Uzasadnienie
A. B. (dalej powoływana również jako: "skarżąca" bądź "strona") złożyła wniosek o dofinansowanie realizacji projektu o numerze: [...] pt. "Wsparcie utrzymania działalności gospodarczej przedsiębiorstwa R. w sytuacji znaczącego spadku obrotów na skutek COVID-19". Uzasadniając potrzebę realizacji projektu, skarżąca wskazała, że w następstwie Covid-19 zamówienia od kluczowych klientów gwałtownie spadły do 0 zł w miesiącu kwietniu i maju, gdzie w porównaniu do roku ubiegłego 2019 obrót w kwietniu wynosił 23.960,17 zł, zaś w maju 7.963,28 zł.
Wniosek o dofinansowanie projektu został złożony w trybie nadzwyczajnym, do Instytucji Organizującej Nabór (ION) pełniącej rolę Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa P. na lata 2014-2020, którą stanowi Zarząd Województwa P., obsługiwany przez Departament Innowacji i Przedsiębiorczości (DIP). Wniosek poddano ocenie formalno-merytorycznej w oparciu o Kryteria wyboru projektów w zakresie wsparcia utrzymania działalności w sytuacji nagłego niedoboru lub braku płynności mikro i małych przedsiębiorstw w ramach RPOWP 2014-2020 - wsparcie dotacyjne, zatwierdzone przez Komitet Monitorujący RPOWP na lata 2014-2020 (KM RPOWP 2014-2020) uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., z wykorzystaniem Kart Oceny.
Pismem o sygnaturze [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. IZ RPOWP poinformowała stronę, że przedmiotowy wniosek o dofinansowanie projektu, w wyniku oceny formalno-merytorycznej, został odrzucony oraz nie podlega dalszej procedurze wyboru projektów do wsparcia. Szczegółowe uzasadnienie powodów niespełnienia kryteriów formalno-merytorycznych poszczególnych oceniających przedstawiają załączone karty oceny projektu - wydruki wygenerowane z Sytemu Oceny Formalno-Merytorycznej (SOFM).
Instytucja dopatrzyła się błędnego wskazania beneficjenta - skarżąca jako formę prawną wskazała spółki cywilne prowadzące działalność na podstawie umowy zawartej zgodnie z Kodeksem Cywilnym, w sytuacji, kiedy jest ona osobą fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą. Nadto Instytucja uznała, że skarżąca nie uzasadniła, w jaki sposób stan epidemii przełożył się na spadek przychodów w jej firmie. Instytucja podniosła, że zgodnie z informacjami, przedstawionymi w Wezwaniu do złożenia wniosków o dofinansowanie, należało jednoznacznie przedstawić sytuację przedsiębiorstwa, precyzyjnie opisać problem z płynnością finansową oraz szczegółowo uzasadnić wpływ Covid-19 na jego wystąpienie. Zgodnie ze stanowiskiem Instytucji Organizującej nabór, opublikowany w ramach pytań i odpowiedzi do naboru, należało przedstawić precyzyjne i racjonalne uzasadnienie, świadczące o tym, że problemy z płynnością miały związek z wystąpieniem pandemii, zaś opis powinien zostać oparty o czynniki zewnętrzne, związane z COVID-19 i niezależne od samego przedsiębiorcy.
Brak precyzyjnego i racjonalnego uzasadnienia w powyższym zakresie może skutkować negatywną oceną projektu. Instytucja zauważyła ponadto, że nie wzywa się do uzupełnień w ramach KOP mając na uwadze, że ewentualne uzupełnienie powinno mieć charakter doprecyzowania bądź potwierdzenia już przedstawionych zagadnień, a nie wniesienie nowych argumentów do przedstawionego uzasadnienia. W ocenie Instytucji skarżąca, za wyjątkiem wykazania wartości spadku przychodów, nie przedstawiła żadnego uzasadnienia w tym zakresie. Dlatego też oceniający nie byli w stanie jednoznacznie potwierdzić, że wykazywany spadek przychodów miał związek z wystąpieniem pandemii Covid-19.
Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem Instytucji i pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. wniosła protest, w którym wskazała, że omyłkowo zaznaczyła błędną formę, w jakiej prowadzi działalność gospodarczą.
Odnosząc się do kwestii kwalifikowalności wsparcia podniosła, że na skutek wystąpienia pandemii Covid-19 zmuszona była do ponoszenia kosztów, przy braku wpływów. Podkreśliła, że jej działalność polega głównie na pakowaniu i dostarczaniu gotowych elementów z rur, które stanowią półprodukt do budowania przenośników taśmowych. Wskazała, że jednym z kluczowych klientów jest spółka R. Spółka Jawna, która wykonuje produkt końcowy z elementów, które dostarcza jej skarżąca. Z uwagi na fakt, że spółka oświadczyła, iż z powodu braku możliwości utrzymania stałych dostaw, konieczne jest wstrzymanie produkcji, nie było uzasadnienia do składania zamówień w firmie skarżącej. Z drugiej zaś strony skarżąca nie była w stanie zamówić półproduktów, gdyż rury nabywane są na terenie Unii Europejskiej (Holandia) za pośrednictwem B. Sp. z o.o. Brak półproduktu spowodowany był zatrzymaniem produkcji w związku z pandemią (z informacji pośrednika wynikało, iż w zakładzie producenta, zajmującego się produkcją rur, stwierdzono zakażenia Covid-19 i produkcję wstrzymano na czas nieokreślony).
Kolejnym kluczowym klientem, z którym skarżąca współpracowała, był Z. w E. W ramach wygranego przetargu została zawarta umowa na dostawę opału w 2020 roku. Z powodu zamknięcia szkół, na skutek właśnie epidemii Covid-19 i braku zajęć lekcyjnych, zostało wstrzymane dostarczanie opału, czego skutkiem był brak płynności finansowej.
Instytucja nie uznała zasadności stanowiska skarżącej i pismem z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...], negatywnie rozpatrzyła protest. Uzasadniając swoje stanowisko wskazała, że projekt uzyskał negatywną ocenę, która zachodzi w przypadku, kiedy w procesie oceny formalnomerytorycznej projektu, nie spełniono któregokolwiek z kryteriów wyboru. Projekt uzyskał negatywną ocenę w pierwszym kryterium - Kwalifikowalność przedsiębiorcy Weryfikacja podmiotowa oraz w drugim kryterium - Weryfikacja sytuacji finansowej przedsiębiorcy w związku z COVID-19 - kwalifikowalność wsparcia. Instytucja uznała, że o ile błędne wskazanie formy nie wpływałoby na ocenę projektu, o tyle przedstawiony do dofinansowania projekt zawiera uchybienia i braki, które stanowią o konieczności jego odrzucenia. Podkreśliła, że w odniesieniu do kryterium weryfikacji sytuacji, skarżąca nie wykazała, poprzez precyzyjne podanie faktów i liczb, że pandemia Covid-19 przyczyniła się do spadku obrotów. Wskazana przez stronę w proteście sytuacja, w ocenie Instytucji, stanowiła podanie nowych okoliczności merytorycznych, które nie zostały, zgodnie z wezwaniem, wykazane we wniosku.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zarzucając mu naruszenie:
- 1) art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1146 z późn. zm., dalej: "ustawa wdrożeniowa") i poprzez dokonanie oceny merytorycznej wniosku wbrew zasadzie rzetelnej oceny;
- 2) art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej poprzez bezpodstawne przyjęcie, że ocena formalna wniosku o dofinansowanie projektu została dokonana w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewniający wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania - i przez to - nieuwzględnienie protestu;
- 3) art. 45 ust. 3 ustawy wdrożeniowej poprzez niezastosowanie tego przepisu skutkujące naruszeniem obowiązku zapewnienia równego traktowania wszystkich wnioskodawców.
Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty, autor skargi wniósł o jej uwzględnienie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Zarząd Województwa P. wniósł odpowiedź na skargę. Podtrzymując dotychczasowe stanowisko wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje
Skarga jest niezasadna.
