Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstokuz 17 września 2021 r., sygn. akt I SA/Bk 350/21

Uzasadnienie

1. I. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym:
2. 1. W dniu (...) grudnia 2020 roku Rada Gminy M. (dalej jako: Rada Gminy) podjęła uchwałę nr (...) w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki opłaty oraz określenia stawki opłaty podwyższonej (dalej jako: Uchwała). Uchwała w sprawie została podjęta na podstawie art. 6k ust. 1 pkt 1 i ust.3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. 2021 poz. 888, dalej jako: u.c.p.g.)

W § 1 Uchwały ustalono, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstającymi na terenie nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, stanowi iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość i stawki opłaty określonej w § 2. Przepis § 2 ust.

1. 1. stwierdza, iż stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wynosi 22,00 zł miesięcznie od jednego mieszkańca. W ust.
2. 2. Rada Gminy postanowiła zaś, że podwyższona stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jeżeli właściciel nieruchomości nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny wynosi 66,00 zł miesięcznie od jednego mieszkańca.

1. 2. Pismem z dnia 30 czerwca 2021 r. Prokurator Rejonowy w Ł. (dalej jako: Prokurator, Skarżący) zaskarżył ww. uchwałę na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2021 poz. 1372 – dalej jako: u.s.g.) oraz art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 1 i 3, art. 54 § 1, art. 57 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2019 poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.).
2. 3. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisów art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997, nr 78 poz. 483 ze zm.), art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust 2 i ust. 2a u.c.p.g. i przekroczenie ustawowego upoważnienia poprzez wprowadzenie w ramach metody wymienionej w art. 6j u.c.p.g. dodatkowego kryterium, nie przewidzianego w ustawie, tj. "stawki opłaty od jednego mieszkańca", a tym samym regulowanie metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami w sposób odmienimy niż wskazany w ustawie. Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości.

Skarżący podkreślił, że w art. 6k ust. 2a u.c.p.g. ustawodawca określił maksymalne stawki za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny, a w art. 6k ust. 3 - w sposób nieselektywny. Przywołane regulacje w żadnym przypadku nie przewidywały możliwości różnicowania stawek opłat w sytuacji wyboru metody, która nie jest przewidziana w ustawie.

Prokurator wskazał, że w oparciu o treść przepisów at. 6j ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g. można wywnioskować, że metody podstawowe zostały wskazane w ust. 1, zaś ich dopuszczalną modyfikację określono w ust.

1. 2. Z powyższego wynika, że zawarte w ust. 2a uprawnienie do różnicowania stawki opłaty możliwe jest jedynie przy założeniu realizacji jednej z metod podstawowych wskazanych w ust.

1. 1. Przesłanki różnicowania zawarte w ust. 2 w żadnym stopniu nie odnoszą się do wielkości gospodarstwa domowego.

Powołując się na wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 listopada 2016 r., I Sa/Łd 856/16 (dostępne w bazie orzeczeń sądów administracyjnych: https://orzeczenia.nsa.gov.pl), wskazał, iż systematyka ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jak również jej treść nie zawiera upoważnienia, stosownie do którego rada gminy mogłaby w ramach metody z art. 6j ust. 2 u.c.p.g. stosować dodatkowe kryteria, w szczególności kryterium podziału gospodarstw domowych w zależności od liczby osób w nich zamieszkujących i na tej podstawie dalszego różnicowania stawki.

Prokurator zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie Rada Gminy, procedując w związku z zaskarżoną uchwałą odwołała się do nie ustalonego przez ustawodawcę kryterium, tj. "stawki opłaty od jednego mieszkańca". W jego ocenie zastosowano kryterium nieznane ustawie. Wprawdzie z treści art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. wynika, iż wyliczenie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 u.c.p.g, jednakże przedmiotowe odesłanie, to jest przepis art. 6k ust. 1 u.c.p.g. stanowi jedynie o "ustaleniu stawki takiej opłaty", w żaden sposób nie wskazuje ani nie różnicuje wysokości tej stawki od przyjętego w skarżonej uchwale kryterium "stawki Opłaty na jednego mieszkańca". Powołał się w tym zakresie na wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 października 2020 roku, I SA/Bk 574/20.

Skarżący stwierdził, że w konsekwencji podniesiony zarzut należy uznać za w pełni zasadny. Każda regulacja odmienna niż wyraźnie nakazał to ustawodawca w tekście przepisu ustawy jest naruszeniem prawa i to naruszeniem istotnym.

4. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy M., nie zgadzając się z zarzutami skargi, wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał, iż nie zastosował w omawianej uchwale kryterium nieznanego ustawie, lecz takie jakie wprost z ustawy wynika.

Odnosząc się do § 2 zaskarżonej uchwały organ stwierdził, że zawiera ona opis stawki opłaty - wskazanie kwoty jako stawki podstawowej oraz stawki podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Rada Gminy wskazała kolejno jako stawkę 22 zł za odpady komunalne zbierane i odebrane w sposób selektywny oraz 66 zł - w sposób nieselektywny. Określenie "od jednego mieszkańca" stanowi odesłanie do §1 uchwały jako wybranej metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, gdzie organ dokonał wyboru metody "liczby mieszkańców zamieszkujących dana nieruchomość".

W ocenie organu należy zatem dokonać wykładni § 2 uchwały w ten sposób, że właściciel nieruchomości deklaruje liczbę mieszkańców zamieszkujących na nieruchomości, gdzie iloczyn tej liczby i stawki z § 2 uchwały stanowi opłatę za gospodarowanie odpadami powstającymi na terenie nieruchomości, na której zamieszkującą mieszkańcy. Nie można zatem mówić o wprowadzeniu "nowego kryterium" określającego stawkę opłaty, albowiem kryterium zostało wskazane prawidłowo w § 1 uchwały, z kolei jej ustalenie (zgodnie z dyspozycją art. 6j ust. 1 u.c.p.g.) zostało dokonane na podstawie art. 6k ust. 1 u.c.p.g.

1. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
2. 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Przy czym, jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie.

Przy czym, jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

1. 2. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów, należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu.
2. 3. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Gminy M. z dnia (...) grudnia 2020 r. nr (...) w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki opłaty oraz określenia stawki opłaty podwyższonej.
3. 4. Zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Nie każde naruszenie prawa skutkować będzie stwierdzeniem nieważności aktu lub zarządzenia, a jedynie takie, które po pierwsze będzie oczywiste i wprost wynikające z normy prawa i po drugie, będzie nosiło cechę istotności.

5. Na wstępie należy wskazać, że akty prawa miejscowego, do których należy zaskarżona Uchwała, mogą być stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP). Treść regulacji zawartej w danym akcie prawa miejscowego musi wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Potwierdza to treść § 143 w zw. z § 115 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908 ze zm, dalej jako: ZTP), z których wynika, że w akcie prawa miejscowego umieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, upoważnieniu ustawowym. Kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego oprócz przepisów Konstytucji RP reguluje również art. 40 ust. 1 u.s.g.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwala stanowi akt prawa miejscowego, której adresatami są wszystkie osoby zobowiązane do ponoszenia opłat określonych w uchwale. Adresaci Uchwały określeni zostali generalnie, a nie indywidualnie. Akt ten dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych oraz ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.

Przepis art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. zawiera ustawowe upoważnienia dla rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g. oraz do ustalenia stawki takiej opłaty. Dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Z brzmienia art. 6k ust. 2 u.c.p.g. wynika, że rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi bierze pod uwagę:

1. 1) liczbę mieszkańców zamieszkujących dana gminę,
2. 2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych,
3. 3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r. ust. 2-2b i 2 d,
4. 4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo.

W art. 6k ust. 2a u.c.p.g. ustawodawca określił maksymalne stawki za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny, a w art. 6k ust. 3 - w sposób nieselektywny

6. Kwestią sporną w sprawie pozostaje, czy zaskarżona Uchwała jest sprzeczna z treścią art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. poprzez odwołanie się do nowego, nieznanego ustawie kryterium "stawki opłaty od jednego mieszkańca".

7. W ocenie tut. Sądu organ nie zastosował, jak twierdzi Skarżący, kryterium nieznanego w ustawie, lecz takie, jakie wprost z niej wynika. Zaskarżona Uchwała została podjęta na podstawie art. 6k ust. 1 pkt 1 i ust 3 u.p.c.g. Jak już wskazano, zgodnie z § 1 Uchwały opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstającymi na terenie nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, stanowi iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość i stawki opłaty określonej w § 2. Z kolei § 2 wskazuje kwotę stawki podstawowej oraz podwyższonej (22 zł za odpady komunalne zbierane i odebrane w sposób selektywny i 66 zł w sposób selektywny). Rację należy przyznać Radzie Gminy, iż użyte w § 2 określenie "od jednego mieszkańca" stanowi po prostu odesłanie do § 1, jako wybranej metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Podkreślić należy, iż wyboru metody organ dokonał w § 1 Uchwały, a to poprzez wybranie metody, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 1, to jest iloczynu liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust.

1. Ustalenia tejże stawki Rada Gminy dokonała właśnie w § 2 Uchwały, tak jak tego wymaga art. 6k ust. 1 u.p.c.g. Jedyna możliwa wykładnia § 2 jest taka, iż właściciel nieruchomości deklaruje liczbę mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, a następnie iloczyn tej liczby i stawki określonej w § 2 (22 lub 66 zł) stanowi opłatę za gospodarowanie odpadami powstającymi na terenie tejże nieruchomości. Nie sposób więc przyznać racji Prokuratorowi jakoby w zaskarżonym akcie prawa miejscowego organ gminy wprowadził nowe, nieznane ustawie kryterium określające stawkę opłaty.

8. Niezrozumiałe jest powoływanie się przez Prokuratora na wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 listopada 2016 r., I Sa/Łd 856/16. W sprawie tej rada miejska zastosowała w ramach metody z art. 6j ust. 2 u.c.p.g. dodatkowe kryterium, a dokładnie kryterium podziału gospodarstw domowych w zależności od liczby osób w nich zamieszkujących i na tej podstawie dokonała dalszego zróżnicowania stawki. Sąd uznał wówczas, że organ, określając wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, odwoływał się do niezgodnej z prawem metody ustalania wysokości tej opłaty. Stwierdził, że zobowiązanie właścicieli nieruchomości do składania w deklaracji oświadczeń o liczbie gospodarstw domowych w podziale na kategorie w zależności od liczby osób w tych gospodarstwach domowych, stosowanie zróżnicowanych stawek w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym i obliczanie na tej podstawie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, nie czyniło zadość wymaganiu, by rada gminy, uchwalając akt prawa miejscowego na podstawie art. 6n ust. 1 pkt 1 u.p.c.g., uwzględniła konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami. Natomiast w sprawie zawisłej przed tut. Sądem nieprawidłowość wytknięta przez WSA w Łodzi nie wystąpiła. Rada Gminy w ogóle nie dokonała wyboru alternatywnej metody z art. 6j ust. 2, lecz metodę "podstawową", o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 1. Tym samym nie odwołała się do sformułowań nieznanych ustawie.

9. Ponadto rację przyznać należy stanowisku wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, iż Skarżący niezasadnie powołuje się na wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 października 2020 r., I SA/Bk 574/20. W tamtej sprawie w § 1, 2 i 3 analogicznej uchwały rady gminy ustalono podstawową miesięczną stawkę opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstającymi na terenie nieruchomości, która na stanowić iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość i stanowić za gospodarowanie odpadami komunalnymi zbieranymi w sposób selektywny kwotę 25,00 zł miesięcznie od jednego mieszkańca, a w przypadku nie wypełnienia obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny kwotę 60,00 zł od jednego mieszkańca. Jak wskazał wówczas sąd: "w treści uchwały kilkukrotnie użyto nie ustalonego przez ustawodawcę kryterium tj. "stawki opłaty na jednego mieszkańca". Co prawda w art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. znajduje się odniesienie zgodnie z którym wyliczenie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 u.c.p.g. Jednak owo odesłanie, to jest przepis art. 6k ust. 1 u.c.p.g. stanowi jedynie o "ustaleniu stawki takiej opłaty", w żaden sposób nie wskazuje ani nie różnicuje wysokości tej stawki od przyjętego w skarżonej uchwale kryterium "stawki opłaty na jednego mieszkańca"."

Zaznaczyć trzeba, iż w sprawie niniejszej taka sytuacja jak w sprawie I SA/Bk 574/20 nie wystąpiła, albowiem Rada Gminy nie zastosowała niedopuszczalnego kryterium "stawki opłaty na jednego mieszkańca" lecz zrealizowała jedynie dyspozycję wynikającą z art. 6k ust. 1 u.c.p.g., ustalając w § 2 Uchwały stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami, do czego była zobowiązana, dokonując wyboru metody z art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.

1. 10. Podkreślić należy, iż powyższa ocena w żaden sposób nie stoi w opozycji do poglądu wyrażonego przez NSA w wyroku z dnia 6 maja 2016 r., II FSK 16/16.
2. 11. Podsumowując, w ocenie Sądu Rada Gminy M. nie przekroczyła delegacji ustawowej przy wyborze metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki opłaty oraz określenia stawki opłaty podwyższonej, a zatem nie było konieczne wyeliminowanie zaskarżonej Uchwały z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności.
3. 12. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.