Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2014 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta B. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], w której określono Państwu M. i J. D. wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od lipca do października 2013 r.
Wymienione rozstrzygnięcia podjęte zostały w następujących okolicznościach faktycznych.
Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. Burmistrz wezwał J. D. do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Powodem było nie złożenie deklaracji przez właścicieli nieruchomości w ustawowym terminie. Deklaracji tej nie złożono również po wysłaniu wezwania (pismo po dwukrotnym awizowaniu pozostawiono w aktach sprawy).
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. Burmistrz wszczął z urzędu w stosunku do J. D. postępowanie w sprawie określenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W toku postępowania J. D. wyjaśnił, że wszelkie odpady pochodzące w jego nieruchomości są segregowane - jedna część jest sprzedawana w punktach skupu surowców wtórnych, a druga część jest kompostowana. Skarżący stwierdził, że odpady zagospodarowuje we własnym zakresie, w związku z czym nie jest związana przepisami uchwały Rady Miejskiej Nr [...] w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty. Fakt, że na terenie nieruchomości nie ma pojemników - odpady są przechowywane w workach, potwierdzony został podczas oględzin przeprowadzonych w czerwcu 2013 r.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Burmistrz określił J. D., od lipca 2013 r., wysokość miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, za nieruchomość położoną w B. przy ul. [...].
Decyzją z dnia [...] października 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło powyższe rozstrzygnięcie wskazując, że przedmiotowa nieruchomość stanowi współwłasność. Kolegium stwierdziło, że w przypadku wspólności małżeńskiej stronami postępowania są oboje małżonkowie i postępowanie powinno zakończyć się wydaniem decyzji określającej opłatę obojgu małżonkom. Organ II instancji zwrócił również uwagę na nieprawidłową metodę określenia opłaty. Jego zdaniem Burmistrz nie wskazał, za jakie miesiące należą się opłaty, a co więcej próbował określić opłatę za miesiące przyszłe, co jest niezgodne z art. 6o ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm. - dalej jako "u.c.p.g.") i art. 21 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm. – dalej w skrócie: "o.p.").
W efekcie powyższego, postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. Burmistrz wszczął z urzędu, również w stosunku do M. D., postępowanie w sprawie określenia miesięcznej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Następnie, decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. określił Państwu M. i J. D. wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od lipca do grudnia 2013 r.
Po rozpatrzeniu odwołania małżonków, Kolegium w decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. uchyliło ww. rozstrzygnięcie i sprawę przekazało organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w dniu [...] listopada 2013 r. wydano postanowienie w sprawie określenia miesięcznej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, nie wskazując okresu objętego tym postępowaniem. Zdaniem Kolegium, o ile można założyć, że postępowanie miało dotyczyć miesięcy przeszłych oraz miesiąca, w którym wydano postanowienie wszczynające postępowanie, o tyle nieprawidłowe jest wyjście poza tak zakreślone ramy postępowania i wydanie decyzji obejmującej również grudzień 2013 r. Za pozostałe miesiące (pod warunkiem, że już minęły) organ powinien wszcząć odrębne postępowanie, wyraźnie wskazując okres, którego ono dotyczy. Kolegium nakazało również wyjaśnienie zasadności zastosowania odpowiednich stawek opłaty.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji, decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. określił M. i J. D. wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od lipca do października 2013 r., a zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] października 2014 r. Kolegium utrzymało to rozstrzygnięcie w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że art. 5 ust. 1 pkt 3 i 3b, art. 6h i art. 6m u.p.c.g. nakładają na każdego właściciela nieruchomości zamieszkanych obowiązek: zbierania powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie; pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi; uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami (bez względu na to, czy takie odpady faktycznie powstają); składania deklaracji o wysokości opłaty. Ani organ administracji, ani strona, nie mają zatem możliwości uwalniania kogokolwiek z tychże obowiązków. Nie jest uzasadniony pogląd Skarżących, jakoby nie byli oni zobowiązani ani do zapłaty opłat, ani do gromadzenia odpadów w sposób określony przez gminę.
