Uzasadnienie
Naczelnik Urzędu Skarbowego w B., działając jako organ egzekucyjny, prowadzi wobec majątku C. sp. z o.o. w B. postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułów wykonawczych o numerach: [...], [...], [...] wystawionych przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. oraz tytułów wykonawczych o numerach [...] wystawionych przez Prezydenta Miasta B. W ramach tego postępowania, na podstawie zawiadomienia nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., organ dokonał zajęcia wierzytelności przysługujących zobowiązanemu od Miasta B., celem przymusowego wyegzekwowania zaległości.
Miasto B., reprezentowane przez Prezydenta B. (dalej: "strona skarżąca") pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. uznało zajętą wierzytelność nie wskazując, że istnieją jakiekolwiek przesłanki realizacji zajęcia. Następnie w dniu [...] sierpnia 2016 r. strona skarżąca przekazała organowi egzekucyjnemu dwie kwoty w łącznej wysokości 37.363,82 zł, które organ ten przekazał wierzycielom. W dniu [...] sierpnia 2016 r. strona skarżąca zwróciła się do organu egzekucyjnego - Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. - z wnioskiem o zwrot przekazanej kwoty w wysokości 37.363,82 zł.
Naczelnik Urzędu Skarbowego w B. postanowieniem z dnia [...] września 2016 r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wskazanego wniosku.
Po rozpoznaniu zażalenia na powyższe postanowienie Dyrektor Izby Skarbowej w B. postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] utrzymał je w mocy. Organ przytoczył przepis art. 61 § 1 i art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: "k.p.a.") i podzielił stanowisko organu I instancji, że w przedmiotowej sprawie wszczęciu postępowania w sprawie wniosku o zwrot zapłaty dokonanej pod wpływem błędu wnioskującego stoi na przeszkodzie brak przepisu prawa, który umożliwiałby prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenie żądania w sposób merytoryczny.
Organ wyjaśnił, że Miasto B. miało w postępowaniu egzekucyjnym status dłużnika zajętej wierzytelności. Z chwilą zapłaty należnej kwoty doszło do uznania dokonanego przez organ egzekucyjny zajęcia. Poprzez nawiązanie stosunku administracyjnego organ egzekucyjny dokonał wobec dłużnika zajętej wierzytelności czynności o charakterze władczym, nakładając na niego określone obowiązki. Z chwilą zajęcia wierzytelności Miasto B., jako dłużnik zajętej wierzytelności, stało się podmiotem biorącym udział w postępowaniu egzekucyjnym co do należności pieniężnych z wierzytelności.
Następnie organ stwierdził, że skoro strona skarżąca występuje w postępowaniu jako dłużnik zajętej wierzytelności, nie zaś jako podatnik, to jej twierdzenie, że złożony wniosek powinien być kwalifikowany jako zwrot nadpłaty w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej nie znajduje uzasadnienia. Organ zauważył, że w postępowaniu egzekucyjnym znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie Ordynacji podatkowej. Uregulowania zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego nie określają uprawnień organu w zakresie rozstrzygania w przedmiocie zwrotu wyegzekwowanych kwot. Oznacza to, że realizacja roszczenia odszkodowawczego, zgodnie z art. 168 a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jak i ewentualne roszczenia o zwrot kwoty tytułem bezpodstawnego wzbogacenia, może nastąpić jedynie na drodze postępowania cywilnego.
Dodatkowo organ zauważył, iż na podstawie art. 68 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wpłata dokonana przez dłużnika zajętej wierzytelności do organu egzekucyjnego wywiera ten sam skutek prawny, co wpłata dokonana przez zobowiązanego do rąk wierzyciela. Wierzytelność przysługuje bowiem zobowiązanemu wobec dłużnika, a nie dłużnikowi. Nie może zatem dłużnik być osobą, która rości sobie prawo do wyegzekwowanej wierzytelności.
W związku z powyższym organ uznał, że skoro będący przedmiotem wniosku zwrot wyegzekwowanych należności nie podlega trybowi administracyjnoprawnemu, to nie może on być objęty merytorycznym rozstrzygnięciem w postępowaniu administracyjnym.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, Miasto B., reprezentowane przez Prezydenta, złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając:
- 1) błędną kwalifikację wniosku skarżącego zawartego w piśmie z dnia [...] sierpnia 2016 r. jako wniosku w sprawie zwrotu nienależnego świadczenia, który powinien być kwalifikowany jako "wniosek o zwrot nadpłaty" w rozumieniu art. 72 § 1 pkt 1 w zw. z art. 74a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613 z ezm., dalej: o.p.),
- 2) naruszenie przepisu art. 61a § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe, zbędne jego zastosowanie.
Na tej podstawie strona skarżąca żąda uchylenia postanowień wydanych przez organy obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu.
Sąd administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji lub postanowień, Sąd bada jej zgodność z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm. oraz art. 3 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Podstawowym celem i efektem kontroli sądowej jest więc eliminowanie z obrotu aktów i czynności organów administracji publicznych niezgodnych z prawem i przywrócenie stanu zgodnego z prawem poprzez wydanie orzeczenia odpowiedniej treści. Dokonując kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, sąd rozpoznając sprawę bada, czy organy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania, a jeśli dopuściły się takich uchybień, to czy te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Uchylenie zaskarżonej decyzji następuje bowiem – m.in. wówczas, gdy sąd stwierdzi, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź gdy dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania sytuacja taka niewątpliwie nie zachodzi.
Zagadnienie wszczęcia postępowania administracyjnego regulowane jest przez art.60 i 61a Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z odesłaniem zawartym w art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji do odpowiedniego stosowania. Stąd do wszczęcia postępowania w postępowaniu egzekucyjnym będą miały zastosowanie wskazane regulacje Kpa.
Zgodnie z art.61 § 1 Kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Art. 61a § 1 Kpa stanowi, że gdy żądanie o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powyższy przepis określa dwie samodzielne i niezależne przesłanki. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą natomiast jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały skonkretyzowane w rzeczonej ustawie. Zgodnie jednak z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, przykładowo, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (wyrok WSA w Bydgoszczy z 03.06.2014 r. sygn. akt II SA/Bd 346/14).
Organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że w przedmiotowej sprawie wszczęciu postępowania w sprawie wniosku o zwrot zapłaty dokonanej pod wpływem błędu wnioskującego stoi na przeszkodzie brak przepisu prawa, który umożliwiałby prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenie żądania w sposób merytoryczny. Zasadnie potwierdził to także organ odwoławczy. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że skarżący Urząd Miejski w B. miał w postępowaniu egzekucyjnym status dłużnika zajętej wierzytelności. Świadczą o tym: odbiór zawiadomienia o zajętej wierzytelności, uznanie zajętej wierzytelności oraz przekazanie organowi egzekucyjnemu z zajętej wierzytelności kwot na pokrycie należności. Z chwilą zapłaty - przekazania na rachunek bankowy organu egzekucyjnego należnej kwoty - doszło do uznania przez Skarżącego dokonanego zajęcia. Na podstawie przedstawionych powyżej informacji stwierdzić należy, że poprzez nawiązanie stosunku administracyjnego organ egzekucyjny dokonał wobec dłużnika zajętej wierzytelności czynności o charakterze władczym, nakładając na niego określone obowiązki.
Z chwilą zajęcia wierzytelności Urząd Miejski w B., jako dłużnik zajętej wierzytelności stał się podmiotem biorącym udział w postępowaniu egzekucyjnym należności pieniężnych z wierzytelności. Bezspornym jest zatem, iż Urząd Miejski w B. występuje w tym postępowaniu jako dłużnik zajętej wierzytelności, nie zaś jako podatnik, co znajduje odzwierciedlenie w zaistniałym stanie faktycznym, którego Skarżący nie kwestionuje. Dlatego twierdzenie Skarżącego, że jego wniosek powinien być kwalifikowany, jako zwrot nadpłaty w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej nie znajduje uzasadnienia w dokumentach tej sprawy.
Natomiast przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wskazują, że w tym postępowaniu mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie Ordynacji podatkowej. Uregulowania zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego nie określają uprawnień organu w zakresie rozstrzygania w przedmiocie zwrotu wyegzekwowanych kwot. Oznacza to, że realizacja roszczenia odszkodowawczego, zgodnie z art. 168a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jak i ewentualne roszczenia o zwrot kwoty tytułem bezpodstawnego wzbogacenia na podstawie art. 405 Kodeksu cywilnego, może nastąpić jedynie na drodze postępowania cywilnego. W sprawie tej, dodatkowo należy zauważyć, iż na podstawie art. 68 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wpłata dokonana przez dłużnika zajętej wierzytelności do organu egzekucyjnego wywiera ten sam skutek prawny, co wpłata dokonana przez zobowiązanego do rąk wierzyciela.
Wierzytelność przysługuje bowiem zobowiązanemu wobec dłużnika, a nie dłużnikowi. Nie może zatem dłużnik być osobą, która rości sobie prawo do wyegzekwowanej wierzytelności, (pogląd wyrażony w orzecznictwie np. wyrok NSA z dnia 24.04.2002 r., SA/Sz 2054/00, Lex nr 78306). Z przedstawionych przepisów obowiązujących i zastosowanych w tej sprawie wynika, że zarówno przepisy kodeksu postępowania administracyjnego jak i ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie określają trybu postępowania właściwego do zwrotu wyegzekwowanych kwot należności. Skoro nie podlega on trybowi administracyjnoprawnemu, to sformułowany przez Urząd Miejski w B. wniosek nie mógł być objęty merytorycznym rozstrzygnięciem w postępowaniu administracyjnym (wyrok WSA w Olsztynie z 07.10.2015 r. I SA/OL/452/15). Wskazany przez Skarżącego wyrok Sądu zdaniem Sądu, na co słusznie także wskazuje organ, był wydany w odmiennym stanie faktycznym (dotyczył żądania złożonego przez zobowiązanego, a nie dłużnika zajętej wierzytelności) i jest wiążący dla stron postępowania wyłącznie w tej sprawie.
Ze względu na powyższe, na podstawie art. 155 p.p.s.a. Sąd postanowił jak w sentencji.