Uzasadnienie
Pismem z dnia 30 lipca 2020 r. C. sp. z o. o. z siedzibą w Ł. (dalej: "skarżąca" bądź "strona") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na czynność Prezydenta Miasta S. (dalej: "organ") w przedmiocie wypłaty zaniżonej kwoty dotacji oświatowej za miesiąc czerwiec 2020 r., żądając stwierdzenia jej bezskuteczności.
Uzasadniając skargę podniesiono, że organ w sposób nieuprawniony wypłacił prowadzonym przez skarżącą szkołom dotację oświatową za miesiąc czerwiec, pomniejszając jej wysokość o łączną kwotę 10.314.60 zł. Zwrócono uwagę, że zgodnie z § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz. U. z 2020 r., poz. 493, dalej: "rozporządzenie MEN") do ustalania dotacji za okres od dnia 1 marca 2020 r. do końca miesiąca, w którym zakończy się czasowe ograniczenie funkcjonowania szkoły, nie stosuje się przepisów art. 26 ust. 2 i art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 17 i 278, dalej: "u.f.z.o."), w zakresie dotyczącym uzależnienia otrzymania dotacji na ucznia od jego uczestnictwa w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych. Dotacja ta, według § 10 ust. 1a rozporządzenia MEN, przysługuje na każdego ucznia, który w lutym 2020 r. spełnił warunek frekwencyjny określony w art. 26 ust. 2 i art. 41 ust. 2 u.f.z.o.
W ocenie strony skarżącej, przytoczona regulacja obliguje organ dotujący do wypłaty części dotacji do ostatniego dnia miesiąca, zatem nie dysponuje on uprawnieniem do dowolnego decydowania w tej kwestii. Ewentualny zwrot dotacji mógłby nastąpić co do zasady na podstawie decyzji organu, w przypadku stwierdzenia wykorzystania kwot niezgodnie z przeznaczeniem, bądź pobrania dotacji nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Tymczasem w niniejszej sprawie organ dokonał potrącenia części kwoty dotacji, którą uznał za nienależną, nie przedstawiwszy zarazem przyczyn takiej operacji.
Podniesiono, iż w związku z brzmieniem art. 47 u.f.z.o., do kognicji sądów administracyjnych należą wszystkie czynności podejmowane przez organ dotujący dotyczące ustalenia wysokości lub przekazania dotacji i stanowią czynność z zakresu administracji publicznej podlegającą kognicji sądów administracyjnych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie w całości. Organ podniósł, że dotacja nie została wypłacona w zaniżonej kwocie, gdyż kwota dotacji została jedynie pomniejszona o kwotę dotacji nadpłaconej w dniu 30 kwietnia 2020 r. kiedy to na konto szkoły została omyłkowo przekazana kwota 31.884,86 zł, podczas gdy kwota dotacji przyznanej szkole wynosi 21.570,26 zł miesięcznie. W konsekwencji powyższych działań, dotacja należna za czerwiec 2020 r. jest równa dotacji przekazanej i wynosi 11.255,66 zł.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi, sąd zobligowany jest ustalić, czy sprawa, będąca przedmiotem skargi, należy do właściwości sądu administracyjnego w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.")
Na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zakres tej właściwości reguluje art. 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (§ 1), a kontrola ta obejmuje (§ 2) orzekanie w sprawach skarg na:
- decyzje administracyjne;
- postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty;
- postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
- inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (§ 2a) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3).
Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty, z czego a contrario wnioskować należy, że sprawy dotyczące aktów lub czynności w nim niewymienionych nie są objęte właściwością sądu administracyjnego, zatem zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skargi w tym przedmiocie podlegają odrzuceniu.
Przedmiot sporu w niniejszej sprawie stanowi wysokość wypłaconej dotacji, którą strona skarżąca podważa. Z zawartej w art. 34 ust. 1 u.f.z.o. dyspozycji wynika, że dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30 oraz 31 ust. 1 tej ustawy, są przekazywane na rachunek bankowy przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, lub zespołu szkół lub placówek, w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że części za styczeń i za grudzień są przekazywane w terminie odpowiednio do dnia 20 stycznia oraz do dnia 15 grudnia roku budżetowego; w przypadku dotacji, o której mowa w art. 31 ust. 1, liczba części należnej dotacji jest równa liczbie miesięcy, w których prowadzony jest dany kwalifikacyjny kurs zawodowy.
Należy jednocześnie zauważyć, że zgodnie z art. 47 u.f.z.o. czynnościami organu dotującego stanowiącymi czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a więc należącymi do zakresu kognicji sądów administracyjnych, są czynności podejmowane w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a u.f.z.o.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., stanowią te, które: po pierwsze, w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzjami ani postanowieniami; po drugie, mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; po trzecie, podejmowane są w na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; po czwarte, są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się – między innymi – jednostronnością działania; po piąte, są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (por. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18-19).
Co istotne, akty lub czynności, w stosunku do których właściwość sądów administracyjnych formułuje art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podejmowane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia. W konsekwencji odpowiadają one raczej formule wykonywania prawa niźli jego stosowania, a zatem urzeczywistniają dyspozycję normy prawnej kreującej już konkretny (t.j. istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (por.: Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, z. 5, poz. 51, s. 350-351).
Wśród przepisów wskazanych przez art. 47 u.f.z.o. jako te, na podstawie których podejmowane są przez organ dotujący czynności z zakresu administracji publicznej, nie został wymieniony art. 34 ust. 1 u.f.z.o., w którym mowa jest o czynności polegającej na wypłacie określonej kwoty dotacji. Taki stan rzeczy prowadzi do konkluzji, że na mocy jednoznacznego zabiegu legislacyjnego zaskarżona przez stronę skarżącą czynność nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej (por. postanowienie NSA z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt I GSK 453/19 wraz z poprzedzającym je postanowieniem WSA w Szczecinie z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt I SA/Sz 622/18; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 2128/19 wraz z poprzedzającym go postanowieniem WSA w Gdańsku z dnia 13 sierpnia 2019 r., sygn. akt I SA/Gd 1232/19; postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Ol 376/20; wszystkie orzeczenia przywołane w tym uzasadnieniu są dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Stanowiąca przedmiot skargi z dnia 30 lipca 2020 r. czynność ma jedynie charakter rachunkowo-księgowy (por. postanowienie NSA z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 304/14) i nie jest podejmowana w celu władczego ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, lecz stanowi jedynie jej techniczną wypłatę w drodze przelewu środków pieniężnych na rachunek bankowy podmiotu prowadzącego szkołę. Jako taka została ona nieprawidłowo zaskarżona do sądu administracyjnego, gdyż właściwą drogą dochodzenia roszczenia związanego z wypłatą dotacji, będącego w istocie roszczeniem o zapłatę, jest droga postępowania cywilnego wszczynanego przed sądem powszechnym (por. postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 30 stycznia 2019 r., sygn. akt I SA/Bk 2/19).
Mając na uwadze powyższe rozważania, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd orzekł jak w sentencji, tj. o odrzuceniu skargi