Wyrok WSA w Białymstoku z 27 września 2023 r., I SA/Bk 271/23

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia 18 maja 2023 r., nr r 9010-2023-000576 Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Łomży (dalej: "Dyrektor", "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania T. B. (dalej: "skarżący" bądź "strona"), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Sokółce (dalej: "Kierownik" bądź "organ pierwszej instancji") nr 0198-2023-004881 z dnia 14 lutego 2023 r. w sprawie odmowy przyznania płatności rolno – środowiskowo - klimatycznej (PROW 2014 – 2020) na 2018 rok.

Jak wynika z akt sprawy, w dniu 13 maja 2018 r. do Sokólskiego Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wpłynął wniosek strony o przyznanie płatności na 2018 r., w której ubiegał się o przyznanie płatności rolno – środowiskowo - klimatycznej w ramach realizacji wariantu 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne oraz o przyznanie kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu sporządzenia dokumentacji przyrodniczej.

W dniach 14 czerwca 2018 r. i 9 lipca 2018 r. strona złożyła zmiany do wniosku.

W dniu 29 sierpnia 2018 r. skarżący złożył wniosek na rok 2018 o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie pierwszej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) złożony z tytułu przeniesienia posiadania gruntów rolnych; oświadczenie o kontynuowaniu realizacji zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego (PROW 2014-2020) z tabelarycznym wykazem działek ewidencyjnych objętych zobowiązaniem, na których będzie kontynuowane zobowiązanie oraz rozwiązanie umowy dzierżawy, której stronami byli: T. B. (wydzierżawiający) i M. K. (dzierżawca), a przedmiotem grunty rolne położone na działkach ewidencyjnych o nr: [...]; [...]; [...] i [...].

W tym samym dniu strona złożyła wniosek na rok 2018 o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie pierwszej płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) złożony z tytułu przeniesienia posiadania gruntów rolnych; oświadczenie o kontynuowaniu realizacji zobowiązania ekologicznego (PROW 2014-2020) z tabelarycznym wykazem działek ewidencyjnych objętych zobowiązaniem ekologicznym, na których będzie kontynuowane zobowiązanie oraz rozwiązanie umowy dzierżawy, której stronami byli: T. B. (wydzierżawiający) i H. B. (dzierżawca), a przedmiotem grunty rolne położone na działkach ewidencyjnych o nr [...], [...], [...], [...] i [...].

W dniu 29 sierpnia 2018 r. skarżący złożył również wniosek na rok 2018: o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie pierwszej płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) złożony z tytułu przeniesienia posiadania gruntów rolnych; oświadczenie o kontynuowaniu realizacji zobowiązania ekologicznego (PROW 2014-2020) z tabelarycznym wykazem działek ewidencyjnych objętych zobowiązaniem, na których będzie kontynuowane zobowiązanie oraz rozwiązanie umowy dzierżawy, której stronami byli: T. B. (wydzierżawiający) i A. B. (dzierżawca), a przedmiotem grunty rolne położone na działkach ewidencyjnych o nr: [...]; [...]; [...], [...] i [...].

Ponadto w tym samym dniu 29 sierpnia 2018 r. skarżący złożył wniosek na rok 2018 o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie pierwszej płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) złożony z tytułu przeniesienia posiadania gruntów rolnych, oświadczenie o kontynuowaniu realizacji zobowiązania ekologicznego (PROW 2014-2020) z tabelarycznym wykazem działek ewidencyjnych objętych zobowiązaniem, na których będzie kontynuowane zobowiązanie oraz rozwiązanie umowy dzierżawy, której stronami byli: T. B. (wydzierżawiający) i Ł. B. (dzierżawca), a przedmiotem grunty rolne położone na działkach ewidencyjnych o nr [...].

W dniu 15 października 2018 r. T. B. złożył zmianę do wniosku a w dniu 8 stycznia 2019 r. - wniosek o udostępnienie decyzji w sprawie przyznania płatności bezpośrednich.

W dniach 5 września 2018 r. – 31 października 2018 r. w gospodarstwie rolnym strony została przeprowadzona kontrola na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni (raport nr [...]); 15 czerwca 2019 r. wezwano stronę do złożenia wyjaśnień, zaś 27 czerwca 2019 r. strona złożyła odpowiedź na wezwanie.

W dniu 2 lipca 2019 r. Kierownik ponownie wezwał stronę do złożenia wyjaśnień. Tego samego dnia złożyła uzupełnienie odpowiedzi na wezwanie wraz z załącznikami.

W dniu 26 lipca 2019 r. i 10 lipca 2020 r. skarżący złożył kolejne zmiany do wniosku. W dniu 27 sierpnia 2020 r. T. B. złożył dowód w sprawie w postaci wyliczeń zużycia paliwa podczas prac polowych w gospodarstwie strony.

Kierownik w dniu 30 grudnia 2021 r. wydał postanowienie którym włączył do akt sprawy dowody przeprowadzone w ramach innych postępowań wskazane w treści postanowienia.

Po przeprowadzeniu postępowania, w dniu 31 grudnia 2021 r. Kierownik wydał decyzję nr 0198-2021-017963, na mocy której odmówił stronie przyznania płatności rolno – środowiskowo - klimatycznej na rok 2018 oraz przyznania kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu sporządzenia dokumentacji przyrodniczej na rok 2018. Po rozpoznaniu odwołania, Dyrektor decyzją z 8 kwietnia 2022 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Następnie, w dniu 13 kwietnia 2022 r., Kierownik wezwał stronę do złożenia wyjaśnień. 28 kwietnia 2022 r. nadeszła odpowiedź skarżącego na wezwanie. Następnie, 5 maja 2022 r. Kierownik wystąpił do Sądu Rejonowego w Sokółce z wnioskiem o umożliwienie wglądu do księgi wieczystej o nr [...], co spotkało się z odmową, gdyż akta zostały przekazane do Sądu Okręgowego w Białymstoku.

W dniu 27 lipca 2022 r. Kierownik wystąpił do Starostwa Powiatowego w Sokółce z wnioskiem o umożliwienie wglądu do ewidencji gruntów i budynków w celu zapoznania się z umową przeniesienia własności nieruchomości rep. A nr [...]. Tego samego dnia wezwał stronę do złożenia wyjaśnień, zaś w dniu 28 lipca 2022 r. do organu wpłynęła kopia ww. aktu notarialnego. W dniu 4 sierpnia 2022 r. wpłynęła odpowiedź strony na wezwanie.

Decyzją z 14 lutego 2023 r., nr 0198-2023-004881, Kierownik odmówił skarżącemu przyznania płatności rolno – środowiskowo - klimatycznej na rok 2018 uznając, że w sprawie zostały stworzone sztucznie warunki do otrzymania korzyści niezgodnych z celami pomocy finansowej przyznawanej w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Powołał się na art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE. L. z 1995 r. poz. 1 nr 312, dalej: "rozporządzenie 2988/95").

Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z 18 maja 2023 r. nr 9010-2023-000576, Dyrektor utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy powołując się na przepisy ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 217 ze zm., dalej: "ustawa PROW)") a także przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno – środowiskowo - klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich a także art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 wyjaśnił, że skutkiem stwierdzenia, iż zostały stworzone sztuczne warunki wymagane do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia, jest każdorazowo odmowa przyznania płatności.

Organ wskazał na cele systemu jednolitej płatności obszarowej zawarte w pkt 13 preambuły rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE. L. poz. 608 nr 347 ze zm., dalej: "rozporządzenie nr 1307/2013") i wyjaśnił, że decyzja będąca przedmiotem odwołania odpowiada wymogom obowiązujących przepisów prawa i zasługuje na utrzymanie w mocy.

W ocenie Dyrektora, sztuczne rozdrobnienie gruntów pozwoliło stronie na ominięcie uregulowań prawnych dotyczących nie tylko przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, ale również płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW), płatności rolno- środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) i płatności ekologicznej.

Podsumowując opisane w decyzji schematy płatności organ wskazał, że skarżący poprzez fikcyjne wydzierżawienie swoich gruntów osobom w większości spokrewnionym, dokonał sztucznego podziału swego gospodarstwa, w 2018 roku uzyskałby kwotę większą o 140.726,06 zł. Powyższe okoliczności w sposób jednoznaczny potwierdzają stworzenie przez niego sztucznych warunków w celu zmaksymalizowania wysokości otrzymanych płatności. W konsekwencji, mimo spełnienia formalnych warunków niezbędnych do przyznania przedmiotowej płatności na gruncie prawa polskiego, skarżący w niniejszej sprawie w sposób sztuczny i pozorny stworzył warunki do przyznania pomocy, a otrzymanie przez niego w takiej sytuacji pomocy finansowej oznaczałoby uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia, co w konsekwencji doprowadziłoby do naruszenia celów i istoty działania, wynikających z regulacji zawartych w ww. przepisach.

Organ odwoławczy uznał analizując powierzchnie deklarowane do poszczególnych płatności przez wskazane podmioty oraz ustaloną na tej podstawie szacunkową kwotę szacunkową kwotę jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności dodatkowej, również w odniesieniu do współczynnika korygującego, że złożenie wniosków o przyznanie płatności na 2018 rok przez 5 podmiotów było znacznie korzystniejsze niż złożenie wniosku o przyznanie płatności na 2018 rok przez 1 podmiot.

