Uzasadnienie
W dniu 1 czerwca 2022 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. wpłynął wniosek S. Ż. (dalej jako: "skarżący") o udzielenie pomocy finansowej na dofinansowanie zakupu w okresie od 1 września 2021 r. do 15 maja 2022 r. nawozów mineralnych innych niż wapno nawozowe i wapno nawozowe zawierające magnez. Przedmiotowy wniosek został nadany w polskiej placówce pocztowej w dniu 31 maja 2022 r. (k. 1 akt administracyjnych).
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. postanowieniem z [...] sierpnia 2022 r., nr [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej na dofinansowanie zakupu w okresie od 1 września 2021 r. do 15 maja 2022 r. nawozów mineralnych innych niż wapno nawozowe i wapno nawozowe zawierające magnez.
Po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, postanowieniem z [...] października 2022 r., nr [...], Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Powołując się na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r. poz. 187, ze zm., dalej jako: "Rozporządzenie"), wydanego na podstawie ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. 2019 r. poz. 1505 ze zm., dalej jako: "ustawa o ARiMR"), organ wskazał, że przedmiotowy wniosek powinien zostać złożony przez skarżącego do 31 maja 2022 r., przy czym za datę złożenia wniosku uznaje się datę wpływu tego wniosku do biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego. W przypadku zaś złożenia wniosku po 31 maja 2022 r. nie wszczyna się postępowania w sprawie przyznania pomocy. Z analizy teczki aktowej sprawy wynika natomiast, że wniosek skarżącego wpłynął do Biura Powiatowego ARiMR w B. 1 czerwca 2022 r. Odnosząc się do zarzutów zażalenia, organ odwoławczy wskazał, że przepis § 13zo Rozporządzenia stanowi lex specialis wobec normy z przepisu art. 57 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej jako: "k.p.a.").
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżący reprezentowany przez pełnomocnika wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Zaskarżając postanowienie, zarzucił:
- 1. naruszenie art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ARiMR w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw.
z art. 144 w zw. z art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. w zw. z § 13zo ust. 4 Rozporządzenia, poprzez ich zastosowanie skutkujące utrzymaniem w mocy postanowienia Kierownika ARiMR w B. w zakresie odmowy wszczęcia postępowania, podczas gdy organy administracyjne winny działać na podstawie i w granicach prawa, a nie na podstawach prawnych wydanych z rażącym naruszenie prawa w postaci przekroczenia delegacji ustawowej Rady Ministrów, poprzez wskazanie w rozporządzeniu innego "sposobu liczenia terminów" niż uregulowany i wskazany wprost w art. 57 § 5 ust. 2 k.p.a.;
- 2. naruszenie art. 4 ust. 6 ustawy o ARiMR w zw. z § 1 Rozporządzenia w zw. z § 2 ust. 1 pkt 6 oraz § 13zo ust. 3 i 4 Rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż pomoc dla producentów rolnych przyznawana jest poprzez wniosek złożony do dnia 31 maja 2022 r., gdzie za datę złożenia wniosku uznaje się datę wpływu wniosku do biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego, wykluczając tym samym możliwość wysłania jego w tym dniu Pocztą Polską, podczas gdy delegacja ustawowa w zakresie "trybu i warunków udzielania wsparcia" nie zawiera w swoim zakresie umocowania Rady Ministrów do ustalania "sposobów liczenia terminów" uregulowanych w k.p.a. Prawidłowa interpretacja i zastosowanie przepisów prawa powinna prowadzić do wniosku, iż Rada Ministrów nie została upoważniona w ramach posiadanego upoważnienia do unormowania "sposobu liczenia terminów" wskazanych wprost w k.p.a., a przepis w zakresie treści "za datę złożenia wniosku uznaje się datę wpływu wniosku do biura powiatowego Agencji..." winien być pominięty/uznany za nieważny, jako wprowadzony z przekroczeniem delegacji ustawowej z art. 4 ust. 6 ustawy o ARiMR;
- 3. naruszenie art. 4 ust. 6 w zw. z art. 10a ust. 1 ustawy o ARiMR w zw. z § 1 w zw.
