tym gruncie drzewa są rozrzucone, a liczba tych drzew na hektar tego gruntu nie przekracza 100 drzew;
2. 2) na tym gruncie można prowadzić działalność rolniczą w podobny sposób, jak na gruncie o takiej samej powierzchni, na którym drzewa nie występują (ust. 5).

Analizując w zaskarżonej decyzji definicję trwałych użytków zielonych organ zwraca uwagę na dwa nierozłączne elementy tej definicji, tj.: (1) grunt powinien być zajęty pod uprawę traw lub innych zielnych roślin pastewnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), (2) grunt nie jest objęty płodozmianem przez okres co najmniej pięciu lat. Ani z uzasadnienia decyzji organu pierwszej ani drugiej instancji nie wynika, czy sporne w sprawie grunty spełniają te warunki. Organy akcentują jedynie to, że obszar działek rolnych był zadrzewiony i zakrzaczony i na tej podstawie przyjmują, że nie jest to TUZ.

Dokonując analizy przytoczonych przepisów nie można natomiast pominąć, że trwałym użytkiem zielonym mogą być również takie grunty, które spełniają wskazane przez organ warunki, na których mogą jednak występować też drzewa i krzewy, które z kolei "mogą nadawać się do wypasu" i pod warunkiem, że zachowano przewagę traw i innych zielnych roślin pastewnych.

Istotna jest również treść zacytowanego przepisu §11 Rozporządzenia rolno – środowiskowo – klimatycznego. Przepis ten pozwala przyznać płatność rolno – środowiskowo – klimatyczną do gruntu, na którym jest położona działka, jeśli spełnione są wymienione w tym przepisie warunki.

Skarżący nie kwestionuje występowania w 2017 r. na ww. działkach rolnych drzew i krzewów, ale twierdzi, że nie występowały one w sposób zwarty, co umożliwiało prowadzenie działalności rolnej w sposób odpowiadający tej, jaka może być prowadzona na działkach pozbawionych takiej roślinności. Brak ustaleń organu w w/w zakresie nie pozwala w szczególności stwierdzić, czy takie drzewa występowały, na jakim obszarze spornych gruntów, czy stanowiły obszar zwarty czy też występowały pojedynczo. Spełnienie warunków z § 11 ust. 5 pkt 1 i 2 rozporządzenia rolno – środowiskowo - klimatycznego można zweryfikować dopiero dysponując odpowiednimi ustaleniami w tym zakresie.

Organ przede wszystkim potraktował wynikające z tych przepisów regulacje wybiórczo, bez wnikliwej analizy a w konsekwencji nie poczynił ustaleń faktycznych istotnych dla przyjęcia spełnienia warunków uznania gruntów, na których występują zadrzewienia i zakrzewienia, za trwałe użytki zielone. Z uzasadnienia decyzji nie wynika, w jaki sposób są posadowione na gruntach skarżącego drzewa, jaka jest ich liczba, czy można na tych gruntach prowadzić działalność rolniczą w podobny sposób, jak na gruncie o takiej samej powierzchni, na którym drzewa nie występują.

Przyjmując zatem, że obszar działek rolnych "był zadrzewiony i zakrzaczony, a w konsekwencji nie wypełnia dyspozycji zawartej w art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 1307/2013" i tym samym nie kwalifikuje się do wsparcia, organ zdaje się nie dostrzegać, że cyt. przepis wskazuje, iż trwałe użytki zielone mogą również "obejmować inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które mogą nadawać się do wypasu". Dodatkowym, wynikającym z omawianej definicji, warunkiem uznania takich krzewów lub drzew nadających się do wypasu za trwałe użytki zielone, który organ powinien był uwzględnić jest to, że zachowano przewagę traw i innych pastewnych roślin zielnych.

W ocenie Sądu, przyjęcie a priori, że działki zadrzewione i zakrzaczone są wykluczone z definicji trwałych użytków zielonych stanowi o naruszeniu przez organ wskazanego przepisu art. 4 ust. 1 lit. h Rozporządzenia nr 1307/2013. Zaprezentowane przez organ błędne, bo wybiórcze rozumienie tej regulacji, wyłączające wszelkie zadrzewienia i zakrzewienia z powierzchni trwałych użytków zielonych skutkowało tym, że organy, zarówno pierwszej jak i drugiej instancji nie podjęły w ogóle rozważań co do tego, czy, po pierwsze występujące na deklarowanych przez skarżącego działkach krzewy czy drzewa mogą nadawać się do wypasu, po drugie zaś, czy zachowano przewagę traw i innych pastewnych roślin zielnych. Brak dokonania ocen w tym zakresie świadczy o niewyczerpującym uzasadnieniu decyzji, o nierozpatrzeniu w sposób prawidłowy materiału dowodowego. Sprawa wymaga więc ponownej analizy i dokonania oceny, czy zadeklarowane przez skarżącego grunty, na których znajdują się drzewa i krzewy, mogą zostać zakwalifikowane do trwałych użytków zielonych.

Niewątpliwie okoliczność spełnienia przez dany obszar warunków zaliczenia go do trwałych użytków zielonych jest okolicznością mającą istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem ma ona bezpośrednie przełożenie na wysokość przyznanych skarżącemu płatności.

Zgodnie z art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 organ stoi na straży praworządności i jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. To strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 21 ust. 3 u.w.r.o.w.). Z powyższego wynika, że co do zasady, w tego rodzaju postępowaniach, rola organu sprowadza się do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i na organie nie ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co oznacza, że organ nie jest obowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy.

