Uzasadnienie
Pismem z dnia 23 września 2020 A.C. (dalej: Skarżąca) zwróciła się do Starosty Powiatu (dalej: Starosta) z prośbą o wyrażenie zgody na udzielenie i zagwarantowanie od miesiąca września 2021 r. dotacji dla tworzonej przez nią "A" w L., dla której nie uzyskała dotąd wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez Starostwo Powiatowe. Przy czym brak wpisu uzasadniła brakiem odbiorów, które będą możliwe dopiero w maju 2021 r.
W piśmie z dnia 5 października 2020 r., po przywołaniu przepisów art. 33 ust. 1 pkt 1-2, art. 33 ust. 3, art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2020 poz. 2029, dalej: "u.f.z.o.") oraz art. 168 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2020 r., poz. 910, dalej: "u.p.o.") Starosta poinformowała Skarżącą, że dopóki szkoła nie zostanie wpisana do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego, szkoła nie istnieje i nie istnieje jej organ prowadzący. Skoro zatem Skarżąca nie uzyskała wpisu do ewidencji prowadzonej przez powiat, złożony wniosek nie mógł być rozpatrywany przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Skarżąca wniosła o uznanie czynności Zarządu Powiatu w przedmiocie odmowy odstąpienia od terminu na złożenie wniosku o udzielenie dotacji w roku 2021 wraz z planowaną liczbą uczniów za bezskuteczną oraz o uznanie uprawnienia do odstąpienia od terminu na złożenie wniosku, zarzucając:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 33 ust. 4 u.f.z.o., poprzez jego błędne zastosowanie i niezasadne odmówienie Skarżącej zgody na odstąpienie od terminu na złożenie informacji o planowanej liczbie uczniów w "A" w L. w roku 2021 z uwagi na to, że Skarżąca nie posiada wpisu do ewidencji placówek oświatowych, prowadzonej przez Starostę, podczas gdy wpis do ewidencji nie jest warunkiem skutecznego złożenia wniosku o odstąpienie od terminu na złożenie wniosku o przyznanie dotacji wraz z informacją o planowanej liczbie uczniów, gdyż wniosek o odstąpienie od terminu na złożenie informacji o planowanej liczbie uczniów może zostać złożony również przez podmiot będący w organizacji, co w konsekwencji spowodowało niezbadaniem przez organ Zarząd Powiatu wniosku Skarżącej pod względem merytorycznym;
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 33 ust. 4 u.f.z.o., poprzez jego błędne zastosowanie i niezasadne odmówienie skarżącej zgody na odstąpienie od terminu na złożenie informacji o planowanej liczbie uczniów w "A" w L. w roku 2021, podczas gdy zasady sprawiedliwości, konstytucyjna zasada równości oraz ustawowa idea zaspokajania przez jednostkę samorządu terytorialnego zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym z zakresu edukacji bezspornie przemawiały za wyrażeniem przez Zarząd Powiatu zgody na odstąpienie od terminu na złożenie informacji o planowanej liczbie uczniów, zwłaszcza, że termin na złożenie wniosku o przyznanie dotacji ma charakter wyłącznie instrukcyjny;
- 3. przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 168 ust. 1 u.p.o. w zw. z art. 33 ust. 4 u.f.z.o., poprzez ich błędne zastosowanie i nieprawidłowe uznanie, że dopóki szkoła nie zostanie wpisana do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego to nie jest możliwe rozpoznanie przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego wniosku o odstąpienie od terminu na złożenie informacji o planowanej liczbie uczniów, podczas gdy w judykaturze przyjmuje się, że skutecznie złożyć powyższy wniosek może także podmiot będący w organizacji, który nie jest jeszcze wpisany do ewidencji i nie prowadzi swojej działalności;
- 4. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na ustalenie należnej Skarżącym dotacji, a mianowicie art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a., poprzez brak dokładnego rozważenia stanu faktycznego sprawy, podważenie zasady zaufania obywateli do władzy publicznej i naruszenie słusznego interesu Skarżącej oraz uczniów powstającej "A" w L., poprzez niewyrażenie zgody na odstąpienie od terminu na złożenie wniosku o udzielenie dotacji, bez uzasadnionej ku temu podstawy faktycznej oraz prawnej, a przede wszystkim zaniechanie zbadania wniosku Skarżącej z uwagi na uznanie, iż z przyczyn formalnych nie jest możliwe złożenie przez Skarżącą takiego wniosku, w sytuacji gdy Skarżąca w roku 2021 będzie realizowała zadania własne Powiatu związane z zapewnieniem edukacji i wychowania dla uczniów specjalnej szkoły podstawowej, co bez wątpienia pozostaje w zgodzie ze słusznym interesem obywateli.