Sąd wyjaśnia, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842), z uwagi na objęcie całego obszaru kraju, w tym Miasta Białegostoku (siedziby Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku) tzw. strefą czerwoną, wskazującą na zwiększone ryzyko zakażenia wirusem SARS-Co-V2.
Spór w sprawie dotyczy prawidłowości oceny projektu pt. "Wsparcie utrzymania działalności gospodarczej przedsiębiorstwa R. w sytuacji znaczącego spadku obrotów na skutek COVID-19" złożonego na Wezwanie w trybie nadzwyczajnym do złożenia wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi Priorytetowej 1 - Wzmocnienie potencjału i konkurencyjności gospodarki regionu, Działania 1.4 Promocja przedsiębiorczości oraz podniesienie atrakcyjności inwestycyjnej województwa, Poddziałania 1.4.1 Promocja przedsiębiorczości oraz podniesienie atrakcyjności inwestycyjnej województwa - typ projektu: Wsparcie na kapitał obrotowy dla mikro i małych przedsiębiorstw, Nr naboru: [...].
Zgodnie z art. 61 ust. 8 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, w wyniku rozpoznania skargi sąd może uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1 (lit. a) albo stwierdzając, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1 (lit. b). W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej).
W ustawie wdrożeniowej, normującej zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności, finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, określone zostały zasady postępowania, obowiązujące podczas rozpatrywania wniosków o dofinansowanie projektów. W związku z tym, że zgodnie z art. 6 ust. 2 tej ustawy, podstawę systemu realizacji programu operacyjnego mogą stanowić w szczególności przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wytyczne, szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze zawierające procedury działania właściwych instytucji - podstawę przeprowadzanej przez sąd kontroli zgodności z prawem dokonanej oceny projektu, stanowią odpowiednie przepisy prawa powszechnie obowiązującego oraz akty i dokumenty, należące do tzw. systemu realizacji programu. Pomimo, że te ostatnie nie są źródłami prawa powszechnie obowiązującego, w orzecznictwie zaprezentowano stanowisko, że bez nich nie jest możliwe dokonanie oceny i wyboru projektów, a zatem stanowią one bezpośrednią podstawę praw i obowiązków wnioskodawców oraz beneficjentów.
W tym względzie uznano, że dokumenty, składające się na system realizacji programu operacyjnego, są źródłami prawa administracyjnego w szerokim znaczeniu, bowiem zawierają określone regulacje (normy) obowiązujące zarówno instytucje (na które ustawodawca nałożył określone obowiązki oraz uprawnienia), jak i podmioty decydujące się na wystąpienie ze stosownym wnioskiem (por. wyroki NSA z: 28 października 2010 r., sygn. akt II GSK 1178/10; 18 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 1252/10, wszystkie orzeczenia powoływane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ - CBOSA).
Rozważając zasadność wniesionej skargi, na względzie mieć zatem należy, czy oceny projektu nie przeprowadzono z naruszeniem prawa - i to w sposób mający wpływ na wynik tej oceny. Istotna jest przy tym treść art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, który to przepis wprowadza zasady przeprowadzania wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnienia wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Stosownie do art. 37 ust. 2 tej ustawy, projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów.
Obowiązek poszanowania wskazanych wyżej zasad dotyczy każdego etapu konkursu - począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego, aż po zakończenie tego postępowania konkursowego - i zasady te mają charakter normatywny, stanowiąc gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej i znajdują umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy wywodzącej się z traktatowej zasady równości, a rzetelność wyboru projektów rozumieć należy jako działanie sumienne, solidne, staranne i zgodne z określonymi zasadami i obowiązkami (por. wyroki NSA z: 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1549/17; 20 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1597/17; 28 lutego 2018 r., II GSK 4351/17).