z § 2 ust. 1 pkt 6 oraz § 13zo ust. 3 i 4 Rozporządzenia w zw. z art. 57 § 5 ust. 2 k.p.a., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż pomoc dla producentów rolnych przyznawana jest poprzez wniosek złożony do 31 maja 2022 r., gdzie za datę złożenia wniosku uznaje się datę wpływu wniosku do biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego, wykluczając tym samym możliwość wysłania jego w tym dniu Pocztą Polską (tym samym naruszenia art. 57 § 5 ust. 2 k.p.a.). Prawidłowa interpretacja i zastosowanie przepisów prawa powinna prowadzić do wniosku, iż Rada Ministrów nie została upoważniona w ramach posiadanego upoważnienia do unormowania "sposobu liczenia terminów" wskazanych wprost w k.p.a., a przepis w zakresie treści "za datę złożenia wniosku uznaje się datę wpływu wniosku do biura powiatowego Agencji..." winien być pominięty/uznany za nieważny, jako wprowadzony z przekroczeniem delegacji ustawowej z art. 4 ust. 6 ustawy o ARiMR, bowiem sposób liczenia terminów w sprawie został ustanowiony w akcie prawnym tej samej rangi, tj. w k.p.a.;
4. naruszenie art. 4 ust. 6 w zw. z art. 10a ust. 1 ustawy o ARiMR w zw. z § 13zo ust. 3 i 4 Rozporządzenia w zw. z art. 57 § 5 ust. 2 k.p.a. w zw. z § 115 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283 ze zm.) w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż pomoc dla producentów rolnych przyznawana jest poprzez wniosek złożony do 31 maja 2022 r., gdzie za datę złożenia wniosku uznaje się datę wpływu wniosku do biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego, wykluczając tym samym możliwość wysłania jego w tym dniu Pocztą Polską (tym samym naruszenia art. 57 § 5 ust. 2 k.p.a.). Prawidłowa interpretacja i zastosowanie przepisów prawa powinna prowadzić do wniosku, iż w rozporządzeniu zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, podczas gdy na podstawie upoważnienia udzielonego Radzie Ministrów do unormowania rozporządzenia wskazano "tryb i warunki udzielania wsparcia", a nie "sposób obliczania terminów" unormowany wprost w k.p.a.;
5. naruszenie art. 4 ust. 6 w zw. z art. 10a ust. 1 oraz 10a ust. 1a pkt 1 ustawy o ARiMR w zw. z § 13zo ust. 3 i 4 Rozporządzenia, poprzez niezastosowanie przez organ administracji publicznej, którego obowiązkiem jest stanie na straży praworządności, i dokonanie błędnej wykładni w zakresie interpretacji sformułowania "przepisów odrębnych" prowadzących do błędnego wniosku, iż § 13zo ust. 3 i 4 stanowią "przepisy odrębne" które należy zastosować w sprawie, podczas gdy Rada Ministrów nie została upoważniona do unormowania rozporządzenia w zakresie "sposobów liczenia terminów wsparcia", a jedynie do określenia "trybu i warunków udzielenia wsparcia";
6. naruszenie art. 4 ust. 6 ustawy o ARiMR w zw. z § 13zo ust. 3 i 4 Rozporządzenia w zw. z § 13zo ust. 1 pkt 4 Rozporządzenia w zw. z art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1775 ze zm.) w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 maja 2022 r. w sprawie określenia dłuższego terminu składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich lub przejściowego wsparcia krajowego oraz zgłaszania zmian do tych wniosków w 2022 r. (Dz. U. z 2022 r. poz. 985 ze zm.), poprzez błędne zastosowanie przepisu wewnętrznie sprzecznego, poprzez zastosowanie przez organ "sposobu liczenia terminu" wewnętrznie sprzecznego z terminem składania wniosków o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w 2022 r. (termin składania wniosków 31 maja 2022 r., z możliwością wysłania go w placówce Poczty Polskiej), co stanowiło uniemożliwienie złożenia wniosku o wsparcie w przypadku wysłania wniosku o dopłaty bezpośrednio na Poczcie Polskiej po godzinie zamknięcia placówek ARiMR, co stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności wydanego przez ARiMR rozstrzygnięcia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;
