Uzasadnienie
W dniu [...] września 2020 r. do Urzędu Skarbowego w Ł. wpłynęło pismo T. L. (dalej powoływanej jako: "skarżąca" bądź "strona"), w którym zawarła następujące wnioski: (-) o udostępnienie informacji "w przedmiocie przesłanego na nasz wspólny adres zawiadomienia o złożeniu przesyłki w postępowaniu administracyjnym wobec mojego rodzonego najmłodszego brata W. K."; (-) "umocowany gwarancją prawną wynikającą z art. 73 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, a dotyczący prawa do żądania udostępnienia z akt sprawy określonych dokumentów oraz uwierzytelnienia sporządzanych przez siebie odpisów z akt sprawy, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony - w ramach jawności postępowania w każdym czasie"; (-) "o przypozwanie mnie poprzez m. in. w tym samym czasie i miejscu do uczestnictwa w powyżej ujętym postępowaniu administracyjnym na równych prawach, jako absolutnie i niepodważalnie niekwestionowanej współspadkobierczyni masy spadkowej po naszych wspólnych rodzicach"; (-) "o wykazanie podstawy prawnej dla działania skarżącego organu administracyjnego składającego przesyłkę w w/w postępowaniu, który to przypisuje jednowładztwo sukcesorskie naszej rodzinnej masy spadkowej".
Postanowieniem z [...] października 2020 r. o Nr [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego w Ł. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zgłoszonych ww. pismem wniosków. W ocenie organu, w postępowaniu prowadzonym wobec W. K., skarżącej nie przysługuje status strony.
Po rozpoznaniu zażalenia, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B., postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Dyrektor zauważył, iż obowiązujące przepisy prawa nie dają stronie podstaw do żądania wszczęcia postępowania w sprawie udostępnienia informacji, związanych z postępowaniem, prowadzonym w stosunku do innej osoby.
Organ wskazał, że nie wystarczy wnieść podania we własnej sprawie, aby uruchomić postępowanie, albo być przekonanym o swoim statusie strony i zażądać udziału w postępowaniu już prowadzonym, aby stać się stroną tego postępowania, czy też zostać do niego "przypozwaną". W ocenie DIAS skarżąca ma prawo być zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, toczącej się wobec innej osoby, jednakże nieposiadając przewidzianych przepisami prawa uprawnień, czyniących ją stroną postępowania, skarżąca nie może żądać dokonania przez organ prowadzący postępowanie określonej czynności.
Dyrektor zauważył nadto, iż na dzień wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia nie toczy się żadne postępowanie administracyjne, którego stroną byłaby skarżąca. Zastosowania nie znajdują więc przepisy art. 97 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: "k.p.a."), regulujące obligatoryjne zawieszenie postępowania z urzędu przez organ administracji publicznej, ani przepisy art. 98 k.p.a., dotyczące zawieszenia postępowania na wniosek strony.
Reasumując, DIAS uznał, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w Ł. prawidłowo, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku skarżącej, gdyż nie przysługuje jej status strony w postępowaniu prowadzonym wobec W. K. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem strona wywiodła skargę do tutejszego Sądu, wnosząc o nadanie biegu sprawie. Skarżąca przedstawiła trudną sytuację życiową, w jakiej się znalazła. Nadto wskazała na nieuczciwie przeprowadzone postępowanie spadkowe, w którym ją pominięto oraz eksmisję, w ramach której zajęto część należącej do niej działki. Skarżąca nie przedstawia natomiast żadnych zarzutów odnośnie skarżonego postanowienia, skupiając się na opisie konfliktu pomiędzy nią, a członkami jej rodziny oraz Urzędem Miejskim w Ł. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o jej oddalenie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje
Skarga jest niezasadna.
Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., w sytuacji gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Powołany przepis przewiduje dwie grupy przeszkód, z uwagi na które winna nastąpić odmowa wszczęcia postępowania. Po pierwsze, jeżeli podanie wniosła osoba nielegitymująca się interesem prawnym, a przez to nieposiadająca przymiotu strony postępowania (przyczyna podmiotowa). Po drugie, jeżeli sprawa nie może zostać wszczęta ze względu na inne przeszkody (przyczyna przedmiotowa).
Sąd wskazuje zarazem, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. ogranicza się do sytuacji oczywistego braku przymiotu strony, a nie sytuacji, gdy ocena tej kwestii wymaga przeprowadzenia np. głębokiego postępowania wyjaśniającego (por. wyrok NSA z 29 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 330/17).
Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a., ma charakter rozstrzygnięcia formalnego (por. Piotr Przybysz Komentarz aktualizowany do art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, System Informacji Prawnej LEX). Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi bowiem postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W konsekwencji, w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie formułuje wniosków i ocen, dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 999/14 oraz M. Linska-Wawrzon Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego - zagadnienia wybrane (w:) Samorządowe kolegia odwoławcze w systemie administracji publicznej, Warszawa 2016, s. 185-206).
W niniejszej sprawie organy obu instancji uznały, że zaistniała pierwsza z wymienionych w art. 61a § 1 k.p.a. przesłanek odmowy wszczęcia postępowania, ponieważ żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. Skarżąca nie wykazała bowiem swojego interesu prawnego we wszczęciu postępowania administracyjnego, a jedynie interes faktyczny. O tym zaś, czy podmiot może zostać stroną postępowania i tym samym, czy będą przysługiwały mu prawa strony (m.in. prawo do udziału w postępowaniu) nie decyduje wyłącznie wola strony i jej subiektywne przekonanie, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego, pozwalający zakwalifikować interes danego podmiotu, jako interes prawny.
