Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło niedopuszczalność odwołania złożonego przez J. Z. (dalej: ":Skarżąca") od pisma Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ł. z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] w sprawie jej wniosku o dofinansowanie ze środków PFRON do likwidacji barier architektonicznych w miejscu zamieszkania osoby niepełnosprawnej.
W sprawie ustalono, że Skarżąca w dniu [...] kwietnia 2016 r. złożyła w Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie w Ł. wniosek o dofinansowanie ze środków PFRON likwidacji barier architektonicznych w miejscu zamieszkania osoby niepełnosprawnej. Jako przedmiot dofinansowania wskazała "zrobienie kabiny – prysznic", natomiast w wykazie robót budowlanych podała "likwidacja wanny – zrobienie prysznica wymiana glazury na ścianach w łazience oraz położenie terakoty na podłogę w łazience, zakup bojlera do grzania wody do kąpania, likwidacja wanny. Jako przewidywany koszt realizacji zadania wskazano kwotę 10.000 zł a jako kwotę wnioskowanego dofinansowania – 9.000 zł.
Po przeprowadzeniu wizji lokalnej Starosta Ł. przygotował projekt umowy ze Skarżącą, w której jako przedmiot wskazano dofinansowanie ze środków PFRON osób niepełnosprawnych likwidacji barier architektonicznych - adaptacja łazienki do potrzeby osoby niepełnosprawnej. W umowie zakres prac będący przedmiotem umowy został określony na ogólną wartość 8.567,92 zł, zaś Starosta wyraził wolę dofinansowania robót budowlanych stanowiących przedmiot umowy do wysokości 4.000 zł, nie więcej jednak niż do wysokości 80 % wartości prac (§ 3 projektu umowy). Projekt ten został przesłany Skarżącej, z prośbą o podpisanie i odesłanie (k. 46 – 47).
Jak wynika z akt sprawy, Skarżąca nie podpisała przesłanego jej projektu umowy, natomiast pismem z dnia [...] lipca 2016 r. zwróciła się z prośbą do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ł. o wyjaśnienie, dlaczego tak opieszale załatwiane są wnioski składane o pomoc finansową.
Pismem z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie poinformował Skarżącą o zasadach rozpatrywania wniosków na dofinansowanie ze środków PFRON kosztów wydatków osób niepełnosprawnych i podziale środków w 2016 r. na te cele.
W piśmie do Wojewody P. Skarżąca wskazała, że nie zgadza się z proponowaną jej kwotą na likwidację barier architektonicznych. Wojewoda P. pismo to zwrócił do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ł., które akta tej sprawy przekazało do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. Stwierdzając zaskarżonym do Sądu postanowieniem niedopuszczalność odwołania SKO przytoczyło treść przepisu art. 35a ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r., Nr 127, poz. 721) oraz wskazało, że na podstawie § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 926), podstawę dofinansowania zadań ze środków Funduszu stanowi umowa zawarta przez starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu) z osobą niepełnosprawną lub jej przedstawicielem ustawowym, osobą fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą, osobą prawną lub jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej.
A skoro tak, to od przedłożonego Skarżącej pisma i projektu umowy nie przysługuje odwołanie. Zdaniem organu, sporządzonej odpowiedzi w żaden sposób nie można uznać za decyzję administracyjną, jakim jest władcze i jednostronne rozstrzygnięcie. Wskazane pismo ma cechy informacji o stanowisku organu w sprawie. Informacja taka, w świetle przepisu art. 35a ust. 1 pkt 7 lit d ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz § 14 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków PFRON, jest, obok umowy cywilnej, jedną z form rozpoznania przedmiotowego wniosku. Skoro zatem dofinansowanie następuje w formie umowy cywilnoprawnej, nie zaś decyzji administracyjnej, odwołanie od czynności organu administracji podejmowanej w tej właśnie formie nie przysługuje.
Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wskazując, że nie uczestniczyła w rozstrzygnięciu sprawy. Wskazała też na wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lutego 2014 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje
Skarga jest niezasadna.
W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, ponieważ pisemna informacja skierowana do Skarżącej w odpowiedzi na jej wniosek z dnia [...] kwietnia 2016 r. o dofinansowanie zakupu opisanego wyżej urządzenia stanowiła prawidłową formę załatwienia sprawy. Nie była ona decyzją administracyjną i nie przysługiwało od niej odwołanie.