7. naruszenie art. 7 k.p.a., poprzez naruszenie zasady podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, poprzez brak wnikliwego rozpatrzenia złożonego zażalenia na postanowienie Kierownika ARiMR w B.;
8. naruszenie art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie zasady postępowania w sposób prowadzący do pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz w pogłębiania świadomości i kultury prawnej obywateli poprzez wydanie decyzji opartej na podstawie prawnej z przekroczeniem delegacji ustawowej w zakresie "trybu i warunków udzielania wsparcia" która nie zawiera w swoim zakresie umocowania Rady Ministrów do ustalania "sposobów liczenia terminów" uregulowanych w akcie prawnym o randze ustawowej, podczas gdy organy administracyjne winny działać na podstawie i w granicach prawa, a nie podstawach prawnych wydanych z rażącym naruszenie prawa w postaci przekroczenia delegacji ustawowej Rady Ministrów poprzez wskazanie w rozporządzeniu innego "sposobu liczenia terminów" niż uregulowany i wskazany wprost w art. 57 § 5 ust. 2 k.p.a.;
9. naruszenie art. 9 k.p.a., tj. brak wywiązania się przez organ administracji z obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego bowiem termin na składanie wniosków wskazany w rozporządzeniu Rady Ministrów był zmieniany w maju 2022 r. dwukrotnie (termin pierwotny 16 maja, ostateczny 31 maja);
10. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i błędne jego rozpatrzenie, polegające na rozpatrzeniu złożonego zażalenia na postanowienie Kierownika ARiMR w B. w sposób powierzchowny, odnosząc się jedynie do wskazanej daty w rozporządzeniu, tj. 31 maja 2022 r., wskazując przekroczenie terminu materialnego przez odwołującego, poprzez gdy złożone zażalenie dotyczyło zarzutu "sposobu liczenia terminów" rozumianego jako brak możliwości utrzymania terminu złożenia wniosku w sytuacji wysłania go w placówce poczty polskiej.
W oparciu o powyższe zarzuty autor skargi wniósł o: stwierdzenie nieważności postanowienia Dyrektora ARiMR z [...] października 2022 r. utrzymującego w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z [...] sierpnia 2022 r. oraz stwierdzenie nieważności ww. postanowienia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, jako postanowień wydanych z rażącym naruszeniem prawa w zakresie wskazania sposobu liczenia terminu złożenia wniosku o udzielenie wsparcia; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych; ewentualnie: uchylenie postanowienia Dyrektora ARiMR z [...] października 2022 r. oraz uchylenie ww. postanowienia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR i przekazanie sprawy do organu pierwszej instancji celem dalszego prowadzenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje
Skarga jest nieuzasadniona.
Istota sporu, znajdująca odzwierciedlenie w obszernych zarzutach skargi, koncentruje się głównie wokół zastosowania w realiach niniejszej sprawy przepisów § 13zo ust. 2 i 3 Rozporządzenia, a przede wszystkim ich interpretacji w zakresie ustalenia daty "złożenia" przez stronę wniosku o dofinansowanie.
Podobny problem był już przedmiotem oceny sądów administracyjnych, w tym tut. sądu, m.in. w wyrokach z: 16 listopada 2022 r., I SA/Bk 412/22 i I SA/Bk 413/22; 2 grudnia 2022 r., I SA/Bk 374/22; 14 grudnia 2022 r., I SA/Bk 437/22, I SA/Bk 438/22 i I SA/Bk 439/22 (powoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Skład orzekający w pełni podziela poglądy zawarte w wymienionych judykatach i przyjmuje je jako argumentację niniejszego orzeczenia.
