Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest decyzja Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z [...] stycznia 2011 r. nr [...] utrzymująca w mocy, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, własną decyzję z [...] grudnia 2010 r. odmawiającą umorzenia Panu T. K. (dalej przywoływany jako skarżący) należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres od 1 października 2010 r. do 31 grudnia 2010 r. (IV kwartał 2010 r.) w kwocie 321 zł.
Jak wskazano w ww. decyzji, skarżący uzasadniał wniosek o umorzenie należności swoimi kilkunastoletnimi, przewlekłymi chorobami, ponoszeniem nakładów finansowych na leczenie (realizacja recept, zalecenia żywieniowe), co, przy ograniczonej możliwości pracy, spowodowało kłopoty finansowe w jego gospodarstwie. Podniósł, że od dwóch lat jest niezdolny do pracy, w związku z czym przedłożył zaświadczenia lekarskie.
Analizując złożony wniosek organ stwierdził, że skarżący prowadzi działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym o powierzchni użytków rolnych powyżej 1 ha przeliczeniowego (tj. 8,14 ha), w konsekwencji podlega ubezpieczeniu i jest obowiązany do opłacania składek na to ubezpieczenie. Zdaniem organu, zgromadzona dokumentacja nie potwierdza, że skarżący jest osobą niezdolną do wykonywania pracy. Podkreślono, że decyzją z 30 czerwca 2009 r. odmówiono skarżącemu prawa do renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy, ponieważ nie stwierdzono u niego częściowej lub całkowitej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym.
Sąd oddalił złożone od tej decyzji odwołanie. Prezes KRUS zauważył ponadto, że decyzją z 11 stycznia 2010 r. umorzona została należność skarżącego za IV kwartał 2009 r. Z kolei, w trakcie postępowania wyjaśniającego dotyczącego sytuacji materialno-bytowej skarżącego ustalono, że jego rodzina utrzymuje się z gospodarstwa rolnego i renty socjalnej jego żony I. K. Skarżący korzysta z dopłat bezpośrednich do gruntów rolnych, które stanowią dodatkowe źródło dochodu - w 2010 r. wyniosły one ok. 3.000 zł. Rodzina skarżącego korzysta ze świadczeń pomocy społecznej wypłacanych w formie zasiłków okresowych i jednorazowych. Wnioskując o umorzenie należności skarżący nie wykazał ponadto, że w jego gospodarstwie miały miejsce zdarzenia losowe, które osłabiłyby kondycję finansową i spowodowały obniżenie zdolności płatniczych.
Organ podniósł również, że umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie emerytalno-rentowe stanowi pomoc de minimis w rozumieniu ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2007 r. Nr 59, poz. 404 ze zm.). Pomoc ta może być przyznawana podmiotom, które znajdują się w przejściowo trudnej sytuacji i istnieje pozytywna prognoza, co do dalszych wyników beneficjentów, tymczasem sytuacja skarżącego nie charakteru przejściowego.
W skardze do sądu administracyjnego skarżący nie zgodził się z takim rozstrzygnięciem. Wskazał na swoją szczególną sytuację, w której znajduje się od ponad dwóch lat oraz wielokrotnie składane wnioski o umorzenie. Przedstawił także wnioski dowodowe.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ponieważ nie określa ona naruszenia prawa, bądź interesu prawnego wnoszącego, ewentualnie o oddalenie skargi.
Wyrokiem z 23 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Bk 87/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę T. K. Uznając, że przy rozpatrywaniu wniosku skarżącego organ w sposób należyty ocenił jego sytuację zdrowotną i stan majątkowy. Rozpatrzył podnoszone przez skarżącego wnioski i twierdzenia, zaś dokonana w sprawie ocena sytuacji wnioskodawcy opierała się na całokształcie zgromadzonego materiału dowodowego i nie wykraczała poza granice swobodnej oceny dowodów. Przy badaniu okoliczności sprawy organ uwzględnił zatem fakt, że sytuacja skarżącego jest trudna, jednakże nie zachodziła możliwość umorzenia składek, bowiem w oparciu o ustalone fakty (takie jak prowadzenie przez skarżącego gospodarstwa rolnego i czerpanie z niego korzyści, uzyskiwanie innych dochodów, a także posiadanie określonych środków majątkowych) organ stwierdził, że możliwym jest zapłata objętej wnioskiem należności w kwocie 321 zł, która - zdaniem Sądu pierwszej instancji - jest stosunkowo niewysoka.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 21 listopada 2012 r. sygn. akt II GSK 1636/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku. Sąd kasacyjny uwzględnił zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") w zw. z art. 7, 8, 80 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej: "k.p.a.". Za częściowo zasadny uznał zarzut naruszenia art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.) - dalej w skrócie: "u.u.s.r".
Na rozprawie w dniu 13 lutego 2013 r. pełnomocnik organu wniósł o umorzenie postępowania w trybie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania, bowiem skarżący nie posiada zaległości za okres październik - grudzień 2010 r. Zaległości powyższe zostały uregulowane poprzez potrącenie z zasiłków chorobowych wypłacanych skarżącemu.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do wniosku organu, który w odpowiedzi na skargę uznał, że podlega ona odrzuceniu. Wbrew twierdzeniom Prezesa KRUS skarga odpowiada jednak wymogom przewidzianym w art. 57 § 1 pkt 1-3p.p.s.a.. W szczególności skarżący wskazał w niej naruszenie jego interesu prawnego wynikające z nieuwzględnienia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek.
Przechodząc natomiast do kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazać trzeba, że zgodnie z art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r., Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części.
Z regulacji tej wynika, że rozstrzygnięcia wydawane w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników są podejmowane w ramach tzw. uznania administracyjnego. Ustawodawca pozostawia organom w omawianej kwestii uznanie - tzw. "luz decyzyjny" - polegający na możliwości (a nie konieczności, obowiązku) umorzenia tych należności. Z uznaniem administracyjnym, a więc możliwością wyboru przez organ określonego kierunku rozstrzygnięcia, mamy jednak w tego typu sprawach do czynienia dopiero po ustaleniu istnienia wymienionych w przepisach prawa przesłanek. Jeśli żadna z tych przesłanek nie jest spełniona, organ nie ma możliwości wyboru konsekwencji prawnych i bezwzględnie zobowiązany jest odmówić przyznania ulgi.
Z kolei, wykazanie istnienia wymaganych przesłanek pozwala organowi na zastosowanie ulgi, jednakże nie jest to równoznaczne z obowiązkiem jej przyznania. W tym właśnie momencie organ korzysta z przypisanego mu uprawnienia do zastosowania uznania administracyjnego - nie musi, lecz może umorzyć takie należności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 sierpnia 2007 r., II GSK 141/07, LEX nr 368197).
Należy mieć ponadto na uwadze, że dokonując wykładni przywołanego przepisu, orzekający w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji naruszył go przez błędną jego wykładnię, polegającą na niezasadnym uznaniu, że podstawą do umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników musi być zaistnienie wyjątkowej sytuacji losowej mającej wpływ na sytuację finansową strony i musi mieć charakter przejściowy, w sytuacji gdy ustawodawca tego nie wyszczególnia i mówi o "przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego".
Sąd kasacyjny stwierdził, że ważny interes zainteresowanego, jako określona w tym przepisie przesłanka umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie, jest zwrotem niedookreślonym, który zawiera dwa odróżniające się elementy: opis faktu - interes zainteresowanego, który wymaga stwierdzenia, oraz element ocenny - ważny, wymagający oszacowania wagi stwierdzonego faktu. To, że norma prawna określona w tym przepisie operuje opisanym zwrotem niedookreślonym ma istotne znaczenie w procesie odkodowywania jej treści (wykładni), gdyż organ stosujący prawo ważąc interes zainteresowanego musi dokonać oceny jednostkowej, bez - co do zasady - odwoływania się do systemu normatywnego. Inną rzeczą jest przy tym kwestia, czy w świetle zasad udzielania pomocy de minimis w rolnictwie wnioskodawcy może być udzielona taka pomoc, jednakże ocena tej kwestii nie może być przeprowadzona w procesie wykładni normy prawnej zawartej w art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r.