Odnosząc się do treści odwołania i zarzutów w nim zawartych Dyrektor uznał je za niezasadne.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Zaskarżając je w całości, zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a.") poprzez nierozpoznanie zarzutów złożonego przez skarżącego odwołania, a pomimo to utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji w oparciu o niepełny i dowolnie oceniany materiał dowodowy, jak również w oparciu o stan faktyczny ustalony w innych postępowaniach administracyjnych, w których to skarżący nie posiadał statusu strony postępowania;
2) art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 poprzez brak starannego i zgodnego z przepisami prawa przeprowadzenia postępowania, a w konsekwencji rozpoznanie wniosków transferowych i odmowę przyznania Skarżącemu płatności, w sytuacji gdy w dniu 26 lipca 2019 r. Skarżący cofnął przedmiotowe wnioski, a zatem Organ nie powinien merytorycznie rozpoznawać sprawy, lecz umorzyć postępowanie;
3) art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy PROW poprzez brak starannego i zgodnego z przepisami prawa przeprowadzenia postępowania, a w konsekwencji podważenie zaufania obywatela do organów władzy państwowej, w szczególności poprzez wybiórczą ocenę materiału dowodowego i ocenę okoliczności podnoszonych przez skarżącego, pominięcie wskazywanych przez skarżącego dowodów oraz twierdzeń (m.in. zawarcie pisemnego porozumienia o rozwiązaniu umowy dzierżawy z M. K., kalkulacji rentowności gospodarstw rolnych prowadzonych przez A. B. i Ł. B., oświadczeń usługodawców – K. K., B. J., T. W., rzeczywistej przyczyny decyzji o wydzierżawieniu nieruchomości rolnych przez skarżącego), które w sposób jednoznaczny stoją w sprzeczności ze stanowiskiem, że doszło do stworzenia sztucznych warunków nakierowanych na uzyskanie zawyżonych płatności, jak również pominięcie wniosków dowodowych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (opinia biegłego oraz dowód z zeznań świadków);
4) art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy PROW poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób nakierowany na osiągnięcie z góry zamierzonego rezultatu (ze względu na rozstrzygnięcia zapadające w innych sprawach dotyczących osób dzierżawiących grunty od skarżącego) i wydania decyzji na niekorzyść skarżącego, z naruszeniem zasady praworządności i obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego poprzez pomijanie bądź odmawianie wiarygodności zgłaszanym przez skarżącego wnioskom dowodowym i podnoszonym okolicznościom, jak również abstrahowanie od istoty sprawy tzn. spełniania przez skarżącego warunków do przyznania płatności rolno – środowiskowo – klimatycznej z uwagi na prowadzenia działalności rolniczej na posiadanych gruntach zadeklarowanych we wniosku o przyznanie przedmiotowej płatności;
4) art. 79 § 2 k.p.a. w zw. z art. 77 § 2 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. w zakresie prawa do czynnego udziału skarżącego w postępowaniu oraz zasady bezpośredniości a także 6 k.p.a. - zasady praworządności oraz art. 8 § 1 k.p.a. - zasady pogłębiania zaufania do obywateli z uwagi na oparcie ustaleń w sprawie na dowodach zgromadzonych w innych postępowaniach administracyjnych, dotyczących innych beneficjentów, w sytuacji gdy nie było żadnych przeszkód do przeprowadzenia dowodów bezpośrednich, co skutkowało naruszeniem prawa skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu, przesłuchaniu świadków oraz prawa do zadawania im pytań, a w konsekwencji spowodowało oparcie ustaleń na dowodach dających pole do poczynienia ustaleń niezgodnych z prawdą materialną, nadinterpretacji i arbitralnych sądów o stworzeniu przez skarżącego sztucznych warunków w celu uzyskania pomocy;
6) art. 78 § 1 k.p.a. poprzez:
a) odmowę przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków zawnioskowanych przez skarżącego (w szczególności W. B., A. S., M. C., H. K.), pomimo tego, że miały one wykazać okoliczności mające znaczenie dla sprawy,
b) zaniechanie przeprowadzenia zawnioskowanego przez skarżącego dowodu z opinii biegłego z zakresu rolnictwa na okoliczności wskazane w odwołaniu od decyzji, w szczególności wykazania opłacalności modelu gospodarczego w postaci wydzierżawienia nieruchomości rolnych za atrakcyjny czynsz dzierżawny przez skarżącego, opłacalności prowadzenia działalności rolniczej przez dzierżawców - polegającej na uprawie płodów rolnych w sposób ekologiczny, pomimo tego, że organ nie dysponuje wiadomościami specjalistycznymi w tym zakresie, a okoliczność ta ma istotne znaczenie dla niniejszej sprawy,
c) zaniechanie dokonania jakichkolwiek ustaleń w zakresie prowadzenia przez skarżącego działalności rolniczej na nieruchomościach zadeklarowanych w złożonym przez niego wniosku o przyznanie płatności, a ograniczenie materiału dowodowego do innych nieruchomości, na których działalność rolniczą prowadzili odrębni producenci rolni, którym skarżący jedynie wydzierżawił grunty, których był właścicielem oraz służył tym dzierżawcom wsparciem jako ich pełnomocnik i doradca rolnośrodowiskowy;
7) art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy PROW oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokonania swobodnej oceny materiału dowodowego oraz przyjęcie ustaleń wzajemnie sprzecznych, prowadzących w efekcie do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez uznanie, że:
a) Ł. B., A. B., H. B. i M. K. nie prowadzili działalności rolniczej samodzielnie, a ich gospodarstwa zostały zarejestrowane w systemie ewidencji producentów jedynie w celu sztucznego podziału gruntów będących w faktycznym posiadaniu skarżącego, podczas gdy prawidłowo oceniony materiał dowodowy potwierdza że posiadali oni swoje odrębne gospodarstwa rolne, decydowali o rodzaju upraw, zlecali prace polowe w tych gospodarstwach, decydowali o sposobie rozliczeń z wykonawcami prac polowych, ponosili ryzyko finansowe i produkcyjne związane z prowadzoną działalnością rolniczą, co czyni nieuzasadnionym zarzut stworzenia przez skarżącego sztucznych warunków w celu uzyskania płatności,
b) występowanie przez skarżącego prowadzącego działalność gospodarczą w postaci Biura Usług Doradczych, wspieranie oraz pośredniczenie przez niego w rozliczeniach dzierżawców (Ł. B., A. B., H. B. i M.K.) stanowi okoliczność przemawiającą za stworzeniem sztucznych warunków w celu uzyskania płatności, podczas gdy materiał dowodowy potwierdza, że rolą pełnomocnika było zapewnienie profesjonalnej pomocy i bieżącego doradztwa w prowadzeniu gospodarstw rolnych przez dzierżawców oraz w uzyskaniu wsparcia finansowego w postaci płatności, w sytuacji gdy materiał dowodowy potwierdza, że dzierżawcy pozostawali osobami decyzyjnymi w zakresie prowadzonej przez nich produkcji rolnej, a T. B. świadczył podobne usługi doradcze na rzecz wielu rolników, co potwierdza brak koordynacji pomiędzy dzierżawcami i T. B. mającej na celu uzyskanie płatności sprzecznych z celami wsparcia,
c) M. K. nie była odrębnym producentem rolnym, podczas gdy dowody w postaci pełnomocnictwa udzielonego w formie aktu notarialnego przez M. K. oraz porozumienia o rozwiązaniu umowy dzierżawy świadczą o faktycznym wydzierżawieniu przez M. K. nieruchomości rolnych i prowadzeniu na nich działalności rolniczej w sposób samodzielny, niezależny od skarżącego,
d) powiązania personalne między A. B., Ł. B. i H. B. a skarżącym przemawiają za stworzeniem sztucznych warunków, podczas gdy prawidłowo oceniony materiał dowodowy potwierdza, że pomiędzy tymi osobami nie występowała zamierzona koordynacja, a celem zawarcia umów dzierżawy nie była chęć uzyskania płatności sprzecznych z celami wsparcia, lecz wydzierżawienie części nieruchomości rolnych, na których skarżący nie był w stanie samodzielnie prowadzić działalności rolniczej z uwagi na posiadany areał,
e) prowadzenie gospodarstwa rolnego wiąże się każdorazowo z rozbudową infrastruktury gospodarczej, utworzeniem siedliska oraz zaplecza technicznego, podczas gdy doświadczenie życiowe wskazuje, że powszechne jest zawieranie z innymi podmiotami umów na realizację usług niezbędnych do produkcji rolnej bez ponoszenia znacznych nakładów finansowych na zakup kosztownego sprzętu rolniczego, co jest racjonalne zwłaszcza, w przypadku podmiotów prowadzących wyłącznie produkcję roślinną,
f) skarżący "swobodnie dysponował" nieruchomościami oddanymi w dzierżawę, podczas gdy wszelka decyzyjność leżała po stronie dzierżawców,
g) występowanie przed organami administracji publicznej za pośrednictwem pełnomocnika, będącego doświadczonym doradcą rolnośrodowiskowym, zbieżność rachunków bankowych wskazanych przez dzierżawców oraz adres do korespondencji świadczy o wystąpieniu w sprawie sztucznych warunków w celu uzyskania płatności, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że okoliczności te świadczą wyłącznie udzieleniu skarżącemu umocowania do w kwestiach administracyjno-prawnych, nie zaś o tym, że dzierżawcy nie prowadzili samodzielnie działalności rolniczej na posiadanych przez nich gruntach,
h) wydzierżawienie przez skarżącego części nieruchomości rolnych, których był właścicielem, miało na celu obejście zasady degresywności płatności, w sytuacji, gdy skarżący jako rolnik indywidualny, osobiście prowadzący swoje gospodarstwo rolne, nie był w stanie samodzielnie prowadzić działalności rolniczej na tak znacznym arealne i to było rzeczywistą przyczyną zawarcia umów dzierżawy,
i) H. B. nie była w stanie prowadzić samodzielnie działalności rolniczej w momencie złożenia wniosku o wpis do ewidencji producentów i późniejszym okresie, w sytuacji, gdy nie wynika to z jakiegokolwiek materiału dowodowego;
8) naruszenie art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. i art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy PROW poprzez dowolne ustalenie, że przyczyną wydzierżawienia przez skarżącego nieruchomości była chęć obejścia zasad degresywności płatności oraz że gospodarstwa rolne prowadzone przez dzierżawców (Ł. B., A. B., H. B. i M. K.) nie były rentowne, nie pozwalały na uzyskiwanie dochodów z działalności rolniczej, podczas gdy wydzierżawienie gruntów rolnych przez skarżącego było uzasadnione wyłącznie brakiem technicznych, czasowych i zdrowotnych możliwości prowadzenia produkcji rolnych na tych gruntach samodzielnie z uwagi na ich znaczny areał, zaś teza o nierentowności gospodarstwa wymagałaby ustalenia szczegółów co do dochodów i kosztów działalności rolniczej, co wymagało wiadomości specjalnych, którymi organ nie dysponuje oraz odmówił przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na wniosek skarżącego;
2. Przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95 z uwagi na jego zastosowanie, podczas gdy brak jest podstaw do przyjęcia, aby skarżący sztucznie stworzył warunki wymagane do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia, w sytuacji gdy skarżący we własnym imieniu i na własny rachunek prowadził działalność rolną wyłącznie w posiadanym gospodarstwie rolnym, zaś wszyscy pozostali dzierżawcy, do których organ odnosi się w decyzji (Ł. B., A. B., M. K. i H. B.) prowadzili, odrębne gospodarstwa rolne (na wydzierżawionych przez skarżącego gruntach) i samodzielnie nimi zarządzali, ponosząc ryzyko produkcyjne i finansowe z tym związane,
b) art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. poz. 549 nr 347, dalej: "rozporządzenie 1306/2013") z uwagi na jego zastosowanie, podczas gdy brak jest podstaw do przyjęcia, aby skarżący sztucznie stworzył warunki wymagane do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia, w sytuacji gdy skarżący we własnym imieniu i na własny rachunek prowadził działalność rolną wyłącznie w posiadanym gospodarstwie rolnym, zaś wszyscy pozostali dzierżawcy, do których organ odnosi się w decyzji (Ł. B., A. B., M. K. i H. B.) prowadzili, odrębne gospodarstwa rolne (na wydzierżawionych przez skarżącego gruntach) i samodzielnie nimi zarządzali, ponosząc ryzyko produkcyjne i finansowe z tym związane,
c) § 2 ust. 1 w zw. z § 26 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno – środowiskowo - klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 poprzez jego zastosowanie i uznanie, że skarżący nie był uprawniony do uzyskania płatności rolno – środowiskowo - klimatycznej, podczas gdy skarżący skutecznie wycofał wnioski transferowe w dniu 26 lipca 2019 r., a zatem organ nie powinien rozpoznawać wniosków, zaś postępowanie winno zostać umorzone.

Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi rozwinął argumentację na poparcie przedstawionych zarzutów. Zdaniem skarżącego przeprowadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje, aby dzierżawcy nie prowadzili działalności rolnej zgodnie z zadeklarowanym zobowiązaniem, a dzierżawa miała na celu stworzenie sztucznych warunków do uzyskania pomocy.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach sąd uznał, że skarga nie jest zasadna.

Skarżący wystąpił o przyznanie płatności na 2018 r. w czterech sprawach:

1/ w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, 2/ dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW), 3/ rolno-środowiskowo-klimatycznej, 4/ ekologicznej.

We wszystkich czterech sprawach wnioski skarżącego zostały rozpatrzone negatywnie. Podstawą odmowy przyznania płatności było uznanie przez organ, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że warunki wymagane do uzyskania korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami prawodawstwa unijnego, przez podział gospodarstwa rolnego jedynie w celu uzyskania korzyści. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest decyzja rozstrzygająca wniosek o przyznanie płatności rolno – środowiskowo – klimatycznej.

Podstawę prawną wydanych wobec skarżącego decyzji stanowił przepis art. 60 rozporządzenia 1306/2013, zgodnie z którym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Przepis ten jest interpretowany z uwzględnieniem treści art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95 stanowiącym, że działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Przewidziany w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 przepis zawiera tzw. klauzulę generalną, pozwalającą organom administracyjnym na podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejściu prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymaniu wbrew intencjom prawodawcy unijnego.

Przy czym klauzula generalna nie dotyczy konkretnych sytuacji, jakie mogą powstać na gruncie danej płatności, bowiem z założenia obejmuje całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Nie jest bowiem możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie.

Z przepisów tych wynika, że celem stworzenia sztucznych warunków jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. Pomimo braku definicji pojęcia warunków sztucznie stworzonych, przyjmuje się, że dotyczy ono takich sytuacji, w których można przyjąć na podstawie istniejących okoliczności faktycznych, że nie miałyby one miejsca, gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia (por. wyroki NSA: z 15 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 563/19 i z 18 listopada 2022 r., sygn. akt I GSK 2148/18, wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W uzasadnieniu wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12, dotyczącego wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, który ze względu na zbieżność z treścią art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 pozostaje w dalszym ciągu aktualny (por. wyroki NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt I GSK 29/19 oraz z 13 września 2022 r., sygn. akt I GSK 2852/18) wskazano, że organ, dokonując oceny sprawy w konkretnych jej okolicznościach, jest obowiązany wykazać, że doszło do łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogół obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i elementu subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań unijnych poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek).

Ponadto, dokonując wykładni pojęcia "stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności", Trybunał wskazał, że sąd krajowy może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

W nowszym orzecznictwie dotyczącym wykładni art. 60 rozporządzenia 1306/2013, tj. w wyroku z 7 kwietnia 2022 r., w sprawie C-176/20 Trybunał wyjaśnił, że ze sztucznymi warunkami w rozumieniu tego przepisu mamy do czynienia wówczas, gdy "z jednej strony z ogółu obiektywnych okoliczności wynika, że pomimo formalnego poszanowania warunków przewidzianych we właściwym uregulowaniu cel realizowany przez to uregulowanie nie został osiągnięty, a z drugiej strony wykazano wolę uzyskania korzyści wynikającej z uregulowania Unii poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych dla jej uzyskania". W wyroku tym Trybunał nie odwołał się już do kierunkowego działania wnioskodawcy, a więc do wyłącznego celu jego działania. Oznacza to, że obecny pogląd został złagodzony w porównaniu do poprzedniego wyroku TSUE z 12 września 2013 r., C-434/12, gdzie o sztucznym tworzeniu warunków można było mówić jedynie wówczas, gdy wyłącznym celem działania wnioskodawcy było uzyskanie nienależnej pomocy.

Z wykładni unormowania art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 wynika więc, że pozbawienie danego podmiotu płatności jest możliwe w przypadku ustalenia przez organ zaistnienia trzech przesłanek: 1) obiektywnego stwierdzenia sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności;

2) wykazania celu w postaci osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań, a więc subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania takich korzyści;
3) obiektywnego wykazania sprzeczności tych korzyści z celami systemu wsparcia.

Sąd stwierdził, że organy rozstrzygając przedmiotową sprawę wykazały wystąpienie wszystkich wskazanych przesłanek oraz - wbrew zarzutom skargi – prawidłowo zastosowały art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 oraz art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 i w tym kontekście w sposób właściwy zinterpretowały przesłanki sztucznych warunków w rozumieniu tych przepisów. Z prawidłowych ustaleń organu wynika bowiem, że uwzględniając definicję rolnika i gospodarstwa należy uznać skarżącego, tj. właściciela działek rolnych oraz podmioty, którym wydzierżawił swoje działki rolne, tj. H. B., A. B., Ł. B. oraz M. K., za jedno gospodarstwo. W orzecznictwie wielokrotnie już oceniano podział gospodarstwa rolnego na szereg mniejszych gospodarstw jako sztuczne stworzenie warunków do uzyskania płatności (por. np. wyroki NSA: z dnia 5 lipca 2022 r., sygn. akt I GSK 632/22 i z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 3520/17; a także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Po 766/17).

Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu uchybienia przepisom prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95 oraz art. 60 rozporządzenia 1306/2013, sąd wyjaśnia, że przepisy art. 11 ust. 4 i art. 41 ust. 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. poz. 347 nr 608, dalej: "rozporządzenie 1307/2013") stanowią - w pierwszym przypadku o braku zapewnienia korzyści rolnikom, którzy w sztuczny sposób stworzyli po dniu 18 października 2011 r. warunki pozwalające im uniknąć zmniejszenia płatności, a w drugim przypadku o tym, że rolnicy, w odniesieniu do których ustalono, że po dniu 18 października 2011 r. podzielili swoje gospodarstwo rolne wyłącznie w celu skorzystania z płatności redystrybucyjnej, nie uzyskają jakichkolwiek korzyści przewidzianych w niniejszym rozdziale. Ma to również zastosowanie do rolników, których gospodarstwa rolne są wynikiem takiego podziału.

Skarżący zarzucał błędne zastosowanie powyższych przepisów, podczas gdy brak jest podstaw do przyjęcia, aby sztucznie stworzył warunki wymagane do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia, w sytuacji gdy we własnym imieniu i na własny rachunek prowadził działalność rolną wyłącznie w posiadanym gospodarstwie rolnym, zaś wszyscy pozostali dzierżawcy prowadzili odrębne gospodarstwa rolne (na wydzierżawionych przez niego gruntach) i samodzielnie nimi zarządzali, ponosząc ryzyko produkcyjne i finansowe z tym związane.