Jednocześnie sąd pragnie podkreślić, że sądowa kontrola tego typu spraw sprowadza się do zbadania, czy dokonana ocena formalno-merytoryczna wniosku, nie narusza powyższych reguł. Powyższe oznacza, że sąd nie jest uprawniony do dokonywania merytorycznej weryfikacji wniosku (projektu). Kontrola sądu powinna natomiast zmierzać do analizy, czy argumentacja oceniającego oraz Instytucji Zarządzającej nie jest dowolna i czy mieści się w granicach logicznego rozumowania, a przy tym - czy jest spójna, wyczerpująca (kompletna), odpowiada generalnym standardom prawa, zasadom doświadczenia życiowego, pozostaje w związku z dokumentacją konkursową i ustalonymi kryteriami.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, sąd stwierdził, że negatywna ocena projektu złożonego przez skarżącą nie narusza prawa, w tym - obowiązujących procedur oceny wniosków o dofinansowanie projektów. Zasadnie bowiem Instytucja Zarządzająca uznała, że projekt, złożony przez stronę, nie spełnia kryteriów formalno-merytorycznych wniosku: 1) kwalifikowalność przedsiębiorcy, weryfikacja podmiotowa, 2) weryfikacja sytuacji finansowej przedsiębiorcy w związku z Covid-19 kwalifikowalność wsparcia. O ile błędne wskazanie formy nie wpływałoby na ocenę projektu, o tyle, jak słusznie zauważyła Instytucja, przedstawiony do dofinansowania projekt zawiera uchybienia i braki, które stanowiły o konieczności jego odrzucenia.
Zgodnie bowiem ze Szczegółowym Opisem Osi Priorytetowych RPOWP na lata 2014-2020, w ramach Wezwania udzielane było wsparcie na kapitał obrotowy dla mikro i małych przedsiębiorstw. Wsparcie było dedykowane dla przedsiębiorstw, na utrzymanie działalności gospodarczej, w sytuacji nagłego niedoboru lub braku płynności. Pomoc, w ramach Wezwania, mogły uzyskać mikro i małe przedsiębiorstwa, które odnotowały spadek obrotów (przychodów ze sprzedaży) o co najmniej 30% w okresie wybranego jednego miesiąca w 2020 r., począwszy od marca 2020 r., w porównaniu do poprzedniego miesiąca lub w porównaniu do analogicznego miesiąca ubiegłego roku, w związku z zakłóceniami gospodarki na skutek Covid-19.
Zgodnie z informacjami, przedstawionymi w Wezwaniu, w tym w Załączniku nr 1 Wzór wniosku o dofinansowanie projektu wraz z plikiem startowym i instrukcją wypełniania wniosku, należało przedstawić "szczegółowe uzasadnienie zapotrzebowania na kapitał obrotowy w kontekście nagłego niedoboru lub braku płynności finansowej w wyniku wpływu koronawirusa Covid-19". Wskazano też, że "należy jednoznacznie przedstawić sytuację przedsiębiorstwa, precyzyjnie opisać problem z płynnością finansową przedsiębiorstwa oraz szczegółowo uzasadnić wpływ Covid-19 na jego wystąpienie.
Należy posługiwać się liczbami i faktami". Powyższe wymogi zostały nadto wyjaśnione przez ION w stanowisku, opublikowanym w ramach pytań i odpowiedzi do naboru. W odpowiedzi na pytanie: "na ile szczegółowo należy przedstawić informacje w tym zakresie [tj. co do pytania zawartego we wniosku o dofinansowanie w pkt IV] wskazano: "w ramach niniejszego punktu należy jednoznacznie opisać sytuację przedsiębiorstwa, wskazać na czym polegają problemy z płynnością finansową (np. konieczność ponoszenia wydatków związanych z wynajmem nieruchomości, spłatą kredytów lub innych stałych kosztów bieżących prowadzenia działalności gospodarczej). Niezmiernie ważne jest precyzyjne i racjonalne uzasadnienie, iż problemy z płynnością miały związek z wystąpieniem pandemii Covid-19. W opisie należy posługiwać się liczbami i faktami – w szczególności wskazując na obiektywne, zewnętrzne czynniki mające wpływ na spadek obrotów. [...] Przedmiotowy opis powinien być oparty o czynniki zewnętrzne związane z Covid-19, niezależne od samego przedsiębiorcy. [...] W przypadku wątpliwości Oceniający mogą się zwrócić z prośbą o przedstawienie dodatkowych danych/dokumentów, jednakże uzupełnienie powinno mieć charakter doprecyzowania bądź potwierdzenia już przestawionych zagadnień, a nie wniesienia nowych argumentów do przedstawionego uzasadnienia".
