Uzasadnienie
W zaskarżonej decyzji z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego utrzymał w mocy decyzję tego organu z [...] czerwca 2013 r. nr [...] odmawiającą Pani M. K. (dalej Skarżąca) umorzenia nienależnie pobranej 50% części uzupełniającej renty rolniczej.
W uzasadnieniu organ stwierdził, że Oddział KRUS w B. decyzją z [...] listopada 2010 r. wstrzymał Skarżącej wypłatę części uzupełniającej renty rolniczej w wymiarze 50% od [...] listopada 2010 r., a następnie decyzją z [...] listopada 2010 r. zażądał zwrotu nienależnie pobranego świadczenia za okres od[...] lutego 2008 r. do [...] października 2010 r. w kwocie 10.222,86 zł. Prawidłowość tej ostatniej decyzji została potwierdzona wyrokiem Sądu Apelacyjnego w B. z [...] września 2012 r.
Organ wskazał, że we wniosku z [...] lipca 2013 r., jako argument przemawiający za umorzeniem tychże należności, Skarżąca podała brak środków na utrzymanie i zakup leków. Koszty utrzymania według przedłożonych rachunków i oświadczenia wynoszą 660,54 zł miesięcznie. Od lipca 2013 r. Skarżącej przyznano emeryturę rolniczą w kwocie 973,69 zł brutto. W ocenie organu, biorąc pod uwagę art. 41a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 2911 ze zm.), sytuacja materialna Skarżącej pozwala na spłatę nienależnie pobranego świadczenia.
Dodatkowo zauważono, że Skarżąca może złożyć wniosek o udzielenie ulgi w spłacie należności poprzez zmniejszenie wysokości miesięcznych potrąceń z emerytury.
Organ stwierdził, że saldo nadpłaty na dzień [...] sierpnia 2013 r. wynosiło 7.497,10 zł.
W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Białymstoku Skarżąca podniosła, że organ wyliczając koszty utrzymania nie wziął pod uwagę, że nie są to wszystkie wydatki. Części wydatków strona nie była w stanie udokumentować, musi ona natomiast przeznaczać środki na wyżywienie i zakup leków. Same przyjęte koszty utrzymania (tj. 660,54 zł miesięcznie) oraz potrącenia dokonywane przez KRUS (tj. 413 zł miesięcznie) przekraczają kwotę emerytury. Skarżąca stwierdziła, że jest osoba spracowaną i schorowaną. Potrzebuje leczenia specjalistycznego, z którego zrezygnowała od lutego 2013 r., bo nie ma środków na dojazd do lekarza i zakup leków.
W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części.
Z regulacji tej wynika, że rozstrzygnięcia wydawane w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników są podejmowane w ramach tzw. uznania administracyjnego. Ustawodawca pozostawia organom w omawianej kwestii uznanie - tzw. "luz decyzyjny" - polegający na możliwości (a nie konieczności, obowiązku) umorzenia tych należności. Z uznaniem administracyjnym, a więc możliwością wyboru przez organ określonego kierunku rozstrzygnięcia, mamy jednak w tego typu sprawach do czynienia dopiero po ustaleniu istnienia wymienionych w przepisach prawa przesłanek. Jeśli żadna z tych przesłanek nie jest spełniona, organ nie ma możliwości wyboru konsekwencji prawnych i bezwzględnie zobowiązany jest odmówić przyznania ulgi.
Z kolei wykazanie istnienia wymaganych przesłanek pozwala organowi na zastosowanie ulgi, jednakże nie jest to równoznaczne z obowiązkiem jej przyznania. W tym właśnie momencie organ korzysta z przypisanego mu uprawnienia do zastosowania uznania administracyjnego - nie musi, lecz może umorzyć takie należności (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2007 r., II GSK 141/07, LEX nr 368197).
Powszechnie akceptowany jest zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowym pogląd, że uznanie nie pozostawia organowi pełnej swobody w wydawaniu decyzji administracyjnej, bowiem swoboda ta jest ograniczona dyrektywami wyboru sformułowanymi w ustawie. Sąd administracyjny kontrolujący legalność takiej decyzji jest zaś zobowiązany do oceny, czy postępowanie administracyjne było prowadzone niewadliwie i czy organ przy wydawaniu decyzji o charakterze swobodnym dokonał rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki i czy ocena dowodów zawarta w motywach decyzji w sprawie umorzenia nie jest dowolna.
Ważny interes zainteresowanego, jako określona w tym przepisie przesłanka umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie, jest zwrotem niedookreślonym, który zawiera dwa odróżniające się elementy: opis faktu - interes zainteresowanego, który wymaga stwierdzenia, oraz element ocenny - ważny, wymagający oszacowania wagi stwierdzonego faktu. To, że norma prawna określona w tym przepisie operuje opisanym zwrotem niedookreślonym ma istotne znaczenie w procesie odkodowywania jej treści (wykładni), gdyż organ stosujący prawo ważąc interes zainteresowanego musi dokonać oceny jednostkowej, bez - co do zasady - odwoływania się do systemu normatywnego (por. wyrok NSA z 21 listopada 2012 r., II GSK 1636/11, LEX nr 1291753).
Należy podkreślić, że w przypadku decyzji uznaniowych dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia szczególne znaczenie ma uzasadnienie decyzji. Powinno być ono przekonujące zarówno co do faktów, jak i prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Niezbędne jest zatem wyjaśnienie, jak również odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanu faktycznego sprawy w zakresie sytuacji osobistej oraz majątkowej wnioskodawcy ze szczególnym uwzględnieniem jego możliwości płatniczych. Następnie odniesienie takiego stanu faktycznego do wysokości zadłużenia względem KRUS.
W kontrolowanej sprawie, zdaniem Sądu, ogólnikowość uzasadnienia decyzji Prezesa KRUS, a w szczególności brak odniesienia się do konkretnych okoliczności sprawy, w tym sytuacji materialnej Skarżącej, przesądzają o dowolności zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Odmawiając wnioskowanego przez stronę umorzenia należności Prezes KRUS bardzo "szczątkowo" odniósł się do sytuacji materialnej Skarżącej. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zasadzie sprowadza się do dwóch stwierdzeń. Organ podnosi, że koszty utrzymania Skarżącej według przedłożonych rachunków i oświadczenia wynoszą 660,54 zł miesięcznie, zaś od lipca 2013 r. Skarżącej przyznano emeryturę rolniczą w kwocie 973,69 zł brutto. Na podstawie tych informacji organ w kolejnym zdaniu uznaje, że sytuacja materialna Skarżącej pozwala na spłatę należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń. W istocie więc organ nie ocenił możliwości płatniczych Skarżącej, poprzestając jedynie na wskazaniu jej przychodu i kosztów utrzymania. Lektura uzasadnienia decyzji nie daje odpowiedzi, jakie argumenty przemawiały za stwierdzeniem, że Skarżąca może dokonać spłaty obciążających ją należności. Samo wskazanie dochodu i kosztów utrzymania nie przekonuje, że osiągany dochód zapewnia nawet minimum socjalne.
Przy tym przyjęte wydatki nie obejmują oczywistych kosztów związanych z wyżywieniem i zakupem leków, co Skarżąca podnosiła chociażby w pismach z [...] lipca 2013 r. i [...] lipca 2013 r. W tym przypadku sytuacja Skarżącej, biorąc tylko pod uwagę dane wskazane przez organ, może być zakwalifikowana jako stan ubóstwa, który musi być odnoszony do "ważnego interesu" w rozumieniu art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Organ nie wyjaśnia, w jaki sposób Skarżąca, dysponując wskazanym dochodem, może uiścić należności w wysokości 7.497,10 zł (na dzień [...] sierpnia 2013 r.). Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie może doszukiwać się jej uzasadnienia w innych dokumentach zawartych w aktach sprawy, a tym bardziej dokonywać oceny tych dowodów w kontekście przesłanek umorzenia należności. Leży to wyłącznie w kompetencji organu administracji.
Sąd może jedynie dokonać kontroli prawidłowości postępowania organu, nie może zaś zastępować tegoż organu w ocenie wniosku strony. Przedstawiona decyzja ze względu na brak uzasadnienia w istocie wymyka się spod kontroli sądowej.
Trzeba podnieść, że organ nie wyjaśnił też w zaskarżonej decyzji, w jaki sposób interpretuje przepis art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników określający przesłanki umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń. Uzasadnienie nie wyjaśnia, dlaczego sytuacja, w jakiej znajduje się Skarżąca, nie spełnia tych przesłanek. Organ nie też podał jaki, jego zdaniem, stan możliwości płatniczych zainteresowanego umożliwia uwzględnienie jego wniosku.
Należy zauważyć, że dopiero na rozprawie pełnomocnik organu próbował wyjaśniać, czy Skarżąca pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z mężem. Potwierdza to, że w postępowaniu administracyjnym takich ustaleń w istocie zaniechano.
Zdaniem Sadu, jedynie wynik prawidłowej analizy uzyskanych w toku postępowania informacji może dać pełny obraz sytuacji materialnej Skarżącej, który pozwoli na ocenę, czy wystąpił uzasadniony ważny interes zainteresowanego. Analiza wystąpienia tej przesłanki powinna uwzględniać ocenę, czy odmowa umorzenia należności i w konsekwencji ich egzekwowanie sprawi, że zobowiązana znajdzie się w stanie ubóstwa bądź, czy fakt ten nie pogłębi takiego stanu.
W związku z powyższym orzekający ponownie w tej sprawie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja opiera się na dowolnej ocenie materiału dowodowego. Organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W uzasadnieniu decyzji brak również odniesienia do faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W efekcie postępowanie prowadzone było w sposób, który nie budził zaufania Skarżącej do władzy publicznej. Naruszono zatem art. 7, art. 8, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy.
Przechodząc dalej trzeba wskazać, że co do zasady, w myśl art. 36 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników Prezes KRUS wydaje decyzje w indywidualnych sprawach, od których to decyzji stronom przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu odrębnym w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych (art. 36 ust. 3). Odmienny tryb postępowania znajduje jednak zastosowanie w przypadku spraw, których przedmiotem jest umorzenie należności z tytułu składek, w których właściwym, zgodnie z art. 36 ust. 10 i art. 41a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, jest również Prezes KRUS. W tym przypadku stronie nie przysługuje odwołanie od wydanej decyzji, co wynika z art. 36 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Stronie przysługuje natomiast prawo do złożenia wniosku do Prezesa KRUS o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra.
Do takiego wniosku stosuje się odpowiednio, z mocy art. 52 ustawy ubezpieczeniu społecznym rolników, przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74, ze zm.), która z kolei odsyła do stosownych uregulowań k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku tut. Sądu z 12 czerwca 2013 r. sygn. I SA/Bk 163/13, że dokonując wykładni art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych pod kątem normy prawnej zawartej w art. 78 Konstytucji RP należy wskazać, że postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy muszą towarzyszyć standardy i gwarancje przewidziane przez ustawodawcę dla postępowania wywołanego wniesieniem odwołania. Dotyczy to w szczególności proceduralnych gwarancji bezstronności.
Niewątpliwie do postępowania spowodowanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych) będą miały zastosowanie przepisy k.p.a., który w art. 127 § 3 stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.
Użyte sformułowanie "w sprawie" oznacza sprawę administracyjną załatwianą w drodze decyzji (Andrzej Wróbel w: Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz. Zakamycze 2000 r., s. 199). Przez udział w postępowaniu w sprawie należy z kolei rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej przewidzianych w przepisach prawa czynności procesowych niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a jeżeli pracownik jest upoważniony do wydawania decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub pełni funkcje organu, również załatwienie sprawy w formie decyzji. Pracownik wyłączony od udziału w sprawie nie może zatem podejmować czynności procesowych w tej sprawie, z zastrzeżeniem art. 24 § 4 k.p.a. (tamże s. 198-199).
Nie budzi wątpliwości, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyłącza pracownika od udziału w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uczestniczył on uprzednio w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w którym wydano zaskarżoną odwołaniem decyzję. Jednak należy mieć na względzie, że reguła ta ma odpowiednie zastosowanie do sytuacji, w której pracownik organu administracji publicznej brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Poprzez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy.
Zdaniem Sądu ponowne postępowanie administracyjne w tej samej sprawie, zarówno klasyczne (toczące się przed dwoma rożnymi organami), jak i postępowanie przed tym samym organem podjęte w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, powinno umożliwiać stronie weryfikację decyzji, zaś sprawa administracyjna powinna zostać dwukrotnie merytorycznie rozpoznana. Zaangażowanie bowiem innych osób do orzekania po raz drugi w sprawie administracyjnej służy poprawie jakości orzecznictwa administracyjnego.
Przenosząc poczynione uwagi do realiów niniejszej sprawy zauważyć należy, że pod decyzją Prezesa KRUS z dnia [...] czerwca 2013 r. widnieją cztery nazwiska (wraz z podaniem stanowiska służbowego), w tym nazwisko Zastępcy Kierownika Wydziału Świadczeń A. C. Podpis tej osoby widnieje także pod decyzją Prezesa KRUS z dnia [...] sierpnia 2013 r. wydaną w wyniku złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Okoliczność ta wskazuje, że ww. pracownik organu brał udział w wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej i stąd z mocy prawa był wyłączony od udziału w postępowaniu wywołanym złożonym przez Skarżącą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Mimo to brał on udział w tym "drugo-instancyjnym" postępowaniu, o czym świadczy fakt zamieszczenia podpisu pod decyzją wydaną w wyniku złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tej sytuacji należy stwierdzić, że w sprawie nastąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.).
Stwierdzając naruszenie ww. przepisów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (teks jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). O niewykonalności uchylonych decyzji orzeczono na mocy art. 152 tej ustawy.
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni ocenę i wskazania zawarte w niniejszym wyroku.