W uzasadnieniu Skarżąca podniosła przede wszystkim, że posiadanie wpisu do ewidencji z punktu widzenia art. 33 ust. 4 ustawy o finansowaniu zadań nie jest konieczne, za czym przemawia wykładnia celowościowa oraz sens powyższej regulacji. Przepis art. 33 ust. 4 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych ma umożliwić podmiotowi powstającemu w trakcie trwania roku budżetowego otrzymanie ustawowego wsparcia jakim jest dotacja. Oczywistym jest, że podmiot będący w fazie organizacji, przed uzyskaniem wpisu do ewidencji, może złożyć wniosek w trybie art. 33 ust. 4 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, wszak celem tego przepisu jest zagwarantowanie osobie prowadzącej jednostkę systemu oświaty rzeczywistego i ustawowego wsparcia finansowego w postaci dotacji. Podmiot pozostający w fazie organizacji, podejmując decyzje, co do terminu uruchomienia swojej działalności musi posiadać wiedzę, co do tego jakie będą jego źródła finansowania, w tym to, czy otrzyma dotację. Powyższe determinuje bowiem szereg innych decyzji związanych z funkcjonowaniem placówki.
Zdaniem Skarżącej odmowa wydania zgody na odstąpienie od terminu do złożenia wniosku o przyznanie dotacji w roku 2021 w sposób oczywisty narusza zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej, bowiem czynność ta podjęta została z naruszeniem zasady równości i jest społeczne oceniana jako krzywdząca i niesprawiedliwa. Skarżąca, mimo braku istnienia ku temu obiektywnych powodów, została potraktowana w sposób mniej korzystny od innych podmiotów prowadzących na terenie Powiatu niepubliczne placówki oświatowe, albowiem odmówiono jest udzielenia zgody na odstąpienie od terminu na złożenie wniosku o udzielenie dotacji w roku 2021 tylko i wyłącznie z jednej przyczyny, a mianowicie, że Skarżąca nie posiadała wpisu do ewidencji szkół i placówek oświatowych przed dniem 30 września 2020 roku. To przejaw nierównego traktowania podmiotów, realizujących podobne lub te same zadania.
W odpowiedzi na skargę Starosta wniosła o oddalenie, ewentualnie o odrzucenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 5 października 2020 r.
W piśmie procesowym z dnia 26 stycznia 2021 r. Skarżąca podtrzymała podniesione zarzuty i twierdzenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej zwana "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie bądź czynność odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do ich podjęcia, nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Skarga w rozpoznawanej sprawie dotyczy czynności Starosty, w przedmiocie odmowy wyrażenie zgody na udzielenie i zagwarantowanie od miesiąca września 2021 r. dotacji dla tworzonej przez Skarżącą "A" w L. Czynność ta, jako czynność organu wykonawczego, jest czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podlega zatem kontroli sądu administracyjnego pod względem zgodności z prawem.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażany jest pogląd podzielany przez skład orzekający, że czynności podejmowane w przedmiocie dotacji dla niepublicznych placówek wychowania przedszkolnego stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, zatem ocena tej czynności podlega kontroli sądowoadministracyjnej (por. postanowienia NSA z 27 marca 2013 r., sygn. II GSK 322/13 i z 15 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 1634/14 - dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten zachowuje aktualność również w rozpoznawanej sprawie.
Niezależnie od tego, za niezbędnością rozpoznania sprawy w trybie sądowoadministracyjnym przemawia, wynikające z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) prawo jednostki do procesu oraz do sprawiedliwości proceduralnej. Nadto, zasada demokratycznego państwa prawnego wymaga, aby wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia spraw indywidualnych, odpowiadały standardom sprawiedliwości proceduralnej, a więc gwarantowały stronom i uczestnikom postępowania m.in. prawo do przedstawiania i obrony swoich racji, oraz zaskarżania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, zagwarantowane art. 78 Konstytucji RP.
Z tych przyczyn wniosek organu o odrzucenie skargi nie mógł zostać uwzględniony.
Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej czynności Starosty, w przedmiocie odmowy wyrażenie zgody na udzielenie i zagwarantowanie od miesiąca września 2021 r. dotacji dla tworzonej przez Skarżącą "A" w L., Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Kwestia sporna w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy wniosek o wyrażenie zgody na odstąpienie od terminu złożenia wniosku o przyznanie dotacji może zostać złożony wyłącznie przez podmiot posiadający wpis do ewidencji placówek niepublicznych, czy taki wniosek może zostać także złożony przez podmiot będący w organizacji.