Sąd zauważa, że analiza tytułu wniosku, który odnosi się do sytuacji znaczącego spadku obrotów na skutek COVID-19, dokumentacji konkursowej (SZOOP, informacje przedstawione w Wezwaniu i w Załączniku) wskazują wyraźnie, że jednym z istotnych warunków przyznania dofinansowania jest to, że przedsiębiorstwo odnotowało spadek obrotów na skutek Covid-19. Nie wystarczy zatem, dla uzyskania dofinansowania, jakikolwiek spadek obrotów przedsiębiorstwa w okresie, kiedy wystąpił stan pandemii ani też spadek obrotów z jakiegokolwiek powodu, ale musi to być taki spadek obrotów, który wystąpił na skutek Covid-19, przy czym muszą to być czynniki zewnętrzne, związane z Covid-19, niezależne od samego przedsiębiorcy. Nieuzasadniona jest wobec tego argumentacja skarżącej, że powinno być w tym zakresie wystarczające podanie we wniosku, iż "w następstwie Covid-19 zamówienia od kluczowych klientów gwałtownie spadły do 0 zł w miesiącu kwietniu i maju, gdzie w porównaniu do roku ubiegłego 2019 obrót w miesiącu kwiecień wynosił 23.960,17 zł a w miesiącu maj 7.963,28 zł". Wobec lakonicznego uzasadnienia wniosku, oceniający nie dowiedzieli się bowiem z czego konkretnie wynika gwałtowny spadek zamówień od kluczowych klientów i czy spadek obrotu nie był spowodowany np. poprzez fakt przebywania skarżącej na zwolnieniu lekarskim czy też ograniczenie działalności, związane z obawą co do jej prowadzenia w czasie pandemii, a w przypadku takiego związku z COVID-19 nie mogło być mowy o przyznaniu skarżącej dofinansowania, co wynika bezpośrednio z treści dokumentów konkursowych.
W tym miejscu należy zauważyć, że "w następstwie Covid-19" spadek obrotów mógł być zależny od przedsiębiorcy lub od niego całkowicie niezależny. Mógł być związany z np. ograniczeniem działalności na mocy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii jak również z faktem przebywania przedsiębiorcy na zwolnieniu lekarskim czy ograniczeniem działalności związanym z obawą samego przedsiębiorcy, co do jej prowadzenia Aby jednak uzyskać pozytywną ocenę w kwestionowanych kryteriach opis wpływu COVID-19 na spadek obrotów, zgodnie z dokumentacją konkursową, "powinien być oparty o czynniki zewnętrzne, związane z COVID-19, niezależne od samego przedsiębiorcy.
W ocenie będzie brana pod uwagę specyfika danego przedsiębiorstwa, jak i branży. Należy mieć przy tym na względzie, iż przedsiębiorstwom działającym w niektórych sektorach może być szczególnie trudno wiarygodnie i racjonalnie uzasadnić rzeczywisty związek spadku przychodów ze stanem epidemii. Przykładem takim (ale oczywiście nie jest to katalog zamknięty) jest doradztwo prawne i podatkowe, usługi konsultingowe, branża IT, usługi pozycjonowania stron internetowych, usługi kurierskie, działalność sklepów internetowych. Niektóre rodzaje działalności odnotowały wręcz zwiększony popyt na produkty i usługi. Brak precyzyjnego i racjonalnego uzasadnienia w powyższym zakresie może skutkować negatywną oceną projektu".
