Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] września 2009 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w wyniku ponownego rozpoznania sprawy utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] października 2008 r. nr [...] odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy wraz z odsetkami w łącznej kwocie 63.568,29 zł, do których zapłaty zobowiązany był W. P. (dalej zwany również jako: "Skarżący").
U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia:
Decyzją z [...] października 2008 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił W. P. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy za okresy podane w decyzji wraz z odsetkami w łącznej kwocie 63.568,29 zł przyjmując, że spłata zaległości wobec ZUS nie pociągnie za sobą zbyt ciężkich skutków dla Skarżącego i jego rodziny. Uznano, że sytuacja finansowa Skarżącego i rodziny pozwala na spłatę zadłużenia w ramach układu ratalnego. Ponadto wskazano, że Skarżący nie udokumentował osiąganych przez siebie za granicą dochodów, jak i wysokości pomocy finansowej udzielanej rodzinie, która pozostała w kraju.
Nie zgadzając się z powyższą decyzją pełnomocnik Skarżącego złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Decyzją z [...] grudnia 2008 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję przyjmując, że nie zachodzi żadna z przesłanek przemawiających za umorzeniem należności z tytułu składek. W uzasadnieniu organ wskazał, iż pozostała w kraju rodzina wnioskodawcy prowadzi odrębne gospodarstwo domowe, Skarżący zaś przebywając za granicą nie łoży na jej utrzymanie. W tej sytuacji stan majątkowy i sytuacja rodzinna małżonki Skarżącego nie mogą stanowić podstawy do umorzenia należności na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, zwanego dalej: "rozporządzeniem"). Ponadto organ stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność, gdyż istnieje majątek, z którego możliwa jest egzekucja.
Po rozpoznaniu skargi na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt I SA/Bk 89/09 uchylił zaskarżoną decyzję wskazując, że w przedmiotowej sprawie organ administracyjny naruszył przewidzianą w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. zasadę prawdy materialnej, albowiem ustalenia poczynione nie doprowadziły do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W toku postępowania wyjaśniającego organy administracyjne nie podjęły żadnych kroków celem ustalenia sytuacji majątkowej Skarżącego. Skupiono się natomiast nad badaniem sytuacji żony oraz dzieci pozostających w kraju. Wyjaśnienia ponadto wymaga kwestia, czy Skarżący wraz z żoną i dziećmi pozostającymi w kraju stanowią rodzinę w rozumieniu § 3 ust. 2 rozporządzenia.
Rozpoznając ponownie sprawę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] września 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.
W uzasadnieniu organ wskazał, iż z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że nie zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek, istnieje bowiem majątek, z którego możliwe jest prowadzenie egzekucji. Zdaniem organu w sprawie nie wystąpiły także przesłanki do umorzenia należności wynikające z rozporządzenia. Jak ustalono Skarżący przebywając za granicą prowadzi odrębne gospodarstwo domowe i nie łoży na utrzymanie pozostałej w kraju rodziny. Kontakt Skarżącego z rodziną ogranicza się do przeprowadzonej raz na kwartał rozmowy telefonicznej z małżonką G. P. W tej sytuacji brak jest podstaw do uznania, że Skarżący stanowi rodzinę wraz z przebywającą w kraju małżonką i dziećmi w rozumieniu przepisów rozporządzenia. W konsekwencji przy rozpoznawaniu wniosku nie może być brana pod uwagę sytuacja finansowa pozostałej w kraju rodziny.
W ocenie organu brak jest podstaw do umorzenia należności z tytułu składek, nie występują bowiem przeszkody, by Skarżący podjął pracę zarobkową, z której część dochodów można przeznaczyć na spłatę zadłużenia wobec ZUS. Nie stwierdzono również, aby schorzenie, na które cierpi W. P., uniemożliwiały mu uzyskiwanie dochodu. Skarżący nie przedstawił dowodów wskazujących na to, iż jest to przewlekła choroba w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Organ wskazał, że z oświadczenia złożonego przez małżonkę Skarżącego wynika, że aktualna wysokość jego zobowiązań wynosi 38.000 zł, z czego 33.000 zł to zobowiązanie wobec ojca G. P., około 6.100 zł wynika z kredytu na karcie kredytowej, pozostałe kwoty to należności wobec Zakładu Energetycznego i Przedsiębiorstwa Wodociągów.