Podstawę rozważań stanowią następujące przepisy:
Zgodnie z § 13zo ust. 1 Rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia przez skarżącego wniosku o pomoc finansową), w 2022 r. Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, producentowi rolnemu:
- 1) któremu został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności,
- 2) będącemu mikroprzedsiębiorstwem, małym albo średnim przedsiębiorstwem w rozumieniu załącznika I do rozporządzenia nr 702/2014,
- 3) któremu zagraża utrata płynności finansowej w związku z ograniczeniami na rynku spowodowanymi epidemią COVID-19,
- 4) który do dnia złożenia wniosku o tę pomoc złożył wniosek o przyznanie płatności w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w 2022 r.
- - na dofinansowanie zakupu w okresie od dnia 1 września 2021 r. do dnia 15 maja 2022 r. nawozów mineralnych innych niż wapno nawozowe i wapno nawozowe zawierające magnez od podmiotów prowadzących działalność w zakresie obrotu lub sprzedaży nawozów.
Stosownie do § 13zo ust. 2 tego aktu, pomoc, o której mowa w ust. 1, jest przyznawana na wniosek producenta rolnego złożony do kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję na jej stronie internetowej.
W myśl § 13zo ust. 3 Rozporządzenia, wniosek, o którym mowa w ust. 2, składa się raz do dnia 31 maja 2022 r. Za datę złożenia wniosku uznaje się datę wpływu tego wniosku do biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego.
W ust. 4 cytowanego przepisu wskazano natomiast, że w przypadku złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, po dniu 31 maja 2022 r. nie wszczyna się postępowania w sprawie przyznania pomocy.
Omawiane uregulowanie zostało dodane zostało do Rozporządzenia na mocy § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 marca 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu i sposobu realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 642) i wszedł w życie 26 marca 2022 r. (§ 3 rozporządzenia zmieniającego). Przepis § 13zo ust. 3 i 4 został następnie zmieniony z dniem 13 maja 2022 r. przez § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 1000). Zmiana ta polegała na przyjęciu późniejszego terminu złożenia wniosku, tj. do 31 maja 2022 r.
Celem wprowadzonej regulacji normatywnej, która jest aktem jednorazowym, było udzielenie przez państwo pomocy finansowej na dofinansowanie zakupu w okresie od dnia 1 września 2021 r. do dnia 15 maja 2022 r. nawozów mineralnych innych niż wapno nawozowe i wapno nawozowe zawierające magnez od podmiotów prowadzących działalność w zakresie obrotu lub sprzedaży nawozów (§ 13zo ust. 1 Rozporządzenia). Co istotne, warunki udzielania pomocy były udostępnione na stronie internetowej ARiMR. W informacjach opublikowanych 21 kwietnia 2022 r. i 12 maja 2022 r. (http://www.gov.pl/web/arimr/doplaty-do-nawozow--sprawdz-procedure-ubiegania-sie-o-pomoc, http://www.gov.pl/web/arimr/nawozy2022-pomoc-publiczna) wyraźnie wskazano, że "Wniosek o udzielenie pomocy składa się raz w terminie do 16 maja 2022 r. w Biurze Powiatowym Agencji właściwym ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego.
Za datę złożenia wniosku uznaje się datę wpływu tego wniosku do biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego. W przypadku złożenia wniosku po 16 maja 2022 r. nie wszczyna się postępowania w sprawie przyznania pomocy".
Pierwotnie zatem termin do złożenia wniosku o przyznanie pomocy, o której mowa w § 13zo ust. 1 Rozporządzenia, upływał 16 maja 2022 r., po czym – jak już zaznaczono wyżej – został wydłużony do 31 maja 2022 r., dzięki czemu producenci rolni uzyskali dużo więcej czasu na dokładne zapoznanie się z warunkami udzielenia pomocy.