Odpowiadając na podniesiony zarzut należy wskazać, że zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń stanu faktycznego, gdyż te należy podważać w oparciu o zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego. Zastosowanie normy art. 60 rozporządzenia 1306/2013 wymagało oceny, czy całokształt okoliczności faktycznych ustalonych w sprawie daje podstawę do stwierdzenia, że mamy do czynienia z sytuacją sztucznego stworzenia warunków wymaganych do uzyskania korzyści, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Dokonując analizy uregulowania przepisu art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 sąd wyjaśnia, że system dopłat został ustanowiony dla wyrównania dochodowości gospodarstw rolnych, poprawy warunków życia, pracy i produkcji w rolnictwie. Środki pomocowe przeznaczone na finansowanie płatności w ramach wspólnej polityki rolnej pochodzą z budżetu Unii Europejskiej, w związku z czym podlegają ochronie zgodnie z ogólnymi zasadami ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich ustanowionymi w rozporządzeniu nr 2988/95.

Preambuła ww. rozporządzenia stanowi, że prawo wspólnotowe nakłada na Komisję Europejską i państwa członkowskie obowiązek badania, czy środki z budżetu Wspólnoty są wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem. Unia Europejska częściowo finansując Program Rozwoju Obszarów Wiejskich wymusza na Komisji Europejskiej i Krajach Członkowskich racjonalne, słuszne i proporcjonalne wydatkowanie tymi środkami (służy ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich). Z tego też powodu państwo członkowskie sprawdza między innymi, czy nie zostały stworzone sztuczne warunki, umożliwiające uzyskanie korzyści sprzecznych z celami wsparcia.

Rozstrzygnięcie sprawy wymagało oceny, czy w sprawie zaistniała przesłanka sztucznego stworzenia warunków wymaganych do uzyskania korzyści. Niewątpliwie do stworzenia sztucznych warunków uzyskania korzyści należy zaliczyć podział gospodarstwa rolnego dokonany w celu uzyskania korzyści, które nie przysługiwałyby jednemu gospodarstwu. Prawodawca unijny sytuację taką przewidział bezpośrednio w cytowanym art. 41 ust. 7 rozporządzenia nr 1307/2013, w którym jest mowa o podziale gospodarstwa rolnego, wyłącznie w celu skorzystania z płatności redystrybucyjnej i sankcji nieuzyskania jakichkolwiek korzyści, mającej zastosowanie także do rolników, których gospodarstwa rolne są wynikiem takiego podziału.

Oceniając kwestię stworzenia przez skarżącego sztucznych warunków do uzyskania płatności przeanalizowano lokalizację gruntów rolnych oraz sposób ich podziału między poszczególnych wnioskodawców – M. K., szwagra skarżącego – Ł. B., matkę skarżącego – H. B. oraz teściową skarżącego – A. B., prawidłowo uznano, że w kontekście przyznania przedmiotowych płatności powinno się ich traktować jako jeden podmiot. Zeznania tych osób nie wskazują na samodzielne prowadzenie przez nie działalności rolniczej, w szczególności M. K. jednoznacznie zaprzeczyła temu, że działalność taką prowadziła. Wskazała, że od połowy 2000 r. przez cały czas przebywa za granicą, w Niemczech. Od jednej z sióstr otrzymała w darowiźnie łąkę po rodzicach, o powierzchni około 1 ha. O skarżącym usłyszała od siostry, na rzecz której świadczył usługi doradcze i zdecydowała się go upoważnić do działania w jej imieniu "w razie czego", gdyż od Polski dzieliła ją odległość około 1.000 km.

M. K. wyjaśniła, że w lipcu 2010 r. przyjechała do Polski na chrzciny i wtedy podpisała "u jakiegoś notariusza w Sokółce to upoważnienie dla doradcy B.". Był to jedyny raz kiedy go widziała. Nigdy nie zwracała się do skarżącego, aby składał w jej imieniu wnioski do ARiMR, nie dzierżawiła od niego żadnych nieruchomości. Rok 2018 upłynął jej na walce o zdrowie urodzonych w 2016 r. roku bliźniąt, nie była w tym czasie w Polsce. Mniej więcej w połowie 2018 r. skarżący, po wcześniejszym telefonie, przesłał kobiecie wypowiedzenie upoważnienia, które podpisała i odesłała mu drogą mailową. M. K. wskazała jednocześnie, że skarżący kontaktował się z nią jeszcze raz, prawdopodobnie na przełomie 2018/2019 r., w porze jesienno-zimowej, i prosił o jej adres pod pretekstem spotkania na kawę. Kobieta rozłączyła się i przy ponownej próbie kontaktu zablokowała numer skarżącego (odpowiedź M. K. na wezwanie do złożenia wyjaśnień z dnia 8 czerwca 2021 r.).

Twierdzenia skarżącego są zaś niewiarygodne, w sposób oczywisty zmierzają do zaprzeczenia ustaleniom organu co do stworzenia przez niego sztucznych warunków i uzyskania wynikających z tego korzyści.

Podsumowując wyniki przeprowadzonej analizy (szczegółowo przedstawionej i uargumentowanej w zaskarżonych decyzjach) organy prawidłowo stwierdziły, że stworzenie kilku podmiotów reprezentowanych przez tę samą osobę i wnioskujących o przyznanie płatności do działek rolnych o obszarach kwalifikujących je w przedziałach o wysokich stawkach płatności umożliwiało obejście zasady degresywności wyrażonej w przepisach dotyczących przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, płatności ekologicznej oraz płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych. O pozorności dokonanego podziału gospodarstwa rolnego świadczą takie okoliczności jak:

1) A. B. (teściowa) została zarejestrowana w krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności w dniu 20 maja 2013 r. na podstawie wniosku o wpis do ewidencji producentów, który został złożony przez skarżącego na podstawie posiadanego pełnomocnictwa udzielonego w 2013 r. We wniosku o wpis do ewidencji producentów podany został rachunek bankowy pełnomocnika, tj. skarżącego, jak i jego adres do korespondencji. Wniosek o wpis został przekazany zawiadomieniem przez Kierownika, który przekazał go do Biura Powiatowego Agencji w Iławie zgodnie z właściwością miejscową strony. W tym też roku strona po raz pierwszy złożyła do Biura Powiatowego ARiMR w Iławie wnioski o przyznanie płatności na roku 2013;
2) Ł. B. (brat żony) został wpisany do ewidencji producentów w dniu 4 maja 2016 roku na podstawie wniosku o wpis do ewidencji producentów przekazany zgodnie z właściwością przez Kierownika. Wniosek został podpisany przez pełnomocnika (skarżącego) na podstawie udzielonego pełnomocnictwa. We wniosku podany został rachunek bankowy pełnomocnika, jak i jego adres do korespondencji. Ł. B. wnioski o płatność do Agencji składa od 2016 r.;
3) H. B. (matka) została wpisana do ewidencji producentów w dniu 11 maja 2013 r. We wniosku o wpis ewidencji wskazany został rachunek bankowy pełnomocnika - skarżącego, jak i jego adres do korespondencji;
4) M. K. (osoba niespokrewniona) została wpisana do ewidencji producentów w dniu 12 maja 2010 r. Z ZSZiK wynika, że w jej przypadku został również wskazany rachunek bankowy pełnomocnika – skarżącego - oraz jego adres do korespondencji.

Przypadki, w których może zachodzić podejrzenie stworzenia sztucznych warunków dla uzyskania pomocy, to sztuczny podział gospodarstwa w celu uniknięcia ograniczeń, w szczególności poprzez: (-) tworzenie wielu spółek powiązanych ze sobą osobowo i kapitałowo dla uzyskania płatności w odniesieniu do gruntów, które faktycznie są w posiadaniu jednego podmiotu lub są przedmiotem współposiadania; (-) występowanie oddzielnie o przyznanie płatności przez podmioty będące faktycznie współposiadaczami gruntów; (-) podmioty posiadają ten sam adres siedziby/zamieszkania, (-) podmioty, które reprezentuje ta sama osoba uprawniona do reprezentacji (np. członek zarządu spółki, prokurent, wspólnik) lub ten sam pełnomocnik, (-) wskazanie rachunku bankowego pełnomocnika dla wielu podmiotów.

W rozpoznawanej sprawie pomiędzy poszczególnymi wnioskodawcami istniała przede wszystkim więź osobowa. A. B., Ł. B. i H. B. są osobami spokrewnionymi lub spowinowaconymi ze skarżącym. Wyjątek stanowi M. K. (K.), która z kolei – jak wynika ze złożonych przez nią zeznań, nie prowadziła działalności rolniczej na wydzierżawionych gruntach, jednocześnie nie była świadoma tego, że skarżący w jej imieniu występuje o płatności i nie korzystała z wypłacanych środków.

Ponadto skarżący występował jako pełnomocnik ww. osób – składał i podpisywał w ich imieniu wnioski i, co istotne, wskazywał w nich swój rachunek bankowy jako ten, na który mają wpływać środki unijne. Podawał też swój adres do korespondencji.

Organ zwraca uwagę na istnienie również więzi funkcjonalnej i ekonomicznej, które przejawiały się w całkowitej zależności gospodarstw od skarżącego. To on w rzeczywistości prowadził wszystkie z powstałych w wyniku sztucznego podziału gospodarstw. Opisując ten aspekt zasadnie zwraca uwagę organ na niemożność prowadzenia gospodarstwa przez matkę skarżącego – H. B. z uwagi na jej wiek (urodzona w 1936 r.). Mimo że w kontrolowanym okresie była osobą zdrową, niemniej jednak niewiarygodne jest, aby samodzielnie, w ciągu zaledwie kilku dni, ręczne wypieliła 57,66 ha żyta ozimego.