Skarżący zamieszkuje obecnie wspólnie z kolegą, ponosząc razem z nim wydatki na utrzymanie mieszkania. Utrzymuje się z prac dorywczych, zarobione środki przeznacza na bieżące potrzeby. Prezes ZUS stwierdził, że Skarżący nie przedstawił żadnych dowodów na potwierdzenie ponoszonych wydatków i uzyskiwanych dochodów. Nie można zatem uznać za udowodnione, iż ze względu na sytuację rodzinną i majątkową nie jest on w stanie opłacić należności z tytułu składek, ponieważ pociągnęłoby to dla niego zbyt ciężkie skutki. Organ zwrócił uwagę, iż termin płatności zobowiązań wobec teścia I. D. został odroczony do końca 2010 r., Skarżący nadto nie wykazał, aby nie miał możliwości spłaty należności z tytułu składek w ramach układu ratalnego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku pełnomocnik Skarżącego wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej:
- 1. obrazę art. 77 k.p.a. przez zaniechanie obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, co doprowadziło do rozstrzygnięcia nie uwzględniającego całokształtu sytuacji rodzinnej i majątkowej zobowiązanego,
- 2. obrazę art. 103 § k.p.a. przez niedostateczne wskazanie, które fakty uznano za udowodnione oraz przyczyn odmowy wiarygodności innym dowodom, co doprowadziło do pominięcia okoliczności, że zaistniało zdarzenie losowe polegające na nieuiszczeniu zapłaty za wykonaną usługę, skutkiem czego było bankructwo zobowiązanego,
- 3. obrazę przepisów rozporządzenia poprzez odmowę umorzenia należności w sytuacji, gdy jedyny majątek, z którego można prowadzić egzekucję, to dom rodzinny zobowiązanego i jego małżonki.
Uzasadniając zarzuty pełnomocnik Skarżącego wskazała, iż organ całkowicie pominął aktualną sytuację zobowiązanego poza granicami kraju wiążącą się z kryzysem gospodarczym. Jednocześnie Skarżący nie ma żadnych możliwości udokumentowania w sposób inny, niż uczynił to pełnomocnik, że nie uzyskuje dochodów poza granicami kraju. Wskazano, że przez pełnomocnika zawarty był układ ratalny z ZUS, zaś spłat dokonywano do czasu, gdy Skarżący uzyskiwał zarobki za granicą.
W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest niezasadna.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74 ze zm., w dalszej części uzasadnienia w skrócie: "u.s.u.s.") należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. W myśl ust. 2 ww. przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a.
Całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy:
- 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;
- 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze;
- 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;
- 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;
4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;
- 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;
- 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.
Zgodnie zaś z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określił, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Stosownie do § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:
- 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;
- 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;
- 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.
Z przywołanych wyżej regulacji prawnych wynika, że rozstrzygnięcia wydawane w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne są podejmowane w ramach tzw. uznania administracyjnego. Ustawodawca pozostawiając organom uznanie w omawianej kwestii, wprowadza do systemu prawa administracyjnego swego rodzaju "luz decyzyjny", przejawiający się w możliwości (nie zaś konieczności) umorzenia tych należności. Do uznania administracyjnego, a więc możliwości wyboru określonego kierunku rozstrzygnięcia, dochodzi w tego typu sprawach dopiero po ustaleniu istnienia którejś z wymienionych w przepisach prawa przesłanek. Jeśli żadna z tych przesłanek nie jest spełniona, organ nie ma możliwości wyboru konsekwencji prawnych i bezwzględnie zobowiązany jest odmówić przyznania tego rodzaju ulgi.
Natomiast wykazanie istnienia którejś z wymienionych przesłanek pozwala organowi na zastosowanie tej ulgi, co nie jest jednak równoznaczne z obowiązkiem jej przyznania. W tym właśnie momencie organ korzysta z przypisanego mu uprawnienia do zastosowania uznania administracyjnego – nie musi, lecz może umorzyć takie należności (por. wyroki: NSA z 29 sierpnia 2007 r., II GSK 141/07, LEX nr 368197; WSA w Warszawie z 13 grudnia 2006 r., III SA/Wa 2927/06, LEX nr 306955).
W tego typu sprawach sąd administracyjny nie jest organem trzeciej instancji w postępowaniu administracyjnym i nie może zastępować organu administracyjnego w podejmowaniu decyzji uznaniowej. Natomiast zaskarżona do sądu decyzja, podjęta w ramach uznania administracyjnego, podlega w pełnym zakresie kontroli, co do jej zgodności z przepisami proceduralnymi.
Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd doszedł do przekonania, że wydając zaskarżoną decyzję organ prawidłowo ocenił istnienie przesłanek pozwalających na umorzenie należności ZUS-u. Organ miał podstawy by przyjąć, że w sprawie tej nie występuje przesłanka całkowitej nieściągalności tych należności. Wywody Prezesa ZUS o wypłacalności Skarżącego mieszczą się w granicach swobodnej oceny dowodów. W oparciu o zebrany materiał dowodowy organ ten trafnie zauważył, że Skarżący posiada majątek (współwłasność nieruchomości), którego wartość niewątpliwie przekracza wysokość zaległości wobec ZUS. Nie było także prowadzone wobec Skarżącego postępowanie upadłościowe.
Organ administracyjny właściwie ocenił także sytuację Skarżącego pod kątem innych przesłanek, uzasadniających ewentualne umorzenie należności wobec ZUS. Podzielić należy w szczególności stanowisko organu, iż brak jest podstaw do umorzenia należności z tytułu składek w oparciu o § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Jak ustalono Skarżący wraz z żoną i dziećmi pozostającymi w kraju nie stanowią rodziny w rozumieniu przepisów rozporządzenia. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 2 rozporządzenia za rodzinę, o której mowa w ust. 1 pkt 1, uważa się wspólnie zamieszkujące i gospodarujące z zobowiązanym osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające z zobowiązanym w faktycznym związku. Innymi słowy niezbędne jest wspólne zamieszkiwanie i gospodarowanie tych osób. Tymczasem jak wynika z akt sprawy, w rozpoznawanym przypadku Skarżący od dłuższego czasu przebywa za granicą i nie prowadzi wspólnego gospodarstwa z G. P., nie partycypuje też w kosztach utrzymania rodziny (k. 151 v. akt adm.). Stąd też aktualna sytuacja finansowa pozostałej w kraju rodziny Skarżącego, nie może mieć wpływu na ocenę zasadności wniosku Skarżącego o umorzenie zaległości z tytułu składek.
Oceniając zgromadzony materiał dowodowy organ stwierdził, iż Skarżący nie wykazał, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, gdyż pociągnęłoby to dla niego zbyt ciężkie skutki. Organ zasadnie wskazał, że Skarżący ma możliwość podjęcia pracy zarobkowej umożliwiającej choćby częściową spłatę należności na rzecz ZUS, na przykład w ratach. Świadczy o tym chociażby fakt, iż za granicą uzyskuje on aktualnie dochody z prac dorywczych, które przeznacza na swoje utrzymanie. Strona posiada wprawdzie zadłużenie, jednak jak zwrócił uwagę organ, termin płatności zasadniczej części jej zobowiązań, tj. należności wobec teścia I. D. został odroczony do końca 2010 r.
Skarżący nie podnosił w przedmiotowej sprawie, iż poniósł straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, co stanowi okoliczność uzasadniającą umorzenie należności z tytułu składek, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia.
Analizując przedstawione i udokumentowane przez stronę okoliczności, organ prawidłowo uznał, że stan zdrowia Skarżącego nie pozbawia go możliwości osiągania dochodu. Wprawdzie Skarżący odczuwa dolegliwości zdrowotne, jednakże nie przedstawił on dowodów, iż jest to przewlekła choroba pozbawiająca go możliwości uzyskania dochodu w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia.
Należy zauważyć, że ciężar wykazania którejś z przesłanek uzasadniających umorzenie należności ZUS spoczywa na wnioskodawcy, który (działając we własnym interesie) powinien dowodzić swojej trudnej sytuacji materialnej i rodzinnej. Oczywiście nie zwalnia to organu z obowiązku ustalenia prawdy obiektywnej. Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konkretyzację zasady wyrażonej w tym uregulowaniu zawiera przepis art. 77 § 1 k.p.a., statuujący zasadę prawdy obiektywnej (organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy). To, czy dana okoliczność została udowodniona, organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.).
Ocena owa winna być wszechstronna oraz zgodna z prawidłami logiki i doświadczenia życiowego. Zdaniem Sądu, w tej sprawie organ przeprowadził postępowanie w zgodzie z wymienionymi zasadami. Z akt sprawy wynika, że organ pouczył stronę o przesłankach warunkujących umorzenie należności z tytułu składek, wzywając do przedłożenia dowodów (k. 112 akt adm.). Nie sposób uwzględnić twierdzenia pełnomocnika, iż Skarżący nie jest w stanie przedstawić jakichkolwiek dowodów na okoliczność uzyskiwanych dochodów i ponoszonych wydatków. Decyzja wydana przez Prezesa ZUS została należycie uzasadniona i mieści się w granicach uznania administracyjnego. W szczególności organ wskazał, które okoliczności uznał za udowodnione, a którym odmówił wiarygodności, wyjaśniając zajęte w tym zakresie stanowisko. W pełni zrealizowano także zalecenia zawarte w wyroku tut. Sądu z 21 kwietnia 2009 r. Samo niezadowolenie Skarżącego z treści wydanego rozstrzygnięcia nie może oznaczać, że przeprowadzone postępowanie było niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa.
Biorąc pod uwagę zarzuty skargi wyjaśnienia wymaga, że w świetle przepisów określających zasady umarzania należności wobec ZUS bez wpływu na zastosowanie tej ulgi pozostają okoliczności związane z powstaniem u zobowiązanego zaległości. Z kolei przepis art. 103 k.p.a., zgodnie z którym zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie, nie miał zastosowania w sprawie.
W związku z tym, że Sąd nie dopatrzył się w tej sprawie naruszenia przepisów prawa, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.