W pkt 5 powszechnie dostępnej Instrukcji wypełniania wniosku o przyznanie przedmiotowej pomocy finansowej opublikowanej na ww. stronie internetowej, w sposób jednoznaczny podano, że termin składania wniosków nie podlega przywróceniu, zaś w pkt 6, że za datę złożenia wniosku uważa się datę wpływu tego wniosku do biura powiatowego Agencji. W pkt 7 poinformowano, że w przypadku złożenia wniosku po upływie wyznaczonego terminu, nie wszczyna się postępowania w sprawie przyznania pomocy. Jednocześnie podano do wiadomości (pkt 8 instrukcji), że wniosek można przekazać za pośrednictwem platformy ePUAP lub wysłać za pośrednictwem operatora pocztowego (najlepiej przesyłką rejestrowaną). Można także złożyć osobiście w kancelarii BP lub dostarczyć do specjalnych wrzutni (jeżeli w danym BP ARiMR funkcjonuje taka forma składania dokumentów).
Wobec powyższego należy stwierdzić, że zainteresowany uzyskaniem dofinansowania producent rolny miał zapewnioną pełną możliwość zapoznania się z wszystkimi warunkami przyznawania pomocy finansowej.
W sprawie zasadniczo bezsporne jest, że przedmiotowy wniosek został przez skarżącego nadany w placówce pocztowej 31 maja 2022 r. (koperta z pieczęcią - k. 1 akt administracyjnych), zaś do biura powiatowego Agencji wpłynął 1 czerwca 2022 r. (prezentata – k. 6). Pełnomocnik strony stoi jednak na stanowisku, że do oceny zachowania terminu złożenia wniosku (do 31 maja 2022 r.) konieczne jest odniesienie się do zasad ogólnych z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., zaś uregulowanie w § 13zo ust. 3 zd. 2 Rozporządzenia odmiennej metody uznawania terminu za zachowany, należy uznać za przekroczenie przez Radę Ministrów delegacji ustawowej z art. 4 ust. 6 ustawy o ARiMR. Z takim stwierdzeniem nie sposób się zgodzić.
Z powołanego wyżej przepisu k.p.a. wynika, że termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe albo placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej albo państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym. Tymczasem sporny § 13zo ust. 3 Rozporządzenia za decydującą dla uznania terminu za zachowany uznaje datę wpływu wniosku do biura powiatowego Agencji.
W kontekście powyższego skład orzekający zauważa, że art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. odnosi się jedynie do terminów proceduralnych, natomiast termin do złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej, o którym mowa w § 13zo ust. 3 i 4 Rozporządzenia, jest terminem prawa materialnego, kształtującym uprawnienie do możliwości uzyskania pomocy finansowej.
Termin prawa materialnego jest terminem ograniczającym w czasie dochodzenie lub realizację praw podmiotowych, a jego bezskuteczny upływ powoduje wygaśnięcie określonego prawa podmiotowego lub niemożność jego realizacji (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 25 marca 2010 r., II SA/Bk 810/09). Termin prawa materialnego podlega przywróceniu tylko wyjątkowo i jedynie wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin. Instytucja przywrócenia terminu znajduje zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do terminów procesowych ustanowionych dla dokonywania czynności procesowych przez strony i innych uczestników postępowania. Nie mają natomiast charakteru przywracalnego terminy prawa materialnego. W literaturze przyjmuje się, że w razie uchybienia terminu materialnego, co do którego ustawodawca nie przewidział dopuszczalności przywrócenia terminu, administracyjny stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma zatem przedmiotu postępowania administracyjnego, postępowanie nie może być wszczęte, a wszczęte jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu (zob. np. wyrok NSA z 13 maja 2009 r., II GSK 898/08; por. też wyrok NSA z 26 maja 2020 r., II OSK 3027/19 wraz z przywołanymi tam judykatami i poglądami doktryny).
Podkreślenie powyższego jest tym bardziej istotne, gdyż skarżący występował w toku postępowania administracyjnego o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o dofinansowanie zakupu nawozów, a organ wydał w tej materii rozstrzygnięcie odmowne, powołując się właśnie na materialnoprawny charakter terminu.
