Uzasadnienie
W dniu 26 listopada 2019 r. Rada Gminy Suwałki podjęła uchwalę nr XIII/132/19 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty (Dz. Urz. Woj. Podlaskiego poz. 5655). W § 1 ust. 1 ww. uchwały Rada ustaliła, na podstawie art. 6k ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku gminach (Dz. U. z 2019 r., poz. 2010, dalej powoływanej jako: "u.c.p.g."), że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi pobierana przez Gminę Suwałki od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy ponoszona będzie od gospodarstwa domowego. Taki wybór metody ustalania opłaty, tj. od gospodarstwa domowego, wynika z art. 6j ust. 2 u.c.p.g. W § 1 ust. 2 i ust. 3 Rada Gminy dokonała natomiast zróżnicowania stawek w zależności od ilości osób w gospodarstwie domowym.
Nie zgadzając się z zapisami ww. uchwały Prokurator Rejonowy w S. (dalej powoływany również jako: "Prokurator") wywiódł skargę do tutejszego sądu zarzucając im rażące naruszenie przepisów prawa: art. 6j ust. 2a w związku z art. 6j ust. 2 u.c.p.g. polegające na zróżnicowaniu stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalonej metodą od gospodarstwa domowego, według nieprzewidzianego w ustawie kryterium liczby osób w gospodarstwie domowym, w sytuacji gdy wybór tej metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powoduje, że rada gminy władna jest jedynie do wskazania jednej stawki takiej opłaty, bez względu na jego wielkość (liczbę osób w nim zamieszkujących). Wskazując na powyższe uchybienie Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 2, § 1 ust. 3 i § 2 zaskarżonej uchwały.
W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że Rada Gminy uchwaliła niezgodną z prawem metodę ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi polegającą na zróżnicowaniu stawki tej opłaty w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym przy wyborze metody ustalenia opłaty od gospodarstwa domowego. Podniósł, że z żadnego przepisu prawa nie wynika upoważnienie rady gminy do wprowadzenia w ramach metody wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłat, w szczególności taka możliwość nie wynika z art. 6j ust. 2a u.c.p.g.
Zdaniem skarżącego, Rada Gminy błędnie utożsamiła przewidziane w art. 6j ust. 2a pojęcie "liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość" z kryterium liczby osób w gospodarstwie domowym, a ponadto wprowadziła nieznane ustawie kryterium podziału gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich pozostających i zróżnicowała na tej podstawie wysokości stawki opłaty za gospodarowanie odpadami. W konsekwencji dopuściła się naruszenia wymienionych przepisów.
Wójt Gminy Suwałki wywiódł odpowiedź na skargę wnosząc o jej oddalenie. Zdaniem strony, skarga posługuje się wykładnią zawężającą konstytucyjną gwarancję samodzielności rady gminy w stanowieniu prawa miejscowego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Prezentowana w skardze, dowolna interpretacja przepisów kompetencyjnych, będących podstawami podjęcia Uchwały XIII/132/19, w tym zaskarżonego art. 6j ust. 2a w zw. z ust. 2a u.c.p.g., stoi w sprzeczności z ratio legis tych przepisów, a także wyklucza de facto ustawowe kompetencje rady gminy, prowadząc do dowolnego zarzutu, że rada gminy uchwaliła niezgodą z prawem metodę ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi polegającą na zróżnicowaniu stawki tej opłaty w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym przy wyborze metody ustalenia opłaty od gospodarstwa domowego.
Dalej Wójt wskazał, że przepis art. 6j ust. 2a u.c.p.g. wyraźnie przewiduje ustawową kompetencję rady gminy do zróżnicowania stawki opłaty w zależności od liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość. Z kolei, przepis art, 6j ust. 2 u.c.p.g. przewiduje, że w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1 u.c.p.g., rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego.
Pokreślił, że zaskarżona uchwała była przedmiotem postępowania nadzorczego Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. stosownie do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713, dalej powoływanej jako: "u.s.g.") oraz ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2137), lecz Kolegium nie stwierdziło żadnego istotnego naruszenia prawa przy podejmowaniu Uchwały nr XIII/132/19, w szczególności w zakresie podniesionych w niniejszej skardze zarzutów
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1§ 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3§ 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, określana dalej jako p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt sąd stwierdza nieważność uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz.446) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
Reasumując powyższe rozważania wskazać należy, że nie każde naruszenie prawa skutkować będzie stwierdzeniem nieważności aktu lub zarządzenia, a jedynie takie, które po pierwsze będzie oczywiste i wprost wynikające z normy prawa i po drugie, będzie nosiło cechę istotności.