Oceniający, weryfikując projekt skarżącej stwierdził, że nie uzasadniła w jaki sposób stan epidemii przełożył się na spadek przychodów w firmie. Opisując zagadnienie spełnienia kryterium nr 1) wskazał, że "wnioskodawca deklaruje znalezienie się w sytuacji nagłego niedoboru lub braku płynności finansowej w związku z wystąpieniem pandemii Covid-19, jednak nie uzasadnia powyższego. [...] Mając na uwadze powyższe, oceniający nie może jednoznacznie potwierdzić, że wykazywany spadek przychodów miał związek z wystąpieniem pandemii Covid-19. Brak podstaw do pozytywnej oceny kryterium".
Należy zgodzić się z oceniającym, że brak uzasadnienia w jaki sposób stan epidemii przełożył się na spadek przychodów w firmie skarżącej, w sytuacji – co warto podkreślić - wyraźnie wskazanego wymogu uzasadnienia tej kwestii, nie dawał podstaw do pozytywnej oceny wyżej wskazanych kryteriów i musiał skutkować negatywną oceną projektu. Nieuzasadnienie omawianej kwestii nie pozwalał bowiem oceniającemu na potwierdzenie, że problemy skarżącej były wypadkową czynników zewnętrznych, związanych z COVID-19. Taki wniosek nie płynął bowiem ze wskazania przez skarżącą, że w następstwie Covid-19 zamówienia od kluczowych klientów gwałtownie spadły do 0 zł w miesiącu kwietniu i maju, gdzie w porównaniu do roku ubiegłego 2019 obrót w kwietniu wynosił 23.960,17 zł, zaś w maju 7.963,28 zł, a takie było jej uzasadnienie złożonego wniosku. Brak precyzyjnego wskazania powodów spadku obrotów skutkował negatywną oceną kryterium "Kwalifikowalność przedsiębiorcy.
Weryfikacja podmiotowa", które w opisie sposobu jego weryfikacji w pkt d) formułuje następujący wymóg "w związku z wystąpieniem pandemii znalazł się w sytuacji nagłego niedoboru lub nawet braku płynności finansowej" a także kryterium "Weryfikacja sytuacji finansowej przedsiębiorcy w związku z Covid-19 – kwalifikowalność wsparcia", które z kolei w opisie sposobu jego weryfikacji w pkt a) zawiera wymóg "odnotował spadek obrotów (przychodów ze sprzedaży) o co najmniej 30% w okresie wybranego jednego miesiąca w 2020 roku począwszy od 1 marca 2020 roku w porównaniu do poprzedniego miesiąca lub w porównaniu do analogicznego miesiąca ubiegłego roku, w związku z zakłóceniami gospodarki na skutek Covid-19".
W sytuacji, gdy w opisanym zakresie, wnioskodawca nie zawarł jakiegokolwiek wyjaśnienia napotkanych problemów, zgodzić się trzeba z oceniającym, że brak było podstaw do wezwania go do uzupełnienia wniosku. W stanowisku ION wyjaśniono, że uzupełnienie może mieć charakter doprecyzowania bądź potwierdzenia już przedstawionych zagadnień, a nie wniesienia nowych argumentów do przedstawionego uzasadnienia. Z kolei art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowi, że w razie stwierdzenia braków w zakresie warunków formalnych we wniosku o dofinansowanie projektu właściwa instytucja wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż 7 dni i nie dłuższym niż 21 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Zgodnie z art. 2 pkt 24 a) ustawy wdrożeniowej warunki formalne to warunki odnoszące się do kompletności, formy oraz terminu złożenia wniosku o dofinansowanie projektu, których weryfikacja odbywa się przez stwierdzenie spełniania albo niespełniania danego warunku.
W komentarzu do przepisu art. 43 ustawy wdrożeniowej przyjmuje się, że brakami formalnymi wniosku o dofinansowanie są te, które odnoszą się do jego formy, a więc chodzi o wszelkie wadliwości związane z niezachowaniem wymogów, określonych w regulaminie konkursu, czy instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie, przyjęte w danym działaniu. Wniosek powinien być wypełniony w języku polskim i kompletny. Wszystkie punkty (pola) formularza muszą zostać wypełnione zgodnie z instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie. Oznacza to, że powinien on zawierać wymagane informacje i dane umożliwiające dokonanie pełnej oceny (R. Poździk (red.), Komentarz do ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020, opubl. Lex/el).