Stanowisko, zgodnie z którym art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. należałoby stosować także do terminów prawa materialnego, zostało skrytykowane w doktrynie, jako podważające nie tylko istotę i funkcję terminów prawa materialnego, ale także ratio ich ustanowienia w poszczególnych dziedzinach prawa administracyjnego, a ponadto jako nadużywające technicznych przepisów procesowych do korygowania norm prawa materialnego (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 57). Regulacje zawarte w rozdziale 10 k.p.a. odnoszą się wyłącznie do terminów ustanowionych treścią k.p.a. (por. dr hab. Rafał Stankiewicz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. prof. zw. hab.
R. Hausera i prof. zw. dr hab. M. Wierzbowskiego, Warszawa 2017, str. 527).
W odniesieniu do sposobu obliczania terminu i jego przedłużenia w związku z sytuacją, gdy termin miałby zakończyć się w sobotę bądź dzień ustawowo wolny od pracy, również wskazuje się, że dotyczy to wyłącznie terminów procesowych, nie zaś tych, które są zaliczane do terminów prawa materialnego. Ich upływ bowiem powoduje określony skutek "w rezultacie samego upływu czasu kalendarzowego". Dokonanie określonej czynności później nie może prowadzić do wydłużenia takiego terminu (zob. J. Wegner [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Warszawa 2019, art. 57).
Także w orzecznictwie sądów administracyjnych zaprezentowano pogląd, w świetle którego przepisy k.p.a. o sposobie liczenia terminów prawa procesowego nie mają zastosowania do terminów prawa materialnego (por. wyrok NSA z 22 grudnia 2010 r., II GSK 14/10). W wyroku z 29 sierpnia 2014 r., II SA/Gl 433/14, WSA w Gliwicach stwierdził, że art. 57 i następne k.p.a. odnoszą się jedynie do terminów proceduralnych, o czym świadczy jednoznacznie oznaczony w art. 1 zakres przedmiotowy kodeksu. Z tego względu przepis ten (a także dalsze, w tym możliwość przywrócenia uchybionego terminu) nie może odnosić się do terminów o charakterze materialnym, po upływie których czynność nie może być skutecznie dokonana i których przywrócenie nie jest prawnie możliwe.
Poglądy te popiera skład orzekający. Tym samym do materialnego terminu określonego w przepisach § 13zo ust. 3 i 4 Rozporządzenia nie może być stosowany art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a.
Dla wzmocnienia argumentacji należy podnieść, że z art. 10a ust. 1 ustawy o ARiMR wynika, że jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79a oraz art.
- 81. Przepis § 13zo ust. 3 Rozporządzenia stanowi w rozumieniu art. 10a ust. 1 ustawy o ARiMR przepis odrębny, w związku z czym wyłączał on stosowanie art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a.
Odnosząc się do poglądów autora skargi, sąd zauważa, że nie jest sprzeczne z wartościami konstytucyjnymi ustanawianie terminów prawa materialnego w akcie podustawowym, o ile regulacja taka nie przekracza upoważnienia zawartego w ustawie.
W myśl art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.
Analizowane Rozporządzenie zostało wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 6 ustawy o ARiMR, zgodnie z którym Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowy zakres i sposoby realizacji zadań wymienionych w ust. 1, w tym warunki i tryb udzielania wsparcia w ramach tych zadań, mając na względzie priorytety polityki państwa w zakresie rolnictwa, rozwoju wsi i rynków rolnych oraz efektywne wykorzystanie środków finansowych.
Według "Słownika języka polskiego" pod red. W. Doroszewskiego, tryb – to ustalony porządek, zwyczaj załatwiania określonych spraw, metoda postępowania (https://sjp.pwn.pl/doroszewski/tryb;5509007.html). Wielki Słownik Języka Polskiego definiuje słowo "tryb" jako określony sposób działania lub przeprowadzania czegoś (https://wsjp.pl/haslo/podglad/38958/tryb). Z kolei Słownik języka polskiego PWN definiuje "tryb" jako "procedurę" (https://sjp.pwn.pl/szukaj/tryb.html). Z tego należy wyprowadzić wniosek, że regulacja Rozporządzenia wprowadzająca termin na złożenie wniosku o pomoc finansową i przewidująca określony sposób jego obliczania znajduje się w granicach ww. delegacji ustawowej, odnosi się bowiem do trybu udzielania wsparcia. Nie ma podstaw do przyjęcia odmiennego wniosku niż taki, że w "trybie" zawiera się także element chronologii poszczególnych działań, a zatem także terminowości ich dokonywania.