Zgodnie z § 2 pkt 4 Rozporządzenia, ze środków Funduszu mogą być finansowane w części lub całości m.in. likwidacja barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych. Zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia dofinansowanie zadań ze środków Funduszu następuje - w przypadku osoby niepełnosprawnej; na pisemny wniosek złożony odpowiednio do powiatowego centrum pomocy rodzinie lub powiatowego urzędu pracy, właściwego dla miejsca zamieszkania. § 12 ust. 3a Rozporządzenia stanowi, że właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego rozpatruje wniosek w terminie 30 dni od dnia złożenia kompletnego wniosku. O sposobie rozpatrzenia wniosku właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego informuje wnioskodawcę w terminie 7 dni od dnia rozpatrzenia kompletnego wniosku (§ 12 ust. 3b Rozporządzenia). § 13 ust. 4 Rozporządzenia stanowi zaś, że wysokość dofinansowania likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych wynosi do 95% kosztów przedsięwzięcia, nie więcej jednak niż do wysokości piętnastokrotnego przeciętnego wynagrodzenia.
Zgodnie z § 14 ust. 1 Rozporządzenia, podstawę dofinansowania zadań ze środków Funduszu stanowi umowa zawarta przez starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu) z osobą niepełnosprawną lub jej przedstawicielem ustawowym, osobą fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą, osobą prawną lub jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Zatem podstawę dofinansowania zadań ze środków Funduszu stanowi umowa, która określa w szczególności rodzaj zadania podlegającego dofinansowaniu, wysokość środków Funduszu przyznanych na realizację zadania, termin rozpoczęcia realizacji zadania, zakres i sposób realizacji umowy, warunki i termin wypowiedzenia umowy, warunki rozwiązania umowy i zwrotu niewykorzystanych środków Funduszu, sposób sprawowania kontroli wykorzystania środków Funduszu, sposób rozliczenia oraz zestawienie dokumentów potwierdzających wydatkowanie środków Funduszu.
Z przedstawionych powyżej unormowań wynika, że dofinansowanie likwidacji barier architektonicznych, o których mowa w art. 35 a ust. 1 pkt 7 lit. "d" ustawy i § 2 pkt 4 rozporządzenia następuje w drodze umowy, zawarcie której poprzedzone jest postępowaniem przeprowadzanym przez właściwy organ, mającym na celu zgromadzenie wymaganych dokumentów, ustalenie uprawnień do dofinansowania i zbadanie przesłanek określonych w § 6 rozporządzenia, a więc dokonanie oceny, czy dofinansowanie określonego urządzenia lub sprzętu jest uzasadnione potrzebami wynikającymi z niepełnosprawności i umożliwi lub w znacznym stopniu ułatwi osobie niepełnosprawnej wykonywanie podstawowych, codziennych czynności lub kontaktów z otoczeniem.
Postępowanie poprzedzające zawarcie umowy kończy się informacją o sposobie rozpatrzenia wniosku, skierowaną do wnioskodawcy. Przepis § 12 ust. 3b rozporządzenia nie precyzuje, co informacja ta powinna zawierać, jest jednak oczywiste, że wnioskodawca powinien być poinformowany co najmniej, o wysokości dofinansowania, które zostanie w drodze umowy przyznane albo o odmowie uwzględnienia jego wniosku o dofinansowanie.
Żaden jednak z przepisów ustawy i rozporządzenia, określającego tryb postępowania w sprawach o dofinansowanie nie przewiduje wydania decyzji administracyjnej w sprawie rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie. Sposób załatwienia sprawy z wniosku o dofinansowanie ze środków PFRON uregulowany został wyraźnie w § 12 ust. 3b i § 14 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r., wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Przepisy te wyraźnie przewidują inną formę załatwienia sprawy, niż wydanie decyzji, nie zachodzi zatem podstawa do stosowania w tym zakresie przepisów K.p.a. dotyczących decyzji jako formy załatwienia sprawy administracyjnej. Podkreślić należy przy tym, że upoważnienie ustawowe zawarte w art. 35a ust. 4 ustawy dawało podstawę do uregulowania w rozporządzeniu trybu postępowania, a więc także – przy braku regulacji w ustawie – formy załatwienia sprawy.
Niewątpliwie rozstrzygnięcie, czy dofinansowanie na likwidację barier zostanie przyznane nosi znamiona władczego działania organu administracji publicznej, organ przesądza bowiem o możliwości przyznania jednostce bezzwrotnie określonej kwoty ze środków Funduszu, będących środkami publicznymi. Jest to zatem rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, wydane na podstawie przepisów prawa, odnoszące się do indywidualnie określonego adresata i konkretyzujące określone uprawnienie. Jednak okoliczność, że rozpatrzenie wniosku o dofinansowanie jest jednostronnym, władczym aktem organu administracji publicznej, rozstrzygającym o indywidualnych uprawnieniach jednostki nie przesądza sama przez się, że rozstrzygnięcie to zapada w formie decyzji administracyjnej. Podkreślenia wymaga, że decyzja administracyjna jest najbardziej sformalizowanym sposobem załatwienia sprawy administracyjnej. Rozstrzygnięcie sprawy nie zawsze wymaga wydania decyzji i ściśle uregulowanego, sformalizowanego postępowania.
W wielu kategoriach spraw organy nie wydają decyzji administracyjnych, załatwiając je w drodze tzw. czynności materialno-technicznych lub innych aktów, w tym pisemnych informacji o sposobie załatwienia wniosku. To ustawodawca decyduje, czy określona sprawa załatwiana jest w drodze decyzji w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego czy też w drodze innego aktu z zakresu administracji publicznej. Na wybór formy rozstrzygnięcia niewątpliwie wpływ ma charakter danej kategorii spraw. Niejednokrotnie wzgląd na szybkość postępowania czy konieczność umożliwienia organom dostosowania ich działań do zmieniającej się sytuacji powoduje, że za wystarczającą formę załatwienia sprawy ustawodawca uznaje pisemną informację o uwzględnieniu lub o odmowie uwzględnienia żądania. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. pismo informujące o sposobie załatwienia wniosku o dofinansowanie jest innym aktem z zakresu administracji publicznej w rozumieniu tego przepisu, podlega zatem zaskarżeniu do sądu administracyjnego, po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 P.p.s.a.).
Organ administracji, wezwany do usunięcia naruszenia prawa, obowiązany jest ponownie przeanalizować sprawę, w wyniku czego może zmienić swoje stanowisko. Natomiast zakres kontroli sądowej jest taki sam w przypadku decyzji administracyjnych, jak i innych aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Stanowi to zatem wystarczającą gwarancję ochrony interesów jednostki.
Przyjęte unormowania są niewątpliwie powiązane z tym, że powiat obowiązany do realizacji zadania polegającego na likwidacji między innymi barier technicznych i w komunikowaniu się osób niepełnosprawnych, nie ma swobody w dysponowaniu środkami przeznaczonymi na likwidację określonych w przepisach ustawy barier i nie decyduje o wysokości środków, które na te cele można by przeznaczyć. Wysokość środków przyznanych powiatowi uzależniona jest od wielu czynników, a same środki nie są przekazywane jednorazowo na cały rok z góry, lecz w różnych okresach w ciągu roku, a ponadto wysokość przekazanych na dany okres środków uzależniona jest od możliwości finansowych Funduszu – co w piśmie z dnia [...] lipca 2016 r. organ próbował Skarżącej wyjaśnić. Taki sposób unormowania w przepisach kwestii dofinansowania likwidacji barier, jakie napotykają osoby niepełnosprawne przesądził o rezygnacji przez ustawodawcę z konstrukcji decyzji administracyjnej wydawanej w wyniku rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie.
Przyjęta przez ustawodawcę konstrukcja przesądza o konieczności zapewnienia elastyczności uregulowań w zakresie dofinansowania likwidacji barier, jakie napotykają osoby niepełnosprawne w codziennym życiu i konieczności przyjęcia mniej formalistycznych rozwiązań.
Ostateczny sposób załatwienia sprawy dofinansowania to umowa, której zawarcie nie jest obwarowane sztywnymi, ściśle określonymi terminami i uwzględnia aktualne możliwości dofinansowania, wynikające z przedstawionych wyżej uregulowań, w tym także brak w danym momencie środków na dofinansowanie. Załatwienie sprawy w formie umowy, poprzedzone zbadaniem, czy dany podmiot w ogóle kwalifikuje się do przyznania dofinansowania oraz oceną zasadności jego wniosku, polegającą na zbadaniu tych okoliczności, o których mowa w art. 35a ust. 1 pkt 7 ustawy oraz § 6 rozporządzenia z dnia 25 czerwca 2002 r. w pełni odpowiada charakterowi instytucji dofinansowania i pozwala na dostosowanie działań organu do zmieniającej się sytuacji.
Podsumowując stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, ustalając, że pismo Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie. z dnia [...] lipca 2016 r. nie jest decyzją administracyjną, prawidłowo zastosowało przepis art. 134 k.p.a., stwierdzając niedopuszczalność odwołania.
Sąd zauważa jednocześnie, że rozpatrzenie wniosku i poinformowanie odpowiednim pismem o sposobie jego rozpatrzenia nastąpiło z przekroczeniem wynikających z rozporządzenia terminów, jednak tego rodzaju naruszenie nie mogło być badane w niniejszej sprawie. Podniesienie tej kwestii jest możliwe w postępowaniu w przedmiocie przewlekłości postępowania, które może być wszczęte po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa.
Z przedstawionych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718).