Na istnienie powiązania ekonomiczno-organizacyjnego wskazuje również brak granic upraw na gruntach, co stwierdzono podczas kontroli na miejscu, czy też brak posiadania maszyn przez osoby rzekomo dzierżawiące grunty od skarżącego. Fakty te, którym skarżący nie zaprzecza, potwierdzają, że osobą zarządzającą był właśnie skarżący, tj. właściciel gruntu, a zawarte umowy dzierżawy były fikcyjne.

Twierdzenia skarżącego, że wszystkie decyzje były konsultowane z dzierżawcami, należy uznać za pozostające bez znaczenia z punktu widzenia tej sprawy, której istotą jest ustalenie o stworzeniu przez skarżącego sztucznych warunków. Nawet jeśli wystąpiły konsultacje i nawet jeśli osoby te wyraziły zgodę na działania skarżącego (występowanie w ich imieniu o płatności, brak korzystania z dopłat), nie oznacza to, że ustalenia organów w sprawie nie są prawidłowe i że skarżący nie podzielił sztucznie gospodarstwa po to, aby uzyskiwać dopłaty w wyższej wysokości.

Sąd zgadza się zatem z organami, że uczestnicy mechanizmu: A. B., Ł. B., H. B. i M. K. nie są odrębnymi, samodzielnym producentami rolnymi. Wskazują na to liczne ustalone w sprawie fakty, w szczególności zaś to, że nie posiadali oni własnego sprzętu oraz nie ponosili kosztów związanych z rzekomą uprawą deklarowanych gruntów, w przypadku zaś M. K. (K.) – dodatkowo nie przebywała ona w Polsce w okresie objętym postępowaniem.

Zainicjowane przez skarżącego sztuczne warunki istniały od pierwszego dnia fikcyjnego wydzierżawiania części własnego gospodarstwa rolnego grupie wybieranych osób (zasadniczo z najbliższego otoczenia). Wskazuje to na podjęcie przez podmioty czynności prawnych i faktycznych wprawdzie bezpośrednio nieobjętych zakazem prawnym, ale które w istocie zmierzają do osiągnięcia skutku zakazanego przez prawo. Stwierdzone więzi pomiędzy wyżej wskazanymi podmiotami ubiegającymi się o płatności, przejawiające się w zbieżności ich adresów, wskazaniu do ARiMR jednego dla wielu z nich konta bankowego, a także w "swobodnej wymianie" między nimi działek zgłaszanych do płatności, świadczą o koordynacji tych działań podejmowanych w ramach powiązanych ze sobą podmiotów, ich zmowie w dążeniu do uzyskania korzyści wynikających z obejścia kwotowych i obszarowych ograniczeń wskutek zadeklarowania do dopłat wielu podzielonych gospodarstw o mniejszej powierzchni.

Ponadto organy wykazały, że skarżący, będąc pełnomocnikiem wszystkich wskazanych wyżej osób, występował z żądaniem przyznania płatności reprezentowanym osobom, składając oświadczenia woli i wiedzy, że osoby te są samodzielnymi producentami rolnymi, posiadaczami deklarowanych do płatności gruntów rolnych. Jednocześnie, w tym samym czasie i do tych samym gruntów rolnych, każdego roku z osobna we własnym imieniu, występował do jednostek miejskich i gminnych (jako samoistny posiadacz) z żądaniem zwrotu dla niego, jako uprawnionego użytkownika, podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej. W każdym z tych wniosków już nie w imieniu reprezentowanych stron tylko własnym, przeciwstawnie, niż wcześniej - oświadczał, że jest posiadaczem zadeklarowanych do tej płatności użytków rolnych. Okoliczność, że skarżący występował o zwrot podatku akcyzowego do wszystkich gruntów własnych (włącznie z tymi rzekomo wydzierżawionymi) jest kolejnym argumentem świadczącym o tym, że stworzono sztuczne warunki.

Oświadczenia strony zawarte we wnioskach o zwrot podatku akcyzowego, składane przed organami podatkowymi w analizowanym okresie, potwierdzają posiadanie jednego spójnego gospodarstwa rolnego, sztucznie podzielonego do uzyskania płatności z pominięciem modulacji.

Bez znaczenia z punktu widzenia tej sprawy pozostaje, że skarżący składał korekty deklaracji, w których wykazywał, że występuje o zwrot podatku akcyzowego jako właściciel gruntów. Działania te były podejmowane w czasie, gdy organy ARiMR prowadziły już szeroko zakrojone postępowania oceniając, że skarżący stworzył sztuczne warunki. Należy je ocenić jako mające jedynie na celu wpływanie na ustalenia w tych sprawach.

W kontekście prezentowanych argumentów o braku możliwości prowadzenia tak dużego gospodarstwa przez samego skarżącego, należy wskazać, że wdrożenie pomocy osób trzecich nie musi odbywać się poprzez składanie przez nie wniosków o dopłaty, gdyż mogą one aktywnie uczestniczyć w gospodarowaniu gruntami, pomagać, czy nawet uczyć się od bardziej doświadczonego rolnika, nie będąc beneficjentami pomocy finansowej przyznawanej z ARiMR. Za swój wkład w pracę w gospodarstwie rolnym mogą również, według uznania właściciela, otrzymywać gratyfikację finansową. W rozpoznawanej sprawie natomiast płatności do gruntów rolnych miały być przekazywane nie na osobiste konta bankowe rzekomych wnioskodawców, a na rachunek skarżącego. Argumentacja organów jest prawidłowa i brak jest, w ocenie sądu, podstaw do jej kwestionowania.

Tezy o samodzielnym prowadzeniu działalności rolniczej przez dzierżawców nie potwierdziło również twierdzenie skarżącego, że osoby te korzystały jedynie ze świadczonych przez niego usług doradczych. Doradca, zgodnie ze swoją profesjonalną wiedzą i rozeznaniem rynku może bowiem tylko doradzać w podejmowaniu decyzji, jednak kluczowe decyzje w zakresie prowadzenia gospodarstwa rolnego, należą w takiej relacji do właściciela gospodarstwa, który jednocześnie ponosi konsekwencje swoich działań. W rozpoznawanej sprawie natomiast na tle dokonanych ustaleń faktycznych rysuje się obraz, że o ukierunkowaniu produkcji i funkcjonowaniu dzierżawionych gruntów decydował w istocie skarżący, a nie dzierżawcy korzystający z jego doradztwa. Ocena przedstawiona w tym zakresie przez organy jest prawidłowa.

W ocenie sądu utworzenie podmiotów powiązanych ze sobą osobowo, kapitałowo, organizacyjnie i technicznie, a następnie złożenie kilku odrębnych wniosków o przyznanie płatności rolnych na poszczególne działki rolne, z pominięciem modulacji, która ogranicza przyznanie pomocy ze względu na powierzchnię gruntów rolnych, wskazuje na stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności rolnych.

Organy, jak wyżej wskazano, rozstrzygając sprawę rozważyły wystąpienie elementu obiektywnego rozumianego jako ogół obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty. Dokonały także oceny celu w postaci osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań, a więc subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania nienależnych korzyści. Szczegółowo rozważono i przedstawiono kwestię zwiększenia wysokości płatności w związku z dokonanym podziałem gospodarstwa skarżącego na pięć gospodarstw, odrębnie wnioskujące o płatności. Z dokonanej analizy wynikało, że łączna kwota zyskana w wyniku podziału w ramach płatności bezpośrednich, ONW, rolno-środowiskowo-klimatycznych oraz ekologicznych byłaby wyższa o 140.726,06 zł niż gdyby skarżący wnioskował o wsparcie samodzielnie.

Bez wątpienia kwota ta stanowi wymierną korzyść finansową. Ponadto słusznie dostrzegł organ, że skarżący wydzierżawiając rzekomo grunty Ł. B., uzyskałby dodatkowo pomoc dla młodych rolników, której to pomocy nie otrzymałby samodzielnie, w związku z przekroczeniem wieku 40 lat.

Niewątpliwie podział gruntów gospodarstwa skarżącego na pięć mniejszych doprowadziłyby do zwiększenia korzyści z tytułu płatności i uzyskania kwot płatności, które nie zostałyby uzyskane, gdyby wszystkie nieruchomości rolne wchodziły w skład jednego gospodarstwa. Z dokonanej przez organy oceny wynikało zatem, że celem podziału i utworzenia pięciu gospodarstw nie było wyprodukowanie dochodu, czy też zrównoważony rozwój obszarów wiejskich, a jedynie chęć otrzymania wyższych dopłat unijnych. Skarżący nie wykazał celowości odrębnego deklarowania do płatności gruntów podzielonych na pięć gospodarstw, a faktycznie użytkowanych rolniczo przez skarżącego. Przychylić się zatem należało do stanowiska organów, że podzielenie jednego gospodarstwa na pięć pozornie odrębnych podmiotów świadczy o sztucznym wykreowaniu warunków koniecznych do maksymalizacji kwot dopłat, mających na celu ominięcie limitów płatności ustanowionych przez prawodawstwo krajowe i unijne.