Na marginesie jedynie wskazać można, co zasygnalizował także organ w odpowiedzi na skargę, że w odpowiedzi na wystąpienie Zarządu Krajowej Rady Izb Rolniczych z 6 czerwca 2022 r. w sprawie dopłat do zakupionych nawozów resort rolnictwa poinformował m.in., że przepisy, zgodnie z którymi za datę złożenia wniosku uznaje się datę wpływu tego wniosku do właściwego biura powiatowego Agencji są wprowadzane w przypadku gdy pomoc musi zostać udzielona w określonym terminie lub gdy planowane jest szybkie uruchomienie pomocy (zob.: http://krir.pl/2014-01-03-03-24-03/pozostale/7597-termin-skladania-wnioskow-o-nawozy-niezmienny).
Stwierdzić zatem należy, że z uwagi na powszechną dostępność informacji o zasadach przyznawania pomocy finansowej na dofinansowanie zakupu w okresie od 1 września 2021 r. do 15 maja 2022 r. nawozów mineralnych innych niż wapno nawozowe i wapno nawozowe zawierające magnez od podmiotów prowadzących działalność w zakresie obrotu lub sprzedaży nawozów, strona skarżąca powinna znać wszystkie warunki dotyczące zasad udzielania objętej wnioskiem pomocy, w tym dotyczące terminu złożenia wniosku i konsekwencji uchybienia terminu do jego złożenia. Skarżący miał możliwość odpowiednio wcześniejszego nadania wniosku w placówce pocztowej, jak też skorzystania z innych form złożenia wniosku (za pośrednictwem platformy ePUAP lub przez złożenie wniosku bezpośrednio w siedzibie Biura Powiatowego ARiMR), aby mieć pewność, że wniosek znalazł się w siedzibie organu najpóźniej do 31 maja 2022 r.
Dodatkowo trzeba zwrócić uwagę, iż składając wniosek, skarżący podpisał zawarte w nim oświadczenie (sekcja X wniosku "Pozostałe oświadczenia i zgody wnioskodawcy"), że znane są mu warunki otrzymania pomocy finansowej określone w § 13zo Rozporządzenia (k. 5).
Biorąc powyższe pod uwagę, sąd za nieuzasadnione uznał zarzuty naruszenia art. 4 ust. 6 ustawy o ARiMR w zw. z § 1 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 6 oraz § 13zo ust. 3 i 4 Rozporządzenia, także w powiązaniu z § 10a ust. 1 i ust. 1a pkt 1 ustawy o ARiMR, jak też wiązane przez autora skargi z naruszeniami art. 57 § 5 ust. 2 k.p.a. i § 115 "Zasad techniki prawodawczej" i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Podsumowując swoje stanowisko, skład orzekający podnosi, że uregulowanie przez Radę Ministrów w przepisach Rozporządzenia szczególnego sposobu ustalenia zachowania terminu do złożenia wniosku nie stanowi przekroczenia delegacji wynikającej z ustawy o ARiMR. Budzący kontrowersje termin jest natomiast terminem materialnym, co wyłącza w tym wypadku zastosowanie do niego przepisów ogólnych z art. 57 i nast. k.p.a.
Samo brzmienie § 13zo ust. 3 Rozporządzenia nie budzi natomiast żadnych wątpliwości, że za datę złożenia wniosku uznaje się datę wpływu wniosku do BP Agencji.