W kontekście spornego zagadnienia należy wskazać, że zgodnie z przepisem art., 33 ust. 1 u.f.z.o. dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26 i art. 28-32, są przekazywane pod warunkiem, że:
- 1) organ prowadzący przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę oraz placówkę, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, przekaże organowi dotującemu informację o planowanej liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, nie później niż do dnia 30 września roku bazowego - w przypadku dotacji, o których mowa w art. 15, art. 17, art. 19, art. 21, art. 26 ust. 1, 2, 5 i 8, art. 29, art. 30, art. 31 ust. 1 i 1a oraz art. 31a ust. 1;
- 2) przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła oraz placówka, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, przekaże dane do systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku bazowego - w przypadku dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32;
Stosownie do art. 33 ust. 3 u.f.z.o. przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się do placówek wychowania przedszkolnego, szkół oraz placówek, o których mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, które rozpoczynają działalność po dniu 30 września roku bazowego i uzyskały, do dnia 30 września roku bazowego, wpis do ewidencji, o której mowa w art. 168 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, lub na podstawie wniosku, złożonego do dnia 30 września roku bazowego, uzyskały zezwolenie, o którym mowa w art. 88 ust. 4 pkt 1 lub art. 90 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe.
Natomiast w myśl art. 33 ust. 4 u.f.z.o. na wniosek organu prowadzącego odpowiednio przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do udzielenia dotacji, o której mowa odpowiednio w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, może wyrazić zgodę na odstąpienie od terminu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, lub na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego w przypadku nie przekazania informacji i danych, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2.
Przypomnieć także trzeba, że zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 2 pkt 15 u.f.z.o. przez organ prowadzący należy rozumieć (...) oraz osobę fizyczną prowadzącą przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę.
Przy tym w myśl zapisów art. 168 ust. 1 u.p.o. osoby prawne i osoby fizyczne mogą zakładać szkoły i placówki niepubliczne po uzyskaniu wpisu do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego obowiązaną do prowadzenia odpowiedniego typu publicznych szkół i placówek.
Z treści powyższych przepisów wynika, że warunkiem ubiegania się o dotację, w tym złożenia skutecznego wniosku o zgodę na odstąpienie od terminu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, lub na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego w przypadku nie przekazania informacji i danych, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2. na podstawie art. 33 ust. 4 u.f.z.o., konieczne jest wypełnienie warunków określonych w art. 168 ust. 4 i ust. 7 u.p.o. których skutkiem jest wpis do ewidencji prowadzonej przez jednostki samorządu terytorialnego. Jednostka samorządu terytorialnego dokonuje wpisu do ewidencji w ciągu 30 dni od daty zgłoszenia oraz z urzędu doręcza zgłaszającemu zaświadczenie o wpisie do ewidencji – art. 168 ust. 9 u.p.o. Powyższe zaświadczenie o wpisie do ewidencji zawiera m.in. osobę prawną lub fizyczną prowadzącą szkołę lub placówkę – art. 168 ust. 11 pkt. 4 u.p.o.
Tak więc dopiero po dokonaniu wpisu do ewidencji prowadzonej przez jednostki samorządu terytorialnego, osoby prawne czy osoby fizyczne zamierzające prowadzić placówki niepubliczne uzyskują status osoby prowadzącej daną placówkę. Podkreślić w tym miejscu należy, że nie oznacza to, iż osoba ta musi być osobą faktycznie prowadzącą niepubliczną placówkę. Wskazuje na to choćby brzmienie art. 168 ust. 4 pkt 2 u.p.o., według którego zgłoszenie do ewidencji winno zawierać m.in. określenie daty rozpoczęcia funkcjonowania placówki.
Zdaniem tut. Sądu powyższe uregulowania upoważniają do stwierdzenia, iż osoba prowadząca placówkę niepubliczną, która jest uprawniona do ubiegania się o dotację, w tym do złożenia skutecznego wniosku o zgodę na odstąpienie od terminu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, lub na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego w przypadku nie przekazania informacji i danych, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2., na podstawie art. 33 ust. 4 u.f.z.o., to osoba która uzyskała wpis placówki do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego, a więc osoba która wypełniła warunki do prowadzenia placówki niepublicznej określone w ustawie prawo oświatowe (takie też stanowisko było prezentowane na tle poprzednio obowiązującej regulacji tj. art. 82 ustawy o systemie oświaty np. Mateusz Pilich - komentarz do art.82 ustawy o systemie oświaty – Lex).
Nie jest sporne, że w stanie niniejszej sprawy Skarżąca składając w dniu 21 września 2020 r. wniosek o wyrażenie zgody na odstąpienie od terminu do złożenia wniosku o przyznanie dotacji w roku 2021 nie posiadała wpisu placówki do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Wobec powyższych niespornych ustaleń nie może być kwestionowane, że na dzień 21 września 2020 r. Skarżąca nie posiadała statusu osoby prowadzącej niepubliczