Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r. przyznano Pani M. K. (dalej jako Skarżąca) rentę inwalidzką okresową od [...] grudnia 1999 r. do [...] grudnia 2000 r. Wypłata części uzupełniającej została w 50% zawieszona z powodu niezaprzestania prowadzenia działalności rolniczej. Decyzją z dnia [...] marca 2000 r. podjęto wypłatę renty w pełnej wysokości od dnia [...] lutego 2000r. w związku z zaprzestaniem prowadzenia działalności rolniczej. Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2000 r. przyznano powyższe uprawnienia na okres od [...] stycznia 2001 r. do [...] grudnia 2002 r. Z kolei decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. przyznano rentę inwalidzką rolniczą stałą od dnia [...] stycznia 2003 r. bezterminowo. Organ rentowy decyzją o wstrzymaniu i żądaniu zwrotu nienależnie pobranych świadczeń emerytalno-rentowych z dnia [...] listopada 2010 r. wstrzymał od [...] stycznia 2010 r. wypłatę 50 % części uzupełniającej renty rolniczej z powodu objęcia małżonka Skarżącej – J. K. ubezpieczeniem społecznym rolników z mocy ustawy od 31 stycznia 2008 r. i zażądał zwrotu kwoty 10.222,86 zł nienależnie pobranego świadczenia za okres od [...] lutego 2008 r. do [...] października 2010 r. Od powyższej decyzji Skarżąca wniosła odwołanie.
Sąd Okręgowy Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w B. wyrokiem z dnia [...] marca 2012 r. oddalił odwołanie a następnie Sąd Apelacyjny - Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w B. wyrokiem z dnia [...] września 2012 r. oddalił apelację wniesioną przez Skarżącą. W związku z nienależnie pobranym świadczeniem decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. organ rentowy pomniejszył wypłatę świadczenia o kwotę 385,46 zł. od dnia [...] stycznia 2013 r. Skarżąca wniosła w dniu [...] stycznia 2013 r. odwołanie od powyższej decyzji do Sądu prosząc o umorzenie kwoty nienależnie pobranego świadczenia.
Sąd Okręgowy Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w B. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., uprawomocnionym w dniu [...] kwietnia 2013 r., przekazał sprawę o umorzenie należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń Prezesowi Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. znak: [...] odmówiono Skarżącej umorzenia powyższych. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję odmawiającą umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia. W dniu [...] sierpnia 2013 r., została wniesiona skarga na powyższą decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 15 stycznia 2014 r. (sygn. akt I SA/Bk 438/13) uchylił zaskarżoną decyzją oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r.
W związku z powyższym organ rentowy ponownie przeprowadził postępowanie w sprawie wniosku o umorzenie należności. Skarżąca we wniosku o umorzenie powoływała się na trudną sytuacje materialną. Powyższe argumenty zostały uwzględnione przy rozpatrywaniu sprawy i decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. należności z tytułu nienależnie pobranej renty rolniczej w kwocie 3780,10 zł. tj. całość kwoty pozostałej do spłaty została umorzona. W dniu [...] maja 2014 r. został złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. utrzymano w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r. w sprawie o umorzenie nienależnie pobranego oraz w punkcie następnym umorzono postępowanie w pozostałej części. Pani M. K. w dniu [...] lipca 2014 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą decyzję i wniosła w niej o zwrot kwoty 6442 zł wraz z odsetkami, gdyż według skarżącej sprawa dotyczyła umorzenia kwoty 10222,83 zł.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc że sprawę rozpoznał zgodnie z wnioskiem Skarżącej i umorzył jej pozostałą kwotę zaległości w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest w części uzasadniona. W pozostałym zakresie podlega oddaleniu.
Sąd administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, Sąd bada jej zgodność z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. oraz art. 3 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.). Podstawowym celem i efektem kontroli sądowej jest więc eliminowanie z obrotu aktów i czynności organów administracji publicznych niezgodnych z prawem i przywrócenie stanu zgodnego z prawem poprzez wydanie orzeczenia odpowiedniej treści. Dokonując kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, sąd rozpoznając sprawę bada, czy organy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania, a jeśli dopuściły się takich uchybień, to czy te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Uchylenie zaskarżonej decyzji następuje bowiem – m.in. wówczas, gdy sąd stwierdzi, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź gdy dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania sytuacja taka niewątpliwie nie zachodzi, co do merytorycznego rozstrzygnięcia organu w zakresie umorzenia zaległości Skarżącej. Należy jednak pamiętać, iż dokonując kontroli legalności działania organów administracji, w świetle brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne mogą w razie uznania kontrolowanego aktu, za nielegalny w rozumieniu przepisów ustawy, uchylić ten akt lub stwierdzić jego nieważność. Zgodnie zaś z art.134 § 1 tej ustawy, rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu, co miało miejsce w zakresie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w części dotyczącej umorzenia przez organ postępowania. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt.