Jednocześnie przyjmuje się, że procedura konkursowa opiera się na zasadzie równego traktowania wnioskodawców i nie przewiduje możliwości wtórnego kształtowania treści wniosku, w dowolnym czasie, już po upływie terminu naboru wniosków (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 366/13). Po złożeniu wniosku o dofinansowanie, wnioskodawca, na żadnym etapie oceny, nie ma możliwości uzupełniania informacji merytorycznych dotyczących projektu (por. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 1706/10; NSA z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1423/10). Całość dokumentacji, przedkładanej do konkursu, musi być spójna i dotyczyć tego samego zamierzenia, pierwotnie scharakteryzowanego we wniosku. Dlatego wykluczona jest możliwość wprowadzenia do projektu jakichkolwiek modyfikacji w toku oceny, z wyjątkiem tych, wynikających wprost z wezwania właściwej instytucji, na podstawie art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2013 r., sygn. akt II GSK 1638/13).
Zdaniem sądu, rację ma organ, że wady złożonego przez skarżącą wniosku o dofinansowanie nie można było potraktować jako braku formalnego wniosku, do którego uzupełnienia winna zostać wezwana, mocą przepisu art. 45 ust. 3 ustawy wdrożeniowej. Strona wypełniła bowiem wszelkie wymagane pola, co pozwalało przyjąć, że pod względem formalnym, wniosek był kompletny. Gdyby wezwano ją do uzupełnienia wniosku w zakresie wykazania w jaki sposób stan epidemii przełożył się na spadek przychodów w firmie, oznaczałoby to uzupełnianie informacji merytorycznych, dokonane już po upływie terminu naboru wniosków, wykraczające poza formułę uzupełnienia braków formalnych i prowadzące do nierównego traktowania wnioskodawców.
Skarżąca podjęła próbę doprecyzowania i wskazania jaki konkretnie wpływ odniósł Covid-19 na jej sytuację w złożonym proteście. Słusznie jednak wskazała Instytucja Zarządzająca, że przedłożone na tym etapie dodatkowe informacje, nawet jeśli są one istotne z punktu widzenia ocenianej kwestii, nie mogę być brane pod uwagę, gdyż oceniający nie miał możliwości zapoznania się z nimi. W ramach procedury odwoławczej nie dokonuje się bowiem ponownej oceny projektu, a sprawdza się jedynie prawidłowość już przeprowadzonej oceny.
W ocenie sądu, całokształt okoliczności sprawy pozwala na przyjęcie, że wniosek strony skarżącej został oceniony bez naruszenia przepisów prawa. Argumentacja, zawarta w karcie oceny, nie jest dowolna, gdyż szczegółowo odnosi się do przedłożonej dokumentacji projektowej. Jest ona wyczerpująca, przekonująca, spójna i logiczna, a przy tym - uzasadniona zgodnie z ustalonymi w ramach konkursu kryteriami oceny oraz obiektywnymi regułami wiedzy.
Podkreślić w tym miejscu należy, że to na wnioskodawcy, ubiegającym się o dofinansowanie w ramach danego konkursu, spoczywa obowiązek rzetelnego i wyczerpującego przygotowania wniosku i dokumentacji aplikacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1500/11). Przystępując do konkursu strona powinna znać jego zasady, które zostały opublikowane i były dostępne dla wszystkich potencjalnych wnioskodawców w jednakowy sposób. Każdy uczestnik konkursu wyraża akceptację dla zasad konkursu i chcąc uzyskać pomoc musi się do tych zasad precyzyjnie stosować. Uczestnikom konkursu znane są zasady oceny poszczególnych kryteriów. Wnioskodawca jest zobowiązany do przedstawienia we wniosku informacji w sposób wyczerpujący, konkretny i czytelny. Ocena wniosku o dofinansowanie polega na analizie jego zapisów. Jeśli wnioskodawca nie zawarł danych, które były istotne dla oceny danej kwestii, oceniający mają prawo uznać, iż informacje w tym zakresie nie zostały przedstawione w sposób wystarczający.
