Uzasadnienie
W dniu 19 września 2011 r. Rada Miejska w Kleszczelach podjęła uchwałę nr VIII/48/11 w sprawie ustalenia opłaty targowej (Dz. Urz. Woj. Podlaskiego z 2011 r. Nr 247, poz. 2920). W § 3 uchwały ustalono, że inkasentami opłaty targowej są pracownicy Urzędu na stanowiskach: 1) d/s księgowości budżetowej,
- 2) d/s podatków i opłat, 3) d/s wynagrodzeń, 4) d/s obsługi kasowej,
- 5) d/s kancelaryjnych i obsługi Rady, 6) d/s oświaty, 7) d/s ewidencji ludności i dowodów osobistych, 8) d/s rozwoju gminy i planowania przestrzennego,
- 9) d/s inwestycyjnych i nieruchomości, 10) d/s pożarnictwa, obrony cywilnej i zarządzania kryzysowego.
Prokurator Rejonowy w H. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na powyższą uchwałę Rady Miejskiej w K., żądając stwierdzenia jej niezgodności z prawem w części dotyczącej § 3 oraz zasądzenia od Rady Miejskiej w K. kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Powyższej uchwale w zaskarżonej części Prokurator zarzucił:
- 1) istotne naruszenie prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613 (dalej: u.p.o.l.) poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że zapis uchwały o wyznaczeniu na inkasenta pracowników Urzędu na stanowiskach: 1) d/s księgowości budżetowej, 2) d/s podatków i opłat,
- 3) d/s wynagrodzeń, 4) d/s obsługi kasowej, 5) d/s kancelaryjnych i obsługi Rady, 6) d/s oświaty, 7) d/s ewidencji ludności i dowodów osobistych, 8) d/s rozwoju gminy i planowania przestrzennego, 9) d/s inwestycyjnych i nieruchomości,
- 10) d/s pożarnictwa, obrony cywilnej i zarządzania kryzysowego bez wskazania konkretnej osoby nie narusza prawa, chociaż treść przepisu wskazuje na konieczność podania bezpośrednio w uchwale cech charakterystycznych indywidualizujących inkasentów, w sposób na tyle precyzyjny, aby nie budziło wątpliwości, na kogo ten obowiązek został nałożony,
- 2) istotne naruszenie prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 1 i 2 u.p.o.l. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w przekonaniu, iż zapis uchwały przewidujący jako inkasenta osobę fizyczną bez jej indywidualnego określenia i jednocześnie powierzenie wykonania uchwały Burmistrzowi odpowiada prawu, chociaż pozostaje z nim w sprzeczności, albowiem skutkuje przeniesieniem uprawnień do określenia inkasenta na inny podmiot, mimo przyznania przez ustawodawcę tej kompetencji wyłącznie organowi stanowiącemu gminy.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w K. wnosząc o oddalenie tej skargi stwierdziła, że przepis art. 19 pkt 2 u.p.o.l. nie wskazuje bezpośrednio, w jaki sposób należy określić w uchwale inkasentów. Podniesiono, że w doktrynie wyrażane są poglądy o możliwości wskazania inkasentów poprzez wskazanie pełnionej funkcji. Zdaniem Rady, w skarżonej uchwale nastąpiło to w sposób precyzyjny, gdyż wymieniono stanowiska, które zajmują konkretne osoby zatrudnione w urzędzie. Urząd Miejski w K. zatrudnia niewielu pracowników, określone stanowisko zajmuje określona osoba a wykaz osób zajmujących odpowiednie stanowiska są zamieszczony jest na stronie internetowej. Ponadto przez cały okres obowiązywania skarżonej uchwały sporządzano harmonogramy poboru opłaty targowej przez pracowników Urzędu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Należy zauważyć, że na mocy art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości rady gminy, jako organu stanowiącego, należy m.in. podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach. W omawianej sprawie takim przepisem wskazującym kompetencje rady gminy w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego dotyczących podatków i opłat jest art. 19 pkt 1 i 2 u.p.o.l. Przepis ten stanowi, że rada gminy, w drodze uchwały określa zasady ustalania i poboru oraz terminy płatności i wysokość stawek opłat określonych w ustawie, w tym opłaty targowej (pkt 1) oraz przewiduje możliwość zarządzenia przez radę gminy poboru tych opłat w drodze inkasa, określenia inkasentów oraz wysokości wynagrodzenia za inkaso (pkt 2).
Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych realizacja uprawnień rady gminy (miejskiej) w zakresie określenia inkasentów powinna nastąpić w uchwale w sposób na tyle precyzyjny, aby nie było wątpliwości, na kogo ten obowiązek został nałożony (por. orzeczenia w sprawach o sygn. I SA/Bk 474/11 oraz I SA/Gl 1208/10, dostępne w centralnej bazie orzeczeń i informacji o sprawach).
W ostatnim z przywołanych orzeczeń, WSA w Gliwicach podkreślił, że "przepis art. 19 pkt 2 u.p.o.l., nie zezwala ani nie upoważnia rady gminy do określenia jako inkasentów osób fizycznych, których cechą wyróżniającą jest wyłącznie zatrudnienie bądź wykonywanie określonych czynności". Skład orzekający w sprawie pogląd powyższy podziela i przyjmuje za swój.
Tymczasem w treści § 3 pkt 1 - 10 zaskarżonej uchwały wskazano że "inkasentami opłaty targowej są pracownicy Urzędu na stanowiskach:
- 1) d/s księgowości budżetowej, 2) d/s podatków i opłat, 3) d/s wynagrodzeń,
- 4) d/s obsługi kasowej, 5) d/s kancelaryjnych i obsługi Rady, 6) d/s oświaty,
- 7) d/s ewidencji ludności i dowodów osobistych, 8) d/s rozwoju gminy i planowania przestrzennego, 9) d/s inwestycyjnych i nieruchomości, 10) d/s pożarnictwa, obrony cywilnej i zarządzania kryzysowego". Z treści tego zapisu nie wynika, kto faktycznie jest inkasentem. Wskazano bowiem aż 10 stanowisk, których pełniące osoby mogą pełnić funkcję inkasenta. W praktyce oznacza to, że osobę pełniącą tą funkcję wyznacza organ wykonawczy (Burmistrz K.), a tym samym to on będzie decydował o tym, kto faktycznie będzie inkasentem. Znajduje to potwierdzenie w dołączonych do odpowiedzi na skargę "Harmonogramach poboru opłaty targowej na targowicy w K. przez pracowników Urzędu Miejskiego w K. ". W harmonogramach tych wyznaczono konkretnych pracowników Urzędu (wymienionych poprzez wskazanie imienia i nazwiska) do poboru opłaty targowej we wskazanych dniach. Zostały one zatwierdzone przez Burmistrza K., który w ten sposób dokonał w istocie wyznaczenia inkasentów. Sposób wyznaczenia inkasenta jak w skarżonej uchwale jest też nieprecyzyjny z tego powodu, że nie można wykluczyć przesunięć na poszczególnych stanowiskach, czy zatrudnienia większej ilości osób, co również pozostaje w kompetencji Burmistrza Miasta.
Z treści skarżonej uchwały nie wynika więc, kto faktycznie jest inkasentem, bowiem brak jest określenia cech pozwalających na jego dostateczne zindywidualizowanie. Rację ma więc Skarżący Prokurator, że takie rozwiązanie, z uwagi na powierzenie wykonania uchwały Burmistrzowi K., faktycznie spowodowało przekazanie organowi wykonawczemu uprawnień do określenia inkasentów, mimo przyznania przez ustawodawcę tej kompetencji wyłącznie organowi stanowiącemu gminy na mocy art. 19 pkt 2 u.p.o.l.
Zgodnie z zasadą praworządności przyjętą w art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a więc ich kompetencji nie można domniemywać. Tym samym zasadne okazały się podniesione w skardze zarzuty rażącego naruszenia art. 19 pkt 2 u.p.o.l. oraz art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 7 Konstytucji RP.
Mając powyższe na uwadze, Sąd w oparciu o postanowienia art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), orzekł jak w sentencji. Prokurator wnosił wprawdzie o stwierdzenie niezgodności z prawem uchwały z uwagi na upływ ponad 2 lat od dnia jej podjęcia. Należy jednak wyjaśnić, że na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Skarżona uchwała Rady Miejskiej w K. jest aktem prawa miejscowego, a zatem pomimo upływu 1 roku od dnia jej podjęcia przepisy przewidują, że w przypadku, gdy taka uchwała została podjęta z naruszeniem prawa stwierdza się jej nieważność.
O niewykonalności uchwały, w części w której stwierdzono jej nieważność, orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.
Pomimo wniosku Prokuratora Sąd nie zasądził od organu kosztów postępowania, bowiem Prokurator takich kosztów nie poniósł. Z mocy art. 239 pkt 2 p.p.s.a. prokurator nie ma obowiązku uiszczania kosztów sądowych, ponadto Prokurator działał osobiście i nie wykazał, aby poniósł jakiekolwiek koszty postępowania.