2) p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność tej decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W myśl natomiast art. 156 Kpa stwierdzenie nieważności decyzji następuje, jeżeli decyzja wydana została m.in. z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1) oraz wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2). Zgodnie natomiast z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Oznacza to, że sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Wniesienie odwołania uruchamia administracyjny tok instancji i nakłada na organ odwoławczy rozpatrzenie sprawy w granicach wyznaczonych rozstrzygnięciem organu I instancji (zob. wyrok NSA z 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1005/08 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższego wynika jednoznacznie, że w zakresie umorzenie postępowania w pozostałej części organ odwoławczy naruszył w sposób rażący zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego gdyż wyszedł poza ramy określone w decyzji organu I instancji, a co za tym idzie spełniona została przesłanka obligująca Sąd do stwierdzenia nieważności decyzji organu II instancji w tej części. Organ I instancji zajął się bowiem wyłącznie umorzeniem kwoty 3780,10 zł zgodnie z wnioskiem wewnętrznym kierownika wydziału z dnia [...] kwietnia 2014 r.
W pozostałym zakresie skargę należało uznać za nieuzasadnioną, lecz z innych powodów niż wywiodła Skarżąca. Zgodnie z art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części. Z regulacji tej wynika, że rozstrzygnięcia wydawane w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników są podejmowane w ramach tzw. uznania administracyjnego. Ustawodawca pozostawia organom w omawianej kwestii uznanie - tzw. "luz decyzyjny" - polegający na możliwości (a nie konieczności, obowiązku) umorzenia tych należności.
Z uznaniem administracyjnym, a więc możliwością wyboru przez organ określonego kierunku rozstrzygnięcia, mamy jednak w tego typu sprawach do czynienia dopiero po ustaleniu istnienia wymienionych w przepisach prawa przesłanek. Jeśli żadna z tych przesłanek nie jest spełniona, organ nie ma możliwości wyboru konsekwencji prawnych i bezwzględnie zobowiązany jest odmówić przyznania ulgi. Z kolei wykazanie istnienia wymaganych przesłanek pozwala organowi na zastosowanie ulgi, jednakże nie jest to równoznaczne z obowiązkiem jej przyznania. W tym właśnie momencie organ korzysta z przypisanego mu uprawnienia do zastosowania uznania administracyjnego - nie musi, lecz może umorzyć takie należności (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2007 r., II GSK 141/07, LEX nr 368197 oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Bk 438/13 – w przedmiotowej sprawie, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Powszechnie akceptowany jest zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowym pogląd, że uznanie nie pozostawia organowi pełnej swobody w wydawaniu decyzji administracyjnej, bowiem swoboda ta jest ograniczona dyrektywami wyboru sformułowanymi w ustawie. Sąd administracyjny kontrolujący legalność takiej decyzji jest zaś zobowiązany do oceny, czy postępowanie administracyjne było prowadzone niewadliwie i czy organ przy wydawaniu decyzji o charakterze swobodnym dokonał rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki i czy ocena dowodów zawarta w motywach decyzji w sprawie umorzenia nie jest dowolna. Ważny interes zainteresowanego, jako określona w tym przepisie przesłanka umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie, jest zwrotem niedookreślonym, który zawiera dwa odróżniające się elementy: opis faktu - interes zainteresowanego, który wymaga stwierdzenia, oraz element ocenny - ważny, wymagający oszacowania wagi stwierdzonego faktu.
To, że norma prawna określona w tym przepisie operuje opisanym zwrotem niedookreślonym ma istotne znaczenie w procesie odkodowywania jej treści (wykładni), gdyż organ stosujący prawo ważąc interes zainteresowanego musi dokonać oceny jednostkowej, bez - co do zasady - odwoływania się do systemu normatywnego (por. wyrok NSA z 21 listopada 2012 r., II GSK 1636/11, LEX nr 1291753). Należy podkreślić, że w przypadku decyzji uznaniowych dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia szczególne znaczenie ma uzasadnienie decyzji. Powinno być ono przekonujące zarówno co do faktów, jak i prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Niezbędne jest zatem wyjaśnienie, jak również odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanu faktycznego sprawy w zakresie sytuacji osobistej oraz majątkowej wnioskodawcy ze szczególnym uwzględnieniem jego możliwości płatniczych.