Ponadto uwzględnić należy także ocenę Sądu kasacyjnego wskazującego na ogólnikowość uzasadnienia decyzji Prezesa KRUS, a w szczególności brak odniesienia się do konkretnych okoliczności sprawy, w tym sytuacji materialnej skarżącego. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 listopada 2012 r., organ uznał z jednej strony, że sytuacja materialna i zdrowotna skarżącego uzasadniała umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres roku 2009, a z drugiej strony sytuacja ta nie uzasadniała umorzenia analogicznych należności za część roku 2010. Sąd ten dostrzegł również, że w sprawie nie ustalono, jaki dochód w skali roku przynosi gospodarstwo i czy w ogóle przynosi. Tymczasem, wnoszący skargę kasacyjną podnosił, że kwota płatności z tytułu dopłat bezpośrednich do gruntów rolnych (3000 zł w skali rocznej), łącznie z rentę socjalną jego żony (500 zł), daje faktyczny miesięczny dochód 4-osobowej rodziny skarżącego w wysokości 750 zł, co nie zapewnia minimum socjalnego nawet po uwzględnieniu zasiłków z pomocy społecznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że w ocenie autora skargi kasacyjnej jest to w istocie stan ubóstwa rodziny skarżącego, który musi być odnoszony do "ważnego interesu" w rozumieniu art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r.
Mając na uwadze regułę związania wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, wyrażoną w art. 190 p.p.s.a. tj prawa obejmującego również przepisy postępowania, a w konsekwencji zaprezentowaną ocenę ustaleń faktycznych, uznać należy, że zaskarżone decyzje naruszają przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, a więc uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.
Odmawiając wnioskowanego przez stronę umorzenia należności Prezes KRUS ogólnikowo odniósł się do sytuacji materialnej skarżącego, odwołując się do faktu utrzymywania się jego rodziny z gospodarstwa rolnego i renty socjalnej. Stwierdził przy tym, że skarżący uzyskał przychód z tytułu dopłat bezpośrednich do gruntów rolnych w kwocie 3.000 zł. W istocie więc organ nie ocenił możliwości płatniczych skarżącego poprzestając na wyliczeniu źródeł jego przychodu jego i rodziny. Powinien natomiast dokonać analizy tych możliwości w tym z uwzględnieniem dochodu, jakie w skali roku przynosi gospodarstwo rolne. Dopiero wynik tej analizy może dać pełny obraz sytuacji materialnej skarżącego i jego rodziny, który pozwoli na ocenę, czy wystąpił uzasadniony ważny interes zainteresowanego. Analiza wystąpienia tej przesłanki powinna uwzględniać ocenę, czy odmowa umorzenia należności i w konsekwencji ich egzekwowanie sprawi, że zobowiązany i jego rodzina znajdzie się w stanie ubóstwa bądź czy fakt ten nie pogłębi takiego stanu.
W związku z powyższym orzekający ponownie w tej sprawie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja opiera się na dowolnej ocenie materiału dowodowego. Organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W uzasadnieniu decyzji brak również odniesienia do faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W efekcie postępowanie prowadzone było w sposób, który nie budził zaufania skarżącego do władzy publicznej. Naruszono, zatem art. 7, art. 8, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc się do złożonego na rozprawie wniosku pełnomocnika organu o umorzenie, jako bezprzedmiotowego, postępowania sądowego w tej sprawie, należy wskazać, że wyegzekwowanie, w drodze przymusowej egzekucji, należności nie mogło stanowić podstawy do takiego zakończenia postępowania przed Sądem. Przedmiotem prowadzonego postępowania jest nadal wniosek skarżącego o umorzenie należności z tytułu składek. Sąd nie jest organem trzeciej instancji i nie może wchodzić w kompetencje organów. Ponownie rozpoznając sprawę Prezes KRUS oceni więc, czy wskazana przez niego okoliczność ma wpływ na możliwość dalszego procedowania w sprawie.
Stwierdzając naruszenie ww. przepisów postępowania Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O niewykonalności uchylonych decyzji orzeczono na mocy art. 152 tej ustawy.
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni ocenę i wskazania zawartą w niniejszym wyroku, jak też w wyroku NSA wydanym w tej sprawie.