Kwestią sporną w sprawie pozostaje, czy zaskarżona uchwała jest sprzeczna z treścią art. 6 k ust. 1 pkt 1 i art. 6 j. ust. 2 i 2 a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zakresie zróżnicowania stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi metodą od gospodarstwa domowego, według nieprzewidzianego w ustawie kryteriom liczby osób w gospodarstwie domowym. I czy naruszenie to ma cechę "istotności", uzasadniające stwierdzenie nieważności przepisu prawa miejscowego na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.).
Kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa Konstytucja RP oraz przepis art. 40 ust. 1 u.s.g. Klauzula kompetencyjna zobowiązuje organy stanowiące gmin do wydawania aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Potwierdza to treść § 143 w zw. z § 115 ZTP, z których wynika, że w akcie prawa miejscowego umieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, upoważnieniu ustawowym.
W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Nr XIV/141/19 Rady Gminy Suwałki z 317 grudnia 2019r. (Dz. U. Woj. Podlaskiego z 2019 r., poz. 6174) w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty Upoważnienie ustawowe dla tego rodzaju uchwały przewiduje przepis art. 6 k ustawy o czystości i utrzymaniu porządku w gminach i na tej podstawie została ona podjęta.
Przepis art. 6 k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. zawiera ustawowe upoważnienia dla rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6 j ust. 1 i 2 oraz do ustalenia stawki takiej opłaty. Dopuszcza się stosowanie więcej nie jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Z brzmienia art. 6k ust. 2 wynika, że rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi bierze pod uwagę:
- 1) liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę,
- 2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych,
- 3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2 d,
- 4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo.
W art. 6 k ust. 2a u.c.p.g. ustawodawca określił maksymalne stawki za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny, a w art. 6 k ust. 3 – w sposób nieselektywny. Przywołane regulacje w żadnym przypadku nie przewidywały możliwości różnicowania stawek opłat w sytuacji wyboru metody, o której mowa w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym.
Konieczne wydaje się w tym miejscu poddanie analizie zmian art. 6 k u.c.p.g.
W ustawie z dnia 25 marca 2013 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r. poz. 228) dodano ust. 4 do art. 6 k. Stanowił on, że rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat. Ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. (Dz.U. z 2015 r. poz.
87) znowelizowała brzmienie przepisu art. 6 k ust. 4 stanowiąc, że rada gminy w drodze uchwały może zwolnić w całości lub części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej(...) Mocą ustawy z dnia 11 września 2015 r.(Dz. U. z 2015 r. poz. 1793), art. 6k ust. 4 otrzymał nowe brzmienie, zgodnie z którym rada gminy, w drodze uchwały może zwolnić w całości lub części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej(...) lub rodziny wielodzietne o których mowa w ustawie o Karcie Dużej Rodziny(...)
Przedstawione powyżej brzmienie przepisy pozwala na konstatację, iż w stanie prawnym od 1 lutego 2015 r., ale także w stanie prawnym obowiązującym w dacie podjęcia uchwały niezależnie od przyjętej metody ustalania opłat brak jest podstaw do różnicowania stawki w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym. Metoda "od gospodarstwa domowego" dopuszcza zróżnicowanie stawek uzależniając je od przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem. Jest więc zróżnicowaniem dochodowym, a nie liczbowym, pod którym kryje się liczba osób składających się na dane gospodarstwo domowe.
Jako chybione Sąd w tych uwarunkowaniach prawnych uznaje wywody uzasadnienia organu zawarte w odpowiedzi na skargę na temat wykładni zawężającej kompetencje gminy i naruszające konstytucyjną gwarancje samodzielności rady gminy w procesie stanowienia prawa miejscowego.
Pomimo częściowej zmiany przepisu art. 6k ust. 4 u.c.p.g. nadal zachowuje aktualność w swej istocie pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2016r., sygn. akt II FSK 16/16, zgodnie z którym: "Z żadnej regulacji u.c.p.g., nie wynika również upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia w ramach metody wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłaty." Sąd w tut. składzie stanowisko to podziela.
Ocena zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że uchwała ta narusza wskazane powyżej przepisy prawa, tj. art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. Rada Gminy zdecydowała, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi będzie ustalana na podstawie metody określonej w art. 6j ust. 2, 2a i 3b oraz art. 6 k ust. 1, 3 i 4 a ustawy. Wobec tego obowiązana była do ustalenia stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego z uwzględnieniem miesięcznego przeciętnego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem przy uwzględnieniu okoliczności, czy odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny. W zaskarżonej uchwale Rada uzależniła stawki opłaty od okoliczności, czy odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny, ale ponadto wprowadziła zróżnicowanie nie różnicując prawidłowo tej opłaty od ilości osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego (jednoosobowe i wieloosobowe gospodarstwo domowe).
Tymczasem żadna z metod nie przewidywała zróżnicowania opłat od ilości osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego, tak jak uczynił to organ Gminy. Zmiana dokonana przez ustawodawcę art. 6k ust. 4 wyeliminowała możliwość różnicowania stawek z uwzględnieniem liczby osób w gospodarstwie domowym począwszy od 1 lutego 2015r.