W ocenie Sądu ocena dokonana przez organy obu instancji jest prawidłowa.
Definicję strony w postępowaniu administracyjnym zawiera art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego immanentnie związane jest - co do zasady - z normami prawa materialnego, tj. należy ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1559/06). Interes prawny pojawia się zatem zawsze wtedy, gdy ustalony zostanie związek pomiędzy obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegający na tym, że akt stosowania normy prawnej może mieć wpływ na sytuację podmiotu ustaloną właśnie przepisem prawa materialnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 1998 r. sygn. akt IV SA 2164/97).
Cechą wyróżniającą interesu prawnego jest przy tym to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i obiektywnie sprawdzalny, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania danego przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Interes prawny "nie jest zatem dany raz na zawsze" i w związku z tym może podlegać zmianom w czasie.
W orzecznictwie przyjmuje się, że od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego (wyrok NSA z 14 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1751/13).
O przysługiwaniu interesu prawnego nie decyduje wyłącznie wola podmiotu zainteresowanego prowadzeniem konkretnego postępowania. Jak wyżej zostało wyjaśnione, interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa, na podstawie którego formułuje się żądania i obowiązki. Tylko taki przepis prawa, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłyby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1897/15).
Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a w konsekwencji nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania. Oznacza to, że organ administracji zobowiązany jest zbadać treść żądania podmiotu wnoszącego podanie. W sytuacji, gdy wskazane przez wnioskodawcę elementy określające jego legitymację do złożenia wniosku w sposób oczywisty przeczą tezie o istnieniu interesu prawnego, organ administracji uprawniony jest do odmowy wszczęcia danego postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 1966/11).
Podmiot, chcący być stroną postępowania, musi wykazać swój interes prawny w rozstrzygnięciu konkretnej sprawy. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy, poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw.
Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy należy wskazać, że skarżąca złożyła szereg wniosków, dotyczących postępowania prowadzonego wobec jej brata – W. K. Skarżąca akcentowała swoją trudną sytuację życiową oraz opisała konflikt pomiędzy nią, członkami jej rodziny oraz Urzędem Miejskim w Ł. W ocenie Sądu trafnie stwierdzono w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że obowiązujące przepisy prawa nie dają skarżącej podstaw do żądania wszczęcia postępowania w sprawie udostępnienia informacji, związanych z postępowaniem, prowadzonym w stosunku do innej osoby. Powołane przez stronę okoliczności nie wskazują bowiem na istnienie po jej stronie interesu prawnego, który jest niezbędnym warunkiem przyznania określonemu podmiotowi przymiotu strony i legitymacji do inicjowania postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie nie można bowiem wskazać normy prawa materialnego, z której skarżąca mogłaby wywodzić swój interes prawny w prowadzeniu postępowania w sprawie złożonych przez nią wniosków w zakresie udostępnienia jej informacji, związanych z postępowaniem, prowadzonym wobec jej brata.
Wymaga podkreślenia, że w przypadku uruchomienia postępowania, zgodnego z wnioskiem strony, prowadzone postępowanie nie dotyczyłoby uprawnień i obowiązków skarżącej, ale uprawnień lub obowiązków innego niż skarżąca podmiotu. Brak jest przepisu materialnego prawa administracyjnego, który wskazywałby, że postępowanie to wpływałoby na sytuację prawną skarżącej.
Prawidłowo zatem organy odmówiły wszczęcia postępowania z wniosków skarżącej. T. L. nie wykazała swojego interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny, co nie upoważniało jej do inicjowania postępowania administracyjnego. W sprawie zaistniała zatem przewidziana w art. 61a § 1 k.p.a. sytuacja, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną.
Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie, odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego, nie narusza przepisów prawa.
Bez wpływu na powyższą ocenę pozostają argumenty skarżącej, wskazujące na jej sytuację rodzinną, wspólne zameldowanie z bratem, wobec którego toczy się postępowanie administracyjne, czy też problemy ze spadkiem po zmarłych rodzicach.
Analiza akt administracyjnych sprawy nie wskazuje na zasadność zarzutów skargi. Należy podkreślić, że uprawnienie do uzyskania uwierzytelnionych odpisów lub kopii akt sprawy przysługuje stronie postępowania, a nie osobie, której taki status nie przysługuje.
Wnosząc o udzielenie informacji, dotyczących postępowania, prowadzonego wobec W. K., skarżąca wskazywała na przepis art. 61 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, zgodnie z którym "obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa". Z powołanego przepisu jasno wynika, iż chodzi tu o udostępnianie informacji o działalności organów władzy publicznej i organów samorządowych, a nie informacji, dotyczących osób prywatnych.
Jeszcze raz przypomnieć należy, w ślad za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie (zob. wyrok z 6 maja 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1883/15), że podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony, w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to dany podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa, który uprawniałby do żądania stosownych czynności organu administracyjnego.
W powyższej sytuacji Sąd nie ma wątpliwości, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie może ona w związku z tym skutecznie domagać się wszczęcia postępowania w sprawie złożonych wniosków.
W tej sytuacji Sąd uznał skargę za niezasadną i na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.
Z uwagi na zagrożenie pandemiczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) oraz zarządzenia Przewodniczącego Wydziału, sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.