W ocenie sądu organy dokonały także analizy stanu faktycznego sprawy w zakresie wykazania sprzeczności zamierzonych przez skarżącego korzyści z celami systemu wsparcia, a analiza ta jest prawidłowa. Wskazać należy, że zgodnie z art. 4 ust. rozporządzenia PE i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. UE. L. z 2013 r. poz. 487 nr 347, dalej: "rozporządzenie 1305/2013"), w ogólnych ramach WPR, wsparcie rozwoju obszarów wiejskich, w tym działań w sektorze spożywczym i sektorze produktów niespożywczych oraz leśnictwie, przyczynia się do osiągnięcia celów, jakimi są wspieranie konkurencyjności rolnictwa, zapewnienie zrównoważonego zarządzania zasobami naturalnymi oraz działania w dziedzinie klimatu, osiągnięcie zrównoważonego rozwoju terytorialnego wiejskich gospodarek i społeczności, w tym tworzenie i utrzymywanie miejsc pracy.

Cel, jakim jest wspieranie konkurencyjności, należy rozumieć w dwóch aspektach. Pierwszy wymaga odniesienia do sytuacji pojedynczego przedsiębiorcy - rolnika, drugi zaś wymaga przyjęcia perspektywy całej branży. Celem wsparcia jest bowiem nie tylko zwiększanie konkurencyjności pojedynczego przedsiębiorstwa poprzez wzmacnianie jego pozycji ekonomicznej np. poprzez inwestycje w zaplecze produkcyjne konkretnego podmiotu, ale również zapewnienie balansu i równomiernego rozwoju całej grupy przedsiębiorców z danej grupy. Innymi słowy, konkurencyjność musi być oceniania indywidualnie, w odniesieniu do konkretnego przedsiębiorcy, a więc wymaga ustalenia, czy wsparcie przyczyni się do podniesienia ekonomicznej konkurencyjności aplikującego o nią producenta rolnego.

Po drugie - w aspekcie ogólnym - konkurencyjność odnosić należy do tego, czy wsparcie danego przedsiębiorcy (w sensie funkcjonalnym, a nie tylko formalnoprawnym) ponad ustalony limit nie przyczyni się do obniżenia (zachwiania) konkurencyjności na danym rynku (zob. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1518/15). Wypełnieniu celu wsparcia poprzez zapewnienie konkurencyjności w sensie indywidualnym służyło wprowadzenie dofinansowania dla podmiotów prowadzących działalność rolniczą. Konkurencyjność w sensie szerszym zapewnić miał natomiast mechanizm zmniejszający wsparcie dla producentów gospodarujących na większym areale poprzez prowadzenie ograniczeń kwot wsparcia oraz ograniczeń powierzchni upraw, do których przysługują płatności. Jest oczywiste, że wprowadzenie takich mechanizmów kształtowania płatności miało przeciwdziałać koncentracji środków finansowych w największych gospodarstwach i zapobiegać niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw, w efekcie zmierzać do podniesienia indywidualnych dochodów osób pracujących w tych gospodarstwach.

Wprost do takich celów odwołano się również w pkt 13 preambuły Dyrektywy 1307/2013, gdzie wskazano, że więksi beneficjenci, korzystający z efektu skali, nie wymagają jednolitego wsparcia na tym samym poziomie, aby skutecznie osiągnąć cel polegający na wsparciu dochodu.

Zasadniczym celem wsparcia jest pomoc w przeprowadzeniu restrukturyzacji rolnictwa i poprawy warunków gospodarowania i życia na terenach wiejskich oraz pomoc w ochronie środowiska naturalnego przed dalszą jego degradacją. Wsparcie to jest oparte na mechanizmie mającym na celu stopniowe obniżanie płatności dla rolników na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, a także na zasadzie zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich. Przepisy prawa krajowego i unijnego sprzeciwiają się przyznaniu płatności podmiotom, których zasadniczym celem podejmowanych działań jest dążenie do uzyskania jak największej płatności, a nie realizacja powyższych celów.

W niniejszej sprawie zasadnie oceniono, że gdyby nie było wsparcia finansowego w postaci dopłat, działalność byłaby prowadzona w ramach jednego podmiotu (gospodarstwa rolnego), a nie kilku podmiotów gospodarczych. Mimo że działania polegające na utworzeniu wielu podmiotów, dzierżawa gruntów rolnych, czy powierzenie wykonania prac rolnych innemu podmiotowi są prawnie dopuszczalne, to jednak muszą być one rozpatrywane łącznie i skonfrontowane z przepisami regulującymi mechanizm przyznawania płatności, które wykluczają przyznawanie płatności podmiotom, które z uwagi na swoją sytuację ekonomiczną i pozycję na rynku rolnym takiej pomocy nie powinny oczekiwać. Podmioty ukrywające faktyczny sposób i zakres prowadzonej działalności nie prowadzą działalności rolniczej opartej na zasadzie swobody i konkurencyjności oraz nie spełniają zasadniczego kryterium pozwalającego na przyznanie pomocy.

W konsekwencji działanie polegające na stworzeniu sztucznego mechanizmu służącego obejściu przepisów ograniczających wsparcie dla większych producentów w sposób oczywisty było sprzeczne z celem wsparcia, jakim jest zapewnienie konkurencyjności przez udzielanie pomocy mniejszym producentom rolnym. Tym samym należało przyjąć, że skarżący, jako beneficjent takiego podziału, nie mógł spełniać warunków do przyznania wnioskowanych przez niego płatności do tak wyodrębnionych gospodarstw. Z uwagi na powyższe, również zarzut naruszenia § 2 ust. 1 w zw. z § 26 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno – środowiskowo - klimatyczne" poprzez ich niezastosowanie, nie zasługiwał na uwzględnienie.

Także podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa procesowego nie były uzasadnione. Podkreślić należy, że z przepisów art. 4 i art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, znajdujących zastosowanie w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzjami dotyczącymi wniosków skarżącego o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) oraz o przyznanie płatności ekologicznej, badanymi w postępowaniach sądowoadministracyjnych toczących się – odpowiednio - pod sygn. akt I SA/Bk 268/23, I SA/Bk 269/23 i I SA/Bk 270/23 - wynika, że zasadniczo ciężar prezentacji dowodu spoczywa na ubiegającym się o płatność rolniku, czyli to strona postępowania zobowiązana jest do wykazania określonych faktów (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 774/21).

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich – z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zgodnie z art. 27 ust. 1 tej ustawy, w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: (1) stoi na straży praworządności; (2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; (3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; (4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 27 ust. 2 tej ustawy).

Z przedstawionych regulacji wynika zatem, że prawodawca w sposób istotny zmodyfikował reguły procesowe obowiązujące na gruncie postępowania administracyjnego. Co więcej, zaprezentowane zmiany nie dotyczą wyłącznie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, ale również odnoszą się do innych płatności rolniczych, gdyż w poszczególnych ustawach regulujących te płatności prawodawca w ten sam sposób uregulował odstępstwa od ogólnego postępowania administracyjnego unormowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 2 września 2021 r., sygn. akt I GSK 182/21).

W sprawie z wniosku o płatność to na osobie ubiegającej się o jej przyznanie ciąży obowiązek wykazania spełnienia, w rzeczywisty sposób, warunków do jej otrzymania, zaś organ, odmawiając przyznania płatności, tj. wywodząc skutki prawne w związku ze sztucznym tworzeniem warunków, jest zobowiązany wykazać, że doszło do stworzenia sztucznych warunków. W sprawach dotyczących stworzenia sztucznych warunków zastosowanie mają przepisy dwóch omówionych na wstępie rozważań rozporządzeń unijnych nr 2988/95 i nr 1306/2013, które interpretowane są w ten sposób, że na organie spoczywa obowiązek wykazania okoliczności potwierdzających przyjmowaną przez niego tezę, że doszło do stworzenia sztucznych warunków, zaś strona postępowania ma obowiązek przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Wykazanie przez organ stworzenia sztucznych warunków może być kwestionowane przez stronę i wówczas na niej spoczywa ciężar wykazania materiałem dowodowym niezasadności stanowiska organu.

Powyższa ocena nie powoduje, że organ może poprzestać na materiale dowodowym zaoferowanym przez stronę w takim zakresie, w jakim organ ma zamiar odmówić wnioskodawcy przyznania dochodzonej płatności z uwagi na stworzenie sztucznych warunków jej uzyskania. Na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, że dochodzona płatność mu przysługuje, z faktu tego wnioskodawca wywodzi bowiem skutki prawne polegające na przyznaniu płatności. Natomiast na organie ciąży obowiązek wykazania stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności, z faktu tego organ wywodzi bowiem skutki prawne polegające na odmowie przyznania płatności.

Zatem aby organ mógł ustalić, że stworzono sztuczne warunki wymagane do otrzymania wnioskowanych płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami tych płatności, powinien zgromadzić materiał dowodowy dający podstawę do dokonania ustaleń w tym zakresie. Obowiązek ten został w niniejszej sprawie zrealizowany. Organ powinien także wskazać, dlaczego nie dał wiary przeciwnym twierdzeniom wnioskodawcy i dlaczego odmówił wiarygodności przedstawianym przez niego na poparcie jego stanowiska dowodom i w ocenie sądu w kontrolowanych decyzjach orzekające w sprawie organy dokonały prawidłowej oceny w tym zakresie.

Wskazano, że dokonano podziału gospodarstwa na pięć mniejszych, który to podział, poza uzyskaniem zwiększonych płatności rolniczych, nie znajdował uzasadnienia. Skarżący podnosił zarzut, że organy nie ustaliły, że dzierżawcy w rzeczywistości nie posiadali odrębnych gospodarstw rolnych, nie decydowali o rodzaju upraw, nie zlecali prace w tych gospodarstwach, nie decydowali o sposobie rozliczeń z wykonawcami prac polowych, czy też nie ponosili ryzyka finansowego i produkcyjnego związanego z prowadzoną działalnością rolniczą, co czyni nieuzasadnionym zarzut stworzenia przez skarżącego sztucznych warunków w celu uzyskania płatności. Wskazanie i udowodnienie, że podział gospodarstwa był podyktowany innymi celami obciążało jednak stronę skarżącą. W postępowaniu podjęto próbę wykazania takiego celu, wskazując, że powodem podziału gospodarstwa był brak technicznych, czasowych i zdrowotnych możliwości prowadzenia produkcji rolnych na tych gruntach samodzielnie przez skarżącego z uwagi na ich znaczny areał. Organy oceniły tę wersję jako niewiarygodną, prawidłowo motywując swoje stanowisko w tym zakresie, z powołaniem całokształtu okoliczności sprawy.