Niemniej jednak organ administracji publicznej nie jest zwolniony z obowiązku dokonywania ustaleń zgodnych z prawdą. Nawet biorąc pod uwagę, że do postępowania w sprawie płatności stosuje się k.p.a. z modyfikacjami wynikającymi z ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, to należy wskazać, że w tej szczególnej regulacji ustawodawca zobowiązał jednocześnie organ do stania na straży praworządności, powtarzając tym samym sformułowaną w art. 6 k.p.a. zasadę legalizmu. Obowiązek strzeżenia praworządności, a następnie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, oznacza, że ten materiał dowodowy musi pozwalać na wyjaśnienie wszystkich wątpliwości w sprawie, a w szczególności na wyczerpujące odniesienie się do zarzutów i twierdzeń strony.

W okolicznościach tej sprawy organ wobec podnoszonych konsekwentnie przez stronę wątpliwości co do prawidłowości wyznaczenia tzw. maksymalnego obszaru kwalifikowanego winien był ustalić, jakie przepisy znajdują w sprawie zastosowanie i przeprowadzić a następnie ocenić dowody istotne z perspektywy prawidłowo przyjętych unormowań.

W sprawie organ przeprowadził dowody. W swojej decyzji powołał się nie tylko na ortofotomapę, ale przeprowadził też kontrolę na miejscu. Powołując się w uzasadnieniu decyzji na ortofotomapę organ wskazał istnienie obszarów zadrzewionych i zakrzaczonych. Słusznie wskazuje skarżący, że w wydanej decyzji organ nie przeprowadził jednak w żaden sposób bliższej analizy tych obszarów (czy zadrzewienia i zakrzaczenia miały charakter zwarty, czy wykluczały rolnicze użytkowanie całych tych części działek) ani nie porównał ortofotomapy ze zdjęciami wykonanymi w czasie kontroli na miejscu, które stanowią załącznik do raportu z kontroli.

Chociaż więc organ wskazuje w uzasadnieniu decyzji, że oparł się na wynikach kontroli na miejscu, to z decyzji tej nie wynika, jakie to istotne z punktu widzenia tej sprawy, w tym zgłaszanych przez skarżącego wątpliwości, okoliczności zostały ustalone w wyniku tej kontroli. Jest to natomiast istotne, gdyż zarówno w odwołaniu od decyzji jak i w skardze do sądu administracyjnego skarżący, nie kwestionując zasadniczo możliwości posługiwania się ortofotomapą, zarzuca organowi właśnie brak uwzględnienia wyników kontroli na miejscu. Brak wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji tej spornej kwestii sprawia, że uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogu z art. 107 § 3 k.p.a.

Podsumowując, stwierdzić należy, że organ odwoławczy opierając się jak wskazuje, na dowodzie, którego uwzględnienia domaga się strona skarżąca, nie wskazując w uzasadnieniu decyzji, w jakim zakresie dowód ten wpłynął na ustalenia faktyczne, zwłaszcza gdy chodzi o wyznaczenie i ustalenie wielkości maksymalnego obszaru kwalifikowanego, czyni ustalenia faktyczne nie poddające się weryfikacji zarówno przez samą stronę, jak i sąd. Tym samym dopuścił się w prowadzonym postępowaniu istotnego naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co uzasadniało uchylenie skarżonej decyzji.

Z tych względów zaskarżona decyzja, jako naruszająca przepisy prawa procesowego, podlega - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. - usunięciu z obrotu prawnego. Uchylając wyłącznie zaskarżoną decyzję Sąd kierował się tym, że w sprawie nie podnoszono zarzutu nieprzeprowadzenia dowodów, a jedynie błędnej ich oceny. Organ, któremu sprawa zostanie przekazana sam zdecyduje, czy sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, czy istnieje potrzeba przeprowadzenia jakichkolwiek innych dowodów i, w zależności od przyjętych wniosków, sam rozstrzygnie sprawę lub przekaże ją do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.) Sąd zasądził na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na tę kwotę którą składa się zwrot uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 200 zł, zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego w wysokości 480 zł oraz kwota 17 zł uiszczona tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa udzielonego pełnomocnikowi.

Rozpoznając sprawę ponownie organ dokona oceny spornych działek pod kątem spełniania przez nie kryteriów trwałych użytków zielonych, z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag w zakresie rozumienia tego pojęcia. Dokonując wykładni pojęcia "trwałych użytków zielonych" organ powinien mieć również na uwadze to, że Unia Europejska wspiera praktyki rolnicze korzystne dla klimatu i środowiska. Jak wynika z pkt 37 Preambuły do Rozporządzenia 1307/2013, praktyki te powinny polegać na prostych, ogólnych, pozaumownych i corocznych działaniach, które wykraczają poza zasadę wzajemnej zgodności i są związane z rolnictwem, takich jak dywersyfikacja upraw, utrzymywanie trwałych użytków zielonych, w tym tradycyjnych sadów, na których drzewa owocowe o niewielkim zagęszczeniu porastają powierzchnię użytku zielonego, oraz ustanowieniu obszarów proekologicznych.

Następnie organ winien ponownie odnieść się w sposób precyzyjny do zarzutów skarżącego w zakresie powierzchni TUZ. Należy ustalić, jaki był stan tych części działek w czasie kontroli na miejscu W zależności od wyników poczynionych ustaleń organ winien wskazać obszar kwalifikowany, zarówno w wariancie 4.8 jak i 4.9, i obliczyć wysokość przysługującej skarżącemu płatności. Dopiero podjęcie przez organ tych działań może ewentualnie uaktualnić sens rozważań co do podnoszonej przez skarżącego kwestii, że korony drzew mają większą powierzchnię niż drzewa przy gruncie.