Następnie odniesienie takiego stanu faktycznego do wysokości zadłużenia względem KRUS. Zdaniem składu Sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę, organy zarówno I jak i II instancji w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i orzekły o zasadności umorzenia pozostałej zaległości Skarżącej. Niemniej jednak organy, co wymaga wyraźnego podkreślenia, zajmowały się w toku całego postępowania w istocie wnioskami wewnętrznymi kierownika wydziału, gdyż postępowanie to przewiduje takie odniesienie. Ostatni wniosek kierownika wydziału dotyczył kwoty 3780, 10 zł i był datowany na [...] kwietnia 2014 r. Poprzedni taki wniosek opiewał na kwotę 7497,10 zł i był datowany na [...] lipca 2013 r. Na jego podstawie wydano decyzję odmawiającą umorzenia zaległości Skarżącej, która to decyzja została w konsekwencji uchylona przez tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn.. akt I SA/Bk 438/13.
Zarówno powyższe wnioski składane przez kierownika wydziału, jak i dogłębna analiza zebranego w aktach administracyjnych materiału dowodowego pozwalają stwierdzić, że organy w trakcie postępowania w zakresie umorzenia zaległości Skarżącej zajmowały się w istocie wnioskami częściowymi i w konsekwencji wydawały decyzje "częściowe" na podstawie art. 104 § 2 Kpa – odnoszące się tylko do części wniosku Skarżącej (zob. także wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2001 r., sygn. Akt. II SA 3214/00, LEX nr 75525). Wniosek Skarżącej z dnia 31 stycznia 2013 r. opiewał bowiem na kwotę 10.222,86 zł. Biorąc pod uwagę, że organy zarówno w decyzji uchylonej przez tutejszy Sąd, jak i w decyzji zaskarżonej, a także w decyzjach I instancji odnosiły się do kwot pozostałych po potrąceniu należności, należy zaznaczyć, że decyzje te były decyzjami rozstrzygającymi co do części wniosku Skarżącej, a co za tym idzie organ nie odnosił się w nich do całego wniosku.Jednocześnie nie można w przedmiotowej sprawie zapominać o brzmieniu art. 134 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.
W rozpoznawanej sprawie w obrocie prawnym istnieje decyzja o potrąceniu określonych kwot na spłatę zaległości Skarżącej. Decyzja ta się uprawomocniła, gdyż co prawda Skarżąca wniosła od niej odwołanie do Sądu Okręgowego, lecz zawarła w niej także wniosek o umorzenie zaległości. Sąd Okręgowy postanowieniem przekazał sprawę ponownie do Prezesa KRUS celem rozpoznania wniosku o umorzenie zaległości Skarżącej. Wobec jej uprawomocnienia się Skarżącej potrącano kwotę 385,46 zł. Wskazać należy w tym miejscu, iż gdyby skład Sądu rozpoznający przedmiotową sprawę uchyliłby zaskarżoną decyzję w całości, decyzja o potrąceniu stała by się nadal wykonalna i do czasu ponownego rozpoznania przez organ sprawy Skarżącej potrącano by kolejne kwoty. Nie ulega zatem wątpliwości, że Sąd nie będąc związanym granicami skargi musiał z urzędu wziąć pod uwagę konsekwencje wydanego orzeczenia w tej sprawie. Zdaniem Sądu, co podkreślono powyżej, wydane orzeczenie dotyczące decyzji częściowej organu nie pozbawia Skarżącej możliwości dochodzenia swoich praw w zakresie pozostałej kwoty.
Nie ulega bowiem wątpliwości, że Skarżąca wnosiła o umorzenie kwoty pełnej – 10.222,86, a organ po przeprowadzaniu kolejnych postępowań i systematycznym potrącaniu należności umorzył tylko jej część, nie odnosząc się do całego wniosku Skarżącej. Oznacza to, że wyrok Sądu w niniejszej sprawie nie ogranicza Skarżącej w zakresie pozostałej części wniosku.
Ze względu na powyższe, na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd postanowił stwierdzić nieważność rozstrzygnięcia organu II instancji w zakresie umorzenia postępowania w pozostałej części. O wstrzymaniu wykonania Sąd orzekł na mocy art. 152 p.p.s.a. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 2 p.p.s.a Sąd w pozostałym zakresie skargę oddalił.