Wskazać należy, że w świetle art. 80 k.p.a. organ ocenia zebrany materiał dowodowy zgodnie z tzw. zasadą swobodnej oceny dowodów. Zgodnie z tą zasadą organ nie jest skrępowany żadnymi przepisami co do wartości poszczególnych rodzajów dowodów i może swobodnie, tj. zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego (wyjaśniającego) w danej sprawie, ustalić stan faktyczny (por. E. Iserzon [w:] E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1964, s. 115). Zapatrywanie organu nie może być przy tym dowolne, arbitralne, przeczące regułom logiki, zweryfikowanym prawom naukowym lub przeprowadzonym w danej sprawie dowodom (por. A. Wiktorowska, Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2012, s. 122). Zgodnie z art. 80 k.p.a., wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie i to nie tylko z osobna, ale w powiązaniu ze sobą.

Odmawiając wiarygodności dowodom, w sposób przekonujący organ winien wskazać przyczyny takiego stanu rzeczy. Zaznaczyć należy, że zasada swobodnej oceny dowodów nie oznacza dowolności oceny mocy i wiarygodności dowodu, lecz jego ocenę wraz z całym materiałem dowodowym sprawy i na jego tle. Ocena dowodów jest "czynnością myślową" i jak każda czynność tego rodzaju powinna opierać się na zasadach logicznego myślenia, nie powinna uchybiać zasadom logiki (E. Iserzon [w:] Komentarz IV, 1970, s. 156). Organ administracji publicznej może zatem wysnuwać z zebranego materiału dowodowego tylko wnioski logicznie uzasadnione. Zgodnie z powszechnie przyjętym poglądem, organ orzekający ocenia wyniki postępowania wyjaśniającego (dowodowego) na podstawie wiedzy i zasad doświadczenia.

Wyjaśnić należy, że sąd kontrolując decyzję administracyjną nie przeprowadza (co do zasady) postępowania dowodowego i nie dokonuje oceny zebranego materiału dowodowego. Działania w tym zakresie należą do sfery postępowania administracyjnego. Sąd zobligowany jest natomiast do przeprowadzenia kontroli, czy organ zbierając materiał dowodowy i dokonując jego oceny nie naruszył normy postępowania administracyjnego, w tym art. 80 k.p.a.

Zarzut naruszenia tego unormowania można uznać za uzasadniony w sytuacji, gdy organ wykroczył poza granice przysługującej mu swobody w ocenie dowodów, wynikającej z art. 80 k.p.a. Dokonana przez organ ocena materiału dowodowego może być skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie organu wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 407/20). Nie może być uznana za naruszenie przywołanego przepisu odmienna ocena dowodów, niż dokonana przez stronę postępowania, gdy organ swoje zapatrywanie przekonująco umotywował, odnosząc się do wszystkich relewantnych dowodów. W rozpoznawanej sprawie organy szczegółowo omówiły w decyzjach zgromadzone dowody i uzasadniły swoje stanowisko w przedmiocie oceny tych dowodów.

Organy przeanalizowały wyjaśnienia skarżącego, a także W.B., który został przesłuchany w dniu 14 sierpnia 2019 r. i na podstawie jego zeznań ustalono, że: (-) działki o nr 4/2, 19, 57/1, 57/2, 62 w latach 2013-2014 zostały przez T. B. obsiane koniczyną. W. B. zeznał, że umówił się z B., że będzie obierał plon tych działek. Od tamtego okresu co najmniej dwa razy do roku zbierał koniczynę. W. B. nie wykonywał innych zabiegów agrotechnicznych bowiem miał wyraźny zakaz od właściciela. Każdego roku rozliczał się z T. B. z ilości zebranych bel; (-) działki [...], [...], [...], [...] i [...], są trwałymi użytkami zielonymi użytkowanie ich polegało na koszeniu ich dwa razy do roku i wypasaniu, W. B. zeznał, że nie wykonywał żadnych innych czynności na tych działkach bowiem miał zakaz od właściciela wykonania zabiegów związanych ż nawożeniem i wapnowaniem. Organ nie znalazł podstaw i konieczności doprecyzowania złożonych wyjaśnień dopuszczonych do akt niniejszego postępowania, tylko dlatego, że wnioski z zeznań były niewygodne dla skarżącego - działki te deklarowane były we wnioskach D. K., czy M. K., co zobrazował organ I instancji w tabeli nr 13 (strona 66 decyzji).

Sąd zgadza się z organem, że te okoliczności wskazują na sytuację, z której wynika, że skarżący będący właścicielem wymienionych przez W.B. gruntów rolnych wydzierżawił te grunty najpierw osobom przez niego reprezentowanym. Później, na podstawie posiadanego umocowania, w imieniu tych osób, wiązał Agencję wnioskami o płatność. Pomimo tego podjął jeszcze decyzję, aby przekazać te grunty rolne W. B. do samodzielnego użytkowania. Kwestię współpracy z W. B. ze skarżącym potwierdziła również jego żona oraz J. A., M. A. i S. F. Te ustalenia dodatkowo potwierdzają, że to skarżący był osobą zarządzającą wymienionymi gruntami.

Organy słusznie stwierdziły, że skarżący nie przedstawił żadnych wiarygodnych dokumentów, które uprawdopodobniłyby samodzielność dzierżawców w prowadzeniu działalności rolniczej oraz jego działania w charakterze doradcy rolnośrodowiskowego. W interesie skarżącego, jako strony postępowania, leżało zabezpieczenie odpowiednich dowodów potwierdzających finansowe funkcjonowanie odrębnych gospodarstw rolnych, ponoszących koszty i uzyskujących przychody z prowadzonej działalności. Choćby z tych względów zarzuty naruszenia przepisów postępowania sąd uznał za niezasadny. Brak jest zatem podstaw do prowadzenia dalszego postępowania dowodowego. Z przyjętego stanu faktycznego sprawy wynika, że właściciel nieruchomości rolnej zawarł z czterema osobami konsensualną umowę dzierżawy. W rzeczywistości nie doszło jednak do przeniesienia posiadania gruntów rolnych. W celu upozorowania prowadzenia gospodarstwa rolnego przez rzekomych dzierżawców skarżący miał występować jedynie jako ich pełnomocnik i doradca.

Nie zmienia to faktu, że w rzeczywistości to gospodarstwo w dalszym ciągu było prowadzone przez właściciela gruntów - skarżącego. Wskazywane przez organ okoliczności wskazują, że "wydzierżawiający" zabezpieczył swoje interesy. To on od początku do końca kontrolował wszystkie czynności faktyczne i prawne. Na jego konto wpływały kwoty dotacji związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Pomimo zawarcia konsensualnych umów dzierżawy, właściciel tych gruntów rolnych nadal nimi dysponował. Celem postępowania dowodowego i dokonanych ustaleń faktycznych było ustalenie, czy skarżący spełnia kryteria do uzyskania płatności rolnych. W konsekwencji zarzuty strony skarżącej w zakresie naruszenia, powołanych w skardze norm prawa procesowego, należy uznać za bezpodstawne.

Zaznaczyć trzeba, że nie stanowi naruszenia zasad prowadzenia postępowania to, że organ korzystał z dowodów prowadzonych wobec innych podmiotów. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Nie ma przeszkód, aby w postępowaniu organ korzystał z dowodów przeprowadzonych w innym postępowaniu. Wprawdzie prymat nadaje się dowodom bezpośrednim, a ich zastępowanie dowodami pośrednimi w konkretnych okolicznościach sprawy może być potraktowane jako naruszenie przepisów postępowania. O sytuacji takiej nie może być jednak mowy w sprawie niniejszej. Otóż organy skorzystały w niniejszej sprawie z dowodów przeprowadzonych w postępowaniach wobec A. B., Ł. B. oraz H. B. Co istotne, w tych postępowaniach aktywnie uczestniczył skarżący, występując jako pełnomocnik tych osób. Zdaniem sądu, powołanie się przez organ na wyjaśnienia złożone w tych postępowaniach było uzasadnione ekonomiką postępowania i w żaden sposób nie naruszyło prawa strony niniejszego postępowania, w szczególności do czynnego udziału w tym postępowaniu. Zarówno dowody prowadzone bezpośrednio w sprawie niniejszej, jak i te pochodzące z postępowań prowadzonych wobec osób, którym skarżący rzekomo wydzierżawiał grunty, zostały przeanalizowane i ocenione przez organy.

Nie bez znaczenia pozostaje również okoliczność, że skarżący składał do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Podlaskiego wnioski w sprawie otrzymania dotacji na użyźnienie gleb o niskiej wartości produkcyjnej, ulepszenie rzeźby terenu i struktury przestrzennej gleb oraz usuwanie kamieni i odkrzaczanie gruntów rolnych. Za organem należy przyjąć, że materiał dowodowy wskazuje, iż skarżący doskonale orientował się w swoich zasobach. Co roku występował do Urzędu Marszałkowskiego z wnioskami o dotacje w związku z odtwarzaniem potencjału produkcyjnego, w których deklarował do płatności działki rolne wykazywane we własnych wnioskach kierowanych do Agencji, jak i we wnioskach osób reprezentowanych, np. działka ewidencyjna nr [...] od 2013 r. do 2018 r., była zawarta we wniosku A. B.. Działka nr [...] w latach 2013-2015 była deklarowana do płatności we własnych wnioskach T. B., a od 2016 r. we wnioskach reprezentowanego Ł. B. Działka ewidencyjna nr [...] od 2013 r. do 2018 r. była deklarowana przez reprezentowaną A. B..