Tym samym - brak pełnej informacji, bądź też podanie jej w sposób niejednoznaczny, niesie dla aplikującego ryzyko negatywnej oceny danego kryterium i odrzucenia wniosku z dalszej procedury naboru, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. To obowiązkiem strony jest dostarczenie konkretnych informacji, które są niezbędne do przeprowadzenia oceny. Brak określonych informacji musi prowadzić do negatywnej oceny danego kryterium, ponieważ może oznaczać brak należytego przygotowania projektu. Strona nie może przerzucać odpowiedzialności za swoje działania (sporządzenie wniosku) na organ i następnie wskazywać na określone nieprawidłowości oceny. Skoro nie przedstawia informacji, lub też przedstawia te informacje w sposób bardzo lakoniczny, to organ ocenia to kryterium jako niespełnione lub niedostatecznie spełnione. Zatem rzeczą wnioskodawcy jest takie opracowanie projektu, aby w omawianej materii nie budził wątpliwości (zob. wyrok WSA w Kielcach z 8 marca 2018 r., sygn. akt I SA/Ke 17/18).
Niezasadnym byłoby też oczekiwanie, że to osoba, wyznaczona do oceny wniosku, czy też Instytucja Zarządzająca, rozpoznająca protest, będzie poszukiwała informacji, czy czyniła ustalenia w oparciu o domysły, że skoro spadek obrotów nastąpił w okresie, gdy występowała pandemia Covid-19 – to musi to mieć z nią związek. Z art. 50 ustawy wdrożeniowej w istocie wynika, że postępowanie ("wyjaśniające"), prowadzone w sprawie oceny wniosku, ogranicza się do oceny projektu pod względem spełniania kryteriów wyboru projektów, co wynika z art. 37 ust. 2 w zw. z art. 44 ust. 1 przywołanej ustawy, a także z art. 53 ust. 1 i art. 57 tej ustawy.
Wobec tego, że z przywołanej regulacji wynika, że przedmiotem postępowania, regulowanego ustawą, jest ocena projektu, to za uzasadnione uznać należy twierdzenie, że właściwa instytucja jest związana konkretnym wnioskiem o dofinansowanie konkretnego projektu, co oznacza związanie treścią wniosku o dofinansowanie oraz załączoną do niego przez wnioskodawcę i wymaganą w danym postępowaniu konkursowym dokumentacją. W konsekwencji - właściwa instytucja nie jest zobowiązana do dokonywania ustaleń, czy też poszukiwania innych, niż wskazane przez wnioskodawcę argumentów, twierdzeń, czy danych, z punktu widzenia których projekt mógłby być oceniony jako spełniający kryteria wyboru do dofinansowania, gdyż byłoby to nie do pogodzenia ze specyfiką przedmiotowego postępowania, które jest postępowaniem konkursowym. Wiodące znaczenie mają w nim zasady szybkości i efektywności instrumentów dystrybucji środków pomocowych, adresowanych do podmiotów, ubiegających się o dofinansowanie projektowanych przedsięwzięć.
Skoro warunkiem, koniecznym przyznania dofinansowania, jest spełnianie przez projekt określonych regulaminem konkursu i wynikających z przepisów prawa kryteriów wyboru projektów, to za uzasadnione uznać należy twierdzenie, że to podmiot, wnioskujący o przyznanie wsparcia - a nie instytucja odpowiedzialna za zarządzanie i realizację programu wsparcia - jest zobowiązany wykazać, że zgłaszany przezeń projekt kryteria te spełnia. Zadaniem wymienionej instytucji jest bowiem ocena spełniania przez projekt tych kryteriów w oparciu o dane przedstawione przez samego wnioskodawcę (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 15 lutego 2018 r., I SA/Gd 981/17).
Uznając, że zarzuty skargi są pozbawione podstaw, a sąd z urzędu nie stwierdził innych naruszeń prawa, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325).