Następnie Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 6k ust. 3 u.c.p.g. oraz § 2 ust. 2 Uchwały Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty, stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wynosi 22 zł od osoby zamieszkującej nieruchomość. Jest to stawka podstawowa mająca zastosowanie, co do zasady, do wszystkich mieszkańców gminy. Wyjątek od tej zasady przewidziano w § 2 ust. 2 Uchwały - wprowadzając stawkę w wysokości 10 zł od osoby. Aby właściciel nieruchomości mógł korzystać z tej preferencji podatkowej, konieczne jest łączne spełnienie dwóch warunków: a) właściciel zbiera odpady w sposób selektywny, b) odpady są odbierane w sposób selektywny. Organ uwzględnił okoliczność pozbywania się odpadów metalowych, makulatury i tworzyw sztucznych przez Skarżących we własnym zakresie.
W ocenie Kolegium, okoliczność ta nie uprawnia jednak do zastosowania stawek w wysokości 10 zł od osoby. Prawo zastosowania takiej stawki przysługuje wyłącznie tym podmiotom, od których odpady są odbierane w sposób selektywny. Co prawda Skarżący zastosowali się więc do Regulaminu Utrzymania Czystości i Porządku na Terenie Miasta B., to jednak - jak się okazuje - wybrali inny sposób wywiązywania się z obowiązku opłatowego: zyskują pewne przychody z tytułu oddawania surowców wtórnych do punktów skupu, a jednocześnie decydują się na zapłatę wyższych stawek opłat za gospodarowanie odpadami. Kolegium wyjaśniło, że sformułowanie przepisu o preferencyjnej stawce miało na celu skłonienie mieszkańców do oddawania odpadów przedsiębiorcom wskazanym przez gminę. Zamiarem ustawodawcy było bowiem zapewnienie instrumentów kontroli wywiązywania się z obowiązków wynikających z przepisów o ochronie środowiska, tak aby gminy mogły mieć pewność, że zbiórką i utylizacją odpadów zajmują się uprawnione podmioty.
Wprowadzenie bezwzględnego obowiązku zapłaty opłat miało zniechęcać do niezgodnego z prawem pozbywania się odpadów. Jeżeli więc właściciel nieruchomości nie udostępnia gminie żadnych odpadów do odbioru (np. z uwagi na rzekome kompostowanie i oddawanie do punktów skupu), to ma obowiązek uiszczać należne opłaty.
W konsekwencji Kolegium uznało, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie i zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.
W skardze złożonej do Sądu, M. i J. D. zarzucili nieterminowe załatwienie sprawy; bezzasadne wszczęcie postępowania w sprawie określenia opłat, mimo braku zgody stron na prowadzenie takiego postępowania; naruszenie przepisów prawa miejscowego regulujących tryb odbierania odpadów oraz stawki opłat za gospodarowanie odpadami; naruszenie art. 7 i 87 Konstytucji RP.
Zdaniem Skarżących opłaty za gospodarowanie odpadami mogą być pobierane wyłącznie wtedy, gdy odpady odbierane z terenu nieruchomości. Jeżeli Skarżący nie oddawali żadnych odpadów, to nie ciążył na nich obowiązek opłatowy.
Pełnomocnik ustanowiony na zasadzie prawa pomocy, w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. podtrzymał skargę, podnosząc jednocześnie zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego tj.: 1) art. 233 § 1 pkt 1 o.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, w tym przepisów prawa miejscowego określonych w uchwale
Nr [...], Rady Miasta B. z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowania odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty;
- 2) art. 165 § 1 i 2 w zw. z art. 217 § 1 o.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wszczęciu przez organ I instancji postępowania, bez określenia czasookresu, za który to powstał zdaniem organów obowiązek podatkowy;
- 3) art. 165 § 4 ustawy o.p., poprzez jego błędne zastosowanie i wszczęcie postępowania odrębnie w stosunku do obojga małżonków;
- 4) art. 233 § 2 o.p., poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie przez Burmistrza wszystkich uwag zawartych w decyzji Kolegium z dnia [...] czerwca 2014 r., przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania;
- 5) art. 121 § 1, art. 122, art. 124 w zw. z art. 187 § 1 o.p., poprzez przeprowadzenie postępowania z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania uczestników do organów administracji, brakiem informowania stron o ich prawach i obowiązkach, a także dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, polegającej na ustaleniu, iż mimo braku wytworzeniu odpadów strony zobowiązane są do uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi;
- 6) art. 140 o.p., poprzez jego niezastosowanie i przewlekłe prowadzenie całego postępowania, z naruszeniem wszelkich terminów przewidzianych w przepisach Ordynacji podatkowej.