Zdaniem tut. Sądu, regulowanie metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami w sposób odmienny niż uczynił to ustawodawca stanowi naruszenie ustawowego upoważnienia zawartego w art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g Podnieść należy, że w wyroku z dnia 6 maja 2016r., sygn. akt II FSK 16/16 Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się m.in. do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2015r., sygn. akt II FSK 1797/15 oraz z dnia 22 stycznia 2016r., sygn. II FSK 3231/15, a na które w niniejszej sprawie powołało się także Organ. W tym kontekście podać trzeba, że w szczególności w wyroku o sygn. akt II FSK 1797/15 Naczelny Sąd Administracyjny analizował treść art. 6k ust. 4 ustawy, "w którym wprost wskazano, że rada gminy, określając warunki opłat zgodnie z metodą o której mowa w art. 6j ust.1 i 2 może m.in. różnicować stawki opłat" i wywiódł, że "powołany art. 6k ust. 4 u.c.p.g. wyraźnie przewiduje takie uprawnienie także w przypadku wyboru metody, o której mowa w art. 6j ust. 2 tej ustawy".
Następnie po przeprowadzeniu wykładni powołanych regulacji Sąd zwrócił uwagę na argumenty natury funkcjonalnej i celowościowej, których dostarcza ocena treści materiałów przygotowanych w toku procesu legislacyjnego. NSA przyjął, że uchwały różnicujące stawki, w przypadku wyboru metody ustalania opłaty "od gospodarstwa domowego" - podejmowane w 2013r. - miały oparcie w art. 6k ust. 4 u.c.p.g. Natomiast w dniu podejmowania uchwały w sprawie II FSK 16/16, przepis art. 6k ust. 4 u.c.p.g. miał nowe brzmienie. Z kolei w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2016r. w sprawach o sygn. II FSK 3231/15 i II FSK 3232/15, nie przeprowadzono analizy zmiany art. 6k ust. 4 u.c.p.g, albowiem rozpoznawane w tamtych postępowaniach skargi kasacyjne nie zawierały takiego zarzutu, jak zauważył NSA w wyroku sygn. akt II FSK 16/16.
Uwagi te są także adekwatne do argumentacji podniesionej w odpowiedzi na skargę w niniejszej sprawie, w której wskazano na diametralnie przeciwstawne wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podkreślić należy, że w wyroku z dnia 6 października 2015r., sygn. akt II FSK 1797/15r. Naczelny Sąd Administracyjny dokonywał oceny uchwały podjętej dnia 13 marca 2013r., zaś sprawa o sygn. akt II FSK 16/16 dotyczyła uchwały podjętej 5 maja 2015r., a zatem w różnych stanach prawnych. Zdaniem tut. Sądu wobec podjętych uchwał w innych datach i na podstawie różnych regulacji prawnych, zapadłe wyroki są odmienne, ale nie oznaczają rozbieżności w orzecznictwie.
Sąd zauważa, że w świetle utrwalonego orzecznictwa sądowego - tak wojewódzkich sądów administracyjnych, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego – w kwestii po pierwsze możliwości i zakresu różnicowania stawek, ale też niemożności posługiwania się stawkami nieznanymi ustawie i w zakresie przez prawo nieprzewidzianym, rozważania zawarte w odpowiedzi na skargę dotyczące wykładni art. 6j ustawy pozbawione są racji i nie mogą zyskać akceptacji Sądu.
W konsekwencji powyższego uprawnione są zarzuty skargi wniesionej przez Prokuratora, bowiem zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, które tut. Sąd ocenił jako istotne, bo wykraczające poza ustawowe umocowanie. Co prawda brak jest stanowiska Prokuratora co do "istotności" naruszenia tym nie mniej Sąd uznał, że wykroczenie organu gminy poza ustawowe umocowanie jest oczywiste i nie budzi wątpliwości w drodze wykładni literalnej. Jasno wskazane kryteria różnicowania nie mogą być uzupełniane przez kryteria nieznane ustawie, wyprowadzone w drodze dowolnej interpretacji przepisów obowiązującego prawa, a dodatkowo sprzeczne w z obowiązującą wykładnią dokonywaną tak przez sądy wojewódzkie, jak i Naczelny Sąd Administracyjny.
Absolutnie chybionym argumentem jest okoliczność, że Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej nie zakwestionowało uchwały w zakresie w jakim uczynił to Prokurator. Sąd stwierdza w tym miejscu, że niedostrzeżenie oczywistości i istotności naruszenia prawa przez organ nadzoru jakim jest Kolegium RIO nie oznacza, że uchwała Gminy takich naruszeń prawa nie zawiera. Oznacza jedynie, że na wcześniejszym etapie jej kontroli wady uchwały nie zostały dostrzeżone.
Biorąc powyższe pod uwagą Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części.