Nie ma przy tym znaczenia, co autor skargi wiąże z naruszeniem art. 21 ust. ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zw.
z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 maja 2022 r. w sprawie określenia dłuższego terminu składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich lub przejściowego wsparcia krajowego oraz zgłaszania zmian do tych wniosków w 2022 r., że przepisy te regulują termin do składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich i przejściowego wsparcia krajowego. Odmienny sposób liczenia terminu do składania wniosków o dofinansowanie nawozów został ustanowiony w sposób legalny, na podstawie normy kompetencyjnej przyznającej RM taką możliwość. Powołane wyżej przepisy, nota bene także regulujące termin materialny, nie stoją więc w sprzeczności z § 13zo ust. 3 Rozporządzenia, nawet w sytuacji, gdy udzielenie dofinansowania na dowozy ma być poprzedzone uprzednim złożeniem wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich (zob. § 13zo ust. 1 pkt 4 Rozporządzenia).
Oczywiście bezzasadny okazał się przy tym zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ARiMR w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 w zw. z art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. w zw. z § 13zo ust. 4 Rozporządzenia. Zastosowanie przez organ odwoławczy w kontrolowanym postępowaniu ww. przepisów k.p.a. dotyczących utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji pierwszoinstancyjnej miało charakter wynikowy. Skoro organ drugiej instancji nie dopatrzył się w sprawie naruszeń mających skutkować wyeliminowaniem rozstrzygnięcia pierwszej instancji z obrotu prawnego, to tym samym nie miał podstaw do jego uchylenia. Tym bardziej, w sprawie nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji ze względu na to, że została ona wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Jak już zostało wyżej wskazane, w upoważnieniu Rady Ministrów do określenia warunków i trybu udzielania wsparcia mieściło się ustalenie sposobu obliczania zachowania terminu do złożenia wniosku. Organ nie miał przy tym kompetencji do oceny zgodności spornych w niniejszej sprawie przepisów z Konstytucją.
W sprawie nie było także podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. Przepisy te dotyczą postępowania dowodowego i swobodnej oceny dowodów, tymczasem pełnomocnik strony wiąże ich naruszenie w dużej mierze z obrazą zasady dwuinstancyjności oraz wadliwości w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Niemniej jednak, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nawet jednak wychodząc poza ramy tak sformułowanego zarzutu, skład orzekający nie dopatrzył się sugerowanych przez autor skargi niedoskonałości. Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia jest spójne i logiczne, zmierzające do wyjaśnienia wątpliwości, które miała strona.
Choć organ odwoławczy nie odniósł się do stanowiska strony w sposób bezpośredni i dosłowny, to lektura zaskarżonej decyzji pozwala na niebudzące wątpliwości odczytanie stanowiska organu, z którego wynika, że decydująca dla zachowania spornego terminu złożenia wniosku jest data jego wpływu. Bez znaczenia pozostaje to, jaką metodę złożenia wniosku wybierze wnioskodawca, skoro decyduje wyłącznie skutek w postaci wpływu do właściwego BP Agencji. Sąd nie ma również wątpliwości co do tego, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, znajdujący się w aktach administracyjnych, jest kompletny i pozwala na ustalenie niebudzącego wątpliwości stanu faktycznego.
Za bezpodstawne należało zatem uznać również zarzuty naruszenia przepisów k.p.a., tj. art. 7, 8 i 9. Przepisy te regulują zasady ogólne postępowania administracyjnego, tj. kolejno zasady: prawdy obiektywnej, prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organu i zasadę informowania stron. Aby można było stwierdzić naruszenie tych reguł, konieczne byłoby uprzednie przesądzenie, że organy dopuściły się jakichkolwiek innych uchybień, z którymi można byłoby je powiązać. W realiach niniejszej sprawy taka sytuacja nie miała jednak miejsce, a procedowanie organów należy ocenić jako prawidłowe i znajdujące oparcie w przepisach, umożliwiające stronie czynny udział w postępowaniu.
Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł o oddaleniu skargi w myśl art. 151 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, do czego uprawniał art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sprawa, w której przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym może być rozpoznana w trybie uproszczonym. Sąd rozpoznaje takie sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).