Działka ewidencyjna nr 223/2 w roku 2018 była deklarowana przez D. K. wpisanego do ewidencji producentów pod numerem [...] i reprezentowanego przez T. B. Działki ewidencyjne numer [...] i [...] od 2011 r. do 2015 r. zostały zadeklarowane przez B. B. reprezentowaną przez T. B., która została wpisana do ewidencji producentów pod numerem ewidencyjnym [...]. Od roku 2016 do 2018 r. i w 2019 r. była zawarta w deklaracji reprezentowanego Ł. B., podobnie jak działka ewidencyjna numer [...]. Działka ewidencyjna numer [...] od roku 2013 do 2018 r. była deklarowana do płatności przez T. B. Działka ewidencyjna numer [...] była deklarowana do płatności we wnioskach składanych przez reprezentowaną A. B., czyli w latach 2013-2018. Powyższe dodatkowo potwierdza prawidłowość podjętych przez organy rozstrzygnięć.

Odnosząc się do zarzutu zaniechania przeprowadzenia zawnioskowanego przez skarżącego dowodu z opinii biegłego z zakresu rolnictwa na okoliczność m.in. wykazania opłacalności modelu gospodarczego w postaci wydzierżawienia nieruchomości rolnych za atrakcyjny czynsz dzierżawny przez skarżącego, opłacalności prowadzenia działalności rolniczej przez dzierżawców – Ł. B. i A. B. polegającego na uprawie płodów rolnych w sposób ekologiczny, sąd również podziela stanowisko organu. Prowadzenie działalności gospodarczej na deklarowanych gruntach nie było kwestionowane, dlatego też wniosek o przeprowadzenie dowodów z opinii biegłego został prawidłowo oceniony jako niezasadny. Nie ma również wpływu na sprawę kwestia opłacalności wydzierżawienia gruntów, bowiem w przedmiotowej sprawie umowy te były fikcyjne, a poza tym opłacalność prowadzonej działalności rolniczej lub gospodarczej nie jest warunkiem przyznania płatności. W sprawie nie zaistniała więc potrzeba zasięgnięcia wiadomości specjalnych.

Brak jest również podstaw do uznania, że wydana decyzja narusza zasadę zaufania obywatela do organów władzy państwowej, bowiem z zasady tej nie wynika konieczność wydawania każdorazowo wobec strony decyzji jakiej strona ta oczekuje. Organy, stwierdzając działanie polegające na sztucznym stworzeniu warunków do uzyskania korzyści, nie mogły przyznać skarżącemu wnioskowanej płatności.

W sprawie nie doszło także do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., gdyż w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji organy szczegółowo opisały, jak doszły do przekonania, że istnieją powiązania na tyle istotne, by stwierdzić sztuczne stworzenie warunków do uzyskania płatności z ARiMR.

Również pozostałe z podniesionych w skardze zarzutów nie zasługiwały na uwzględnienie, a w sprawie brak było także podstaw do uwzględnienia skargi przez sąd z urzędu.

Organy prawidłowo zastosowały art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013. W sprawie wykazano, że celem podziału było uzyskanie nienależnych korzyści finansowych i uzasadniono niezgodność działania wnioskodawców z celami wsparcia. Zasadnie zatem odmówiono przyznania skarżącemu wnioskowanych płatności stwierdzając, że w rzeczywistości można mówić o istnieniu jednego gospodarstwa rolnego, zarządzanego przez niego, i to on decydował o wszelkich aspektach jego funkcjonowania, nadając kierunek prowadzonej działalności rolniczej, zapewniając niezbędne maszyny i siłę roboczą. To również skarżący był faktycznym beneficjentem korzyści finansowych wypracowywanych z prowadzonej działalności rolniczej.

Zarzut błędnego przyjęcia organu, że H. B., M. K., A. B. i Ł. B. nie prowadzili efektywnych gospodarstw rolnych, odrębnych od gospodarstwa T. B., jest niezasadny. Sprawy płatności na 2018 rok dotyczące M. K., A. B. i Ł. B. zostały zakończone ostatecznymi decyzjami o odmowie przyznania płatności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie orzekał już w sprawach dotyczących utworzenia sztucznych warunków przez skarżącego, w sprawach Ł. B. oraz A. B w wyrokach z dni: 10 kwietnia 2019 r. - I SA/Ol 62/19, I SA/Ol 63/19, I SA/Ol 64/19, I SA/Ol 65/19, I SA/Ol 66/19 i I SA/Ol 67/19; 28 listopada 2019 r. - I SA/Ol 613/19, I SA/Ol 614/19, I SA/Ol 615/19, I SA/Ol 616/19, I SA/Ol 617/19, I SA/Ol 618/19; 21 kwietnia 2021 r. - I SA/Ol 12/21, I SA/Ol 13/21, I SA/Ol 14/21, I SA/Ol 15/21, I SA/Ol 16/21, I SA/Ol 17/21, I SA/Ol 18/21; 25 sierpnia 2021 r. - I SA/Ol 339/21, I SA/Ol 340/21, I SA/Ol 457/21; 27 października 2021 r. - I SA/Ol 410/21, I SA/Ol 411/21, I SA/Ol 455/21, I SA/01 456/21. Wprawdzie wyroki te nie są prawomocne, jednak jednoznacznie potwierdzono w nich ustalenia organów co do stworzenia sztucznych warunków, w czym aktywnie uczestniczył skarżący.

Skarżący powoływał w skardze szereg argumentów, które nie podważają prawidłowości dokonanej oceny zebranego materiału dowodowego ani słuszności rozumowania organów, podstawionych w uzasadnieniu decyzji. Sąd stwierdził, że dokonana przez organy w niniejszej sprawie ocena materiału dowodowego nie ma charakteru dowolnej, arbitralnej, ani przeczącej regułom logiki lub doświadczenia życiowego. Poczynione przez organ ustalenia znajdują oparcie w zgromadzonym i prawidłowo ocenionym materiale dowodowym. Organ nie dopuścił się zarzucanych przez skarżącego uchybień.

Sąd nie znalazł podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego, czego żąda strona skarżąca w skardze. Podnosi strona skarżąca w uzasadnieniu tego żądania, że skarżący w dniu 26 lipca 2019 r. cofnął przedmiotowe wnioski o przyznanie płatności ekologicznej. Skarżący próbuje wywieść, że pierwotnie złożone wnioski transferowe zostały wycofane z jego wniosku w dniu 26 lipca 2019 r. w ten sposób, że usunął z aplikacji Wniosek Plus umieszczone tam wcześniej skany załączników do wniosku. Zdaniem strony, skoro złożenie wniosku transferowego poprzez zamieszczenia jego skanu w aplikacji eWniosek Plus stanowiło podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego, to jego usunięcie z tej aplikacji winno być traktowane jako jego wycofanie, co winno prowadzić do umorzenia postępowania.

Organ wskazuje natomiast, że był zobowiązany procedować w sprawie z wniosku skarżącego o przyznanie płatności ekologicznej, gdyż cofnięcie wniosku nie nastąpiło.

Sąd przyznaje rację organowi. Należy mieć na uwadze to, że – jak podaje organ - w 2018 roku aplikacja eWniosek Plus nie obsługiwała wniosków transferowych. Skarżący umieścił w aplikacji eWniosek Plus skany uprzednio uzupełnionych papierowych wniosków transferowych z zaznaczonych w polu II, celem wniosek, co stanowiło podstawę do wszczęcia postępowania i procedowania wniosku. Słusznie wskazuje organ, że aby dokonać skutecznego wycofania złożonych już wniosków transferowych, należałoby złożyć analogicznie w aplikacji eWniosek Plus skany lub metodą tradycyjną, czyli wypełniony wniosek papierowy złożyć do właściwego Biura Powiatowego z zaznaczonym celem wycofanie wniosku. Usunięcie załączników tj. skanów wniosków transferowych w aplikacji eWniosek Plus - jak chce tego skarżący- bez formalnego wycofania wniosków transferowych, nie spowodowało wycofania tych wniosków i w konsekwencji nie dało podstaw do umorzenia postępowania.

Ze znajdujących się w aktach sprawy wniosków wynika, że w dniu 26 lipca 2019 r. skarżący składał kolejną zmianę wniosku, zaznaczając, że żąda również przyznania mu płatności ekologicznej. Z faktu, że w tym samym dniu usunął z aplikacji eWniosek skany zamieszczonych tam wcześniej załączników do wniosku w żaden sposób nie można wywodzić, że skarżący cofa wniosek o przyznanie płatności ekologicznej. Wyrazem cofnięcia mogłoby być, gdyby składając korektę wniosku nie zaznaczył pozycji dotyczącej płatności ekologicznej, ewentualnie gdyby w inny sposób zakomunikował organowi, że o przyznanie płatności w tym zakresie nie wnosi.

Dlatego też, organy prawidłowo procedowały w przedmiocie wniosku o przyznania płatności ekologicznej przyjmując, że zostały one skutecznie złożone, a ich cofnięcie nie nastąpiło.

Biorąc pod uwagę powyższe sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił wniesioną skargę jako niezasadną.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstokuz 27 września 2023 r., sygn. akt I SA/Bk 271/23

Metryka

W skrócie

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje