Uzasadnienie
W dniu [...] stycznia 2017 r. Gmina S. złożyła wniosek o przyznanie pomocy na realizację zadania pn. "Rozwiązanie gospodarki wodno-ściekowej poprzez budowę przydomowych oczyszczalni ścieków na terenie Gminy S. wraz z budową odcinka sieci wodociągowej w m. C. oraz przebudowy ujęć wody w m. W." w ramach operacji typu "Gospodarka wodno-ściekowa" w ramach poddziałania: "Wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszeniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji energię odnawialną i w oszczędzanie energii", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.
W piśmie z dnia [...] lutego 2017 r. nr[...], Samorząd Województwa P. poinformował Gminę, że odmawia przyznania pomocy na realizację ww. zadania. Po dokonaniu weryfikacji przedmiotowego wniosku, zgodnie z zapisami § 11 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 lipca 2016 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Gospodarka wodno-ściekowa" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzanie energii" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r. poz. 1182 ze zm.) – przyznano łącznie 17,5 punktów, przez co znalazł się on na 57 miejscu listy zawierającej informację o kolejności przysługiwania pomocy, nie mieszcząc się w sumie kwot wnioskowanej pomocy nieprzekraczającej 150% limitu środków przewidywanych na tego typu operacje, o którym mowa w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 października 2015 r. w sprawie wysokości limitów środków dostępnych w poszczególnych województwach lub latach w ramach określonych działań lub poddziałań Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 1755 ze zm.).
Pismem z dnia [...] lutego 2017 r. wnioskodawca złożył zastrzeżenia do wstępnej oceny wniosku w ramach której nie zostało mu przyznane dodatkowe 8 punktów w zakresie kryterium określonego w § 11 ust. 5 pkt. 10 ppkt a) cyt. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 lipca 2016 r., tj. "operacja dotyczy budowy lub przebudowy stacji uzdatniania wody lub ujęcia wody" oraz wniósł o ponowne przeanalizowanie wniosku.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został rozstrzygnięty negatywnie. Na potrzeby ponownej oceny została sporządzona opinia eksperta w zakresie przedmiotowej inwestycji, zgodnie z którą ustalono, iż zamierzenie to jest remontem obudów studni oraz wymianą urządzeń technologicznych jakimi są pompy głębinowe, a nie przebudową jak twierdzi wnioskodawca. O wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Gmina została poinformowana pismem z dnia [...] marca 2017 r.
Nie godząc się z powyższym Gmina wywiodła do tut. Sądu skargę na rozstrzygnięcie z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...]zarzucając naruszenie prawa poprzez błędną i niewłaściwą wykładnię art. 3 pkt 7a w związku z art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2016 r. poz. 290 ze zm.) poprzez przyjęcie stanowiska, że realizacja przez Gminę przedsięwzięcia polegającego na przebudowie ujęcia wodnego jest remontem, a nie przebudową, konsekwencją czego było krzywdzące nie przyznanie 8 pkt (w punktacji 0-8) w regionalnym kryterium oceny wniosku a tym samym ulokowanie złożonego wniosku na 57 pozycji listy rankingowej, nie mieszcząc się w sumie kwot wnioskowanej pomocy i dyskwalifikacja Gminy z otrzymania jakiegokolwiek dofinansowania.
Wskazując na powyższe Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia Samorządu Województwa P. jako naruszającego przytoczone przepisy Prawa budowlanego i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w celu przyznania należnych punktów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu przedłożone wraz z wnioskiem dokumenty jak i kosztorys wskazują, iż zamierzenie jest remontem obudów studni oraz wymianą urządzeń technologicznych jakimi są pompy głębinowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Sąd administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, Sąd bada jej zgodność z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. oraz art. 3 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Podstawowym celem i efektem kontroli sądowej jest więc eliminowanie z obrotu aktów i czynności organów administracji publicznych niezgodnych z prawem i przywrócenie stanu zgodnego z prawem poprzez wydanie orzeczenia odpowiedniej treści. Dokonując kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, sąd rozpoznając sprawę bada, czy organy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania, a jeśli dopuściły się takich uchybień, to czy te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Uchylenie zaskarżonej decyzji następuje bowiem – m.in. wówczas, gdy sąd stwierdzi, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź gdy dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania sytuacja taka zachodzi.
Stosownie natomiast do treści art.3 § 3 p.p.s.a sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach., Z mocy szczególnego odesłania wynikającego z art. 61.1. ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2010 (Dz. U. 2016 poz.217) skarga niniejsza jest przedmiotem orzekania przez sąd administracyjny.
Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy procedura przeprowadzona przez Samorząd Województwa P., której efektem było stwierdzenie, że skarżący wystąpili z projektem przedsięwzięcia ocenionego jako remont a nie przebudowa ujęcia wody jest poprawna i czy interpretacja pojęć " remont" i "przebudowa", dokonane na gruncie Prawa budowlanego i w realiach projektu zgłoszonego przez stronę skarżącą jest prawidłowa.
We wniosku o przyznanie pomocy skarżący określili tytuł operacji jako "Rozwiązania gospodarki wodno – ściekowej poprzez budowę przydomowych oczyszczalni ścieków na terenie gminy S. wraz z budową odcinka sieci wodociągowej w m. C. oraz przebudową ujęć wody w m. W". Z Oceny Punktowej przeprowadzonej przez organ wynika, iż w oparciu o zakres robót (zgłoszenie, projekt) uznano, że operacja dotyczy remontu ujęcia wody, a nie przebudowy i w związku z tym przyznano 0 punktów. W zastrzeżeniach do wstępnej oceny wniosku skarżący – nie godząc się z kwalifikacją dokonaną przez Samorząd -podnosił, że w oparciu o przedłożony zakres prac niewątpliwie dojdzie do przebudowy obiektu a nie remontu. Dojdzie bowiem do zmiany parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu budowlanego, w którym dokonany zostanie dobór i wymiana pomp, przebudowa obudów studni w zupełnie nowej technologii i na betonowej podbudowie, zamontowany zostanie nowy osprzęt i głowice studni.
Wskazał przy tym na szczegóły tych paramentów zarówno w odniesieniu do cech użytkowych, jak i technicznych. Dodatkowo argumentację poparł zaświadczeniem Starostwa Powiatowego w G. z którego wynikało, iż przedstawiony zakres prac określony w projekcie budowlanym polegający na przebudowie obudów ujęć wód podziemnych wraz z wyposażeniem tj. głowicami i armaturą oraz doborze, wymianie pomp w pełni wyczerpuje definicję "przebudowy" w rozumieniu Prawa budowlanego, gdyż zmianie ulegną zarówno parametry techniczne (zwiększenie wydajności wody), jak również parametry użytkowe przebudowywanych urządzeń (tj. zmniejszenie mocy dobranych pomp w porównaniu do istniejących, zmiana parametrów użytkowych armatury ujęcia i obudowy studni).
W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ poinformował o negatywnym jego rozpatrzeniu. Podtrzymał dotychczasową argumentację, dodatkowo wpierając się na "opinii dotyczącej inwestycji" sporządzonej przez E. K. K. w dniu [...] marca 2017 r. Opinia ta w części wstępnej zawiera przywołanie przepisów Prawa budowlanego dotyczących ujęcia wody, które stanowi zespól budowli i powiązanych z nimi urządzeń przeznaczonych do poboru wody dla potrzeb gospodarczych i bytowych. E. K. K. analizuje w dalszej części opinii zakres robót określony w zgłoszeniu i kosztorys stwierdzając, że przedłożone dokumenty wskazują wyraźnie, "iż zamierzenie jest remontem obudów studni oraz wymianą urządzeń technologicznych jakimi są pompy głębinowe". Opinia nie odnosi się do parametrów technicznych lub użytkowych przedsięwzięcia, które są wyznacznikiem pojęcia "przebudowa", a na które to zwraca uwagę wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.
Istotna w tym miejscu jest uwaga Sądu dotycząca wzmiankowanej wyżej opinii. Otóż organ w odpowiedzi na skargę powołuje się na tą opinię, jako na stanowisko eksperta, który sporządził ekspertyzę. Ani z akt postępowania przed organem, ani z wyjaśnień pełnomocnika organu podczas rozprawy(k. 71 odwrót) nie wynika, kim jest E. K. K. i kto powołał ją do sporządzenia opinii(ekspertyzy).Brak specjalności (specjalizacji eksperckiej) E. K. K., trybu w jakim opiniowała w niniejszej sprawie i na czyj wniosek(lub z urzędu) skutkuje niemożnością weryfikacji opinii/ekspertyzy pod względem merytorycznej przydatności i rzetelności. Te przeszkody formalne opinii/ ekspertyzy – z uwagi na to, że różnie jest określany przez organ- uniemożliwiają ustalenie, czy po pierwsze E. K. K. jest ekspertem/ biegłą, po drugie, czy specjalność jej odpowiada materii w jakiej opiniuje.
Wskazane wyżej braki, tak w zakresie formalnym, jak i merytorycznym opinii/ ekspertyzy są w ocenie Sądu na tyle istotnie rzutujące na merytoryczną ocenę projektu i jego kwalifikację jako remont a nie przebudowa, że na tym etapie konieczne jest ponowne zaopiniowanie tej kwestii. W szczególności niezbędne jest powołanie biegłego/eksperta, w zakresie którego specjalnością jest budownictwo lądowe, a który wypowie się co do rodzaju przedsięwzięcia. Ważne, dla oceny merytorycznej i przydatności takiej opinii jest wyjaśnienie, dlaczego przedsięwzięcie zostało zakwalifikowane jako remont (wbrew twierdzeniom skarżącego, projektowi, pisma Starostwa Powiatowego w G.) a nie przebudowa, dlaczego i czy na skutek realizacji przedsięwzięcia dojdzie do zmiany parametrów technicznych i użytkowych (które z kolei przemawiałyby za przyjęciem, iż mamy do czynienia z przebudową). Z informacji udzielonych przez stronę podczas rozprawy wynika jednoznacznie, iż realizacja przedsięwzięcia spowoduje zmianę tych parametrów (do czego opinia się w ogóle nie odnosi), a ponadto w miejscu dotychczasowych obudów posadowione zostaną, na betonowej podbudowie, zupełnie nowe technologicznie obudowy.
Reasumując dotychczasowe rozważania Sąd stwierdza, że bez ponownego przeprowadzenia postępowania niemożliwe jest jednoznacznie opowiedzenie się, czy przedsięwzięcie realizowane przez Gminę S. miało być remontem, czy przebudową. Zarzut zatem, zgłoszony w skardze, że wykładnia art. 3 pkt 7 a w zw. z art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane uznać należy za uzasadniony. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Samorząd Województwa P. uwzględni wyżej wymienione wytyczne i wskazówki Sądu dotyczące potrzeby prawidłowego umocowania biegłego/ eksperta do czynności opiniowania i zakresu tej opinii.
Z tych wszystkich względów orzeczono jak w pkt I wyroku z mocy art. 147§ 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania postanowiono w myśl art. 200 p.p.s.a zasądzając od organu na rzecz skarżącego wydatki związane z opłatą sądową od uwzględnionej skargi.