Pełnomocnik zarzucił również naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
- 1) art. 6o u.c.p.g., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i określenie opłaty za gospodarowanie odpadami za konkretne okresy rozliczeniowe;
- 2) § 1 uchwały Nr [...], poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i obciążenie strony opłatą za gospodarowanie odpadami, pomimo braku odbioru odpadów z przedmiotowej nieruchomości, co wynika m.in. z zebranego w sprawie materiału dowodowego.
Wskazując na powyższe, pełnomocnik wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga okazała się zasadna.
Przepisy art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) statuują sądy administracyjne jako sprawujące wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta - jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie prawidłowości zastosowania przez organy administracji przepisów obowiązującego prawa, zarówno prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., powoływana dalej jako "p.p.s.a.").
W pierwszej kolejności wskazać należy, że z uwagi na to, iż pobierane przez gminy opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi mają publicznoprawny, daninowy charakter, do postępowania w sprawie będą miały zastosowanie przepisy ustawy Ordynacja podatkowa.
Przedmiotem postępowania administracyjnego było określenie właścicielom nieruchomości, małżonkom M. i J. D. wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Pierwotne postępowanie w przedmiocie określenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w stosunku do nieruchomości należącej do małżonków J. i M. D., w toku którego przeprowadzono m.in. dowód z oględzin, który to protokół podpisał wyłącznie Pan J. D., zostało wszczęte z urzędu postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r.
Przede wszystkim należy zauważyć, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. ilekroć w ustawie jest mowa o właścicielach nieruchomości - rozumie się przez to także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością.
Sąd w pełni podziela argumentację organu II instancji, zawartą w decyzji z dnia [...] października 2013 r., nr [...], którą organ uchylił decyzję organu I instancji i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. W ww. decyzji organ zasadnie wskazał, że jeżeli nieruchomość znajduje się we władaniu kilku podmiotów (współwłaścicieli), obowiązkiem organu administracji jest wszcząć odrębnie postępowania w stosunku do każdego współwłaściciela i każdemu współwłaścicielowi określić część opłaty obciążającej daną nieruchomość. Wyjątkiem jest zaś sytuacja, w której nieruchomość jest przedmiotem własności małżeńskiej z uwagi bowiem, że współwłasność taka jest niepodzielna, nie ma możliwości określenia części opłaty każdemu z małżonków, co w konsekwencji powoduje, że stroną takiego postępowania są oboje małżonkowie. Skoro zaś decyzja organu pierwszej instancji obciążyła opłatą i została wydana wyłącznie w stosunku do jednego z małżonków organ odwoławczy m.in. z powyższego powodu uchylił decyzję organu I instancji i sprawę skierował do ponownego rozpatrzenia.
Organ pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę wszczął postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. postępowanie wobec Pani M. D. w sprawie określenia miesięcznej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, po czym wydał tego samego dnia postanowienie o wyznaczeniu terminu siedmiodniowego do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego w stosunku do obojga małżonków i zakończył postępowanie wydając decyzję.
Zgodnie z art. 165 § 4 o.p. datą wszczęcia postępowania z urzędu jest dzień doręczenia stronie postanowienia o wszczęciu postępowania. W ocenie Sądu organ powinien był wydać jedno postanowienie w sprawie, skierowane do obojgu małżonków. Wydanie dwóch odrębnych postanowień, prowadziło do sytuacji, w której toczyły się dwa odrębne postępowania w tożsamym zakresie przedmiotowym, nie połączone w jedno postępowanie przed wydaniem jednej decyzji administracyjnej. Dowody przeprowadzone w postępowaniu toczącym się wobec Pana J. D. nie zostały także ponowione przeprowadzone po wszczęciu postępowania wobec Pani M. D. W związku z powyższym organ
I instancji naruszył normę prawną zawartą w art. 165 § 4 o.p.
Nie ulega też wątpliwości, że organ naruszył przepisy procedury, wynikające z art. 165 § 1 o.p., z uwagi na niewskazanie w treści obu przywoływanych postanowień okresu, za który obowiązek uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi miał być objęty przedmiotowym postępowaniem.
Na powyższe naruszenie wskazuje zasadnie organ odwoławczy w kolejnej decyzji uchylającej decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2014 r.
Wszczęcie postępowania w trybie Ordynacji podatkowej w przedmiocie określenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wymaga prawidłowego doręczenia postanowienia o wszczęciu tego postępowania, którego jednym z zasadniczych elementów winno być wskazanie czasookresu, za jaki kontrola ta ma być przeprowadzona. Niewątpliwie wszczęcie postępowania jest czynnością o doniosłych skutkach prawnych zarówno formalnych jak i materialnych. W momencie wszczęcia postępowania następuje zawiązanie stosunku prawnoprocesowego pomiędzy organem a stroną postępowania. Dopiero po prawidłowym wszczęciu postępowania pojawiają się wszelkie uprawnienia i obowiązki, które odnoszą się zarówno do organu jak i do strony postępowania.
Postanowienie o wszczęciu postępowania jest aktem administracyjnym, z którego strona winna czerpać pełną, wszechstronną, zgodnie z prawem umotywowaną informację o swojej sytuacji prawnej, w zakresie zarówno prawa procesowego, jak i materialnego. To precyzyjne wskazanie przez organ okresu czasu za jaki będzie toczyło się postępowanie uruchamia możliwość rzetelnego przygotowania się do czynności kontrolnych przeprowadzanych przez organy administracji. Postanowienie, które wskazuje okres czasu poddany kontroli jest gwarancją dla strony postępowania, że w toku tego postępowania organ nie wykroczy poza swoje uprawnienia ograniczone przedmiotem kontroli, zawężonym do konkretnego okresu czasu, a decyzja administracyjna kończąca to postępowanie będzie mieściła się w okresie za jaki organ przeprowadził kontrolę.
Należy też zauważyć, że błędne wszczęcie postępowania, niezakreślające temporalnego zakresu przedmiotowego wpłynęło niewątpliwe na błędy w określeniu okresu czasu za jaki organ I instancji powinien był prawidłowo wydać decyzję, co było zresztą jedną z przyczyn uchylenia decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy.
Należy zatem zgodzić się ze stanowiskiem pełnomocnika Skarżących, ale i ze stanowiskiem organu odwoławczego, wynikającym z dwóch uchylających decyzji, że postanowienie, które inicjowało postępowanie winno było, poza wskazaniem, że przedmiotem wszczynanego postępowania jest określenie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wskazać okres, za jaki opłata będzie określana, a kontrola prowadzona.
Powyższe uchybienie stanowi istotne naruszenie art. 165 § 1 o.p., którego konsekwencją było pozbawienie Pani M. D. czynnego udziału w części postępowania wszczętego wyłącznie wobec Pana J. D. Tym samym organ I instancji naruszył jedną z naczelnych zasad postępowania, tj. wyrażoną w art. 123 § 1 o.p. zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Czynności dowodowe przeprowadzone przez organ I instancji w czasie, gdy postępowanie było wszczęte wyłącznie wobec Pana J. D. nie powinny wywoływać skutków prawnych i być podstawą do wydania decyzji. Powyższe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Organ odwoławczy wydając skarżoną (kolejną w sprawie) decyzję, którą ostatecznie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji naruszył art. 233 § 1 pkt 1 o.p., gdyż z uwagi na wskazane i nienaprawione w odpowiedni sposób naruszenia procesowe organu I instancji winien był uchylić ostatecznie decyzję organu i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 233 § 2 o.p., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę, organ odwoławczy wskazuje okoliczności faktyczne, które należy zbadać przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Rozpoznając ponownie sprawę organy są zobowiązane do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w niniejszym uzasadnieniu wyroku. Jednocześnie podkreślić należy, że stwierdzenie uchybienia procesowego skutkowało tym, że Sąd uznał za przedwczesne ustosunkowywanie się do zarzutów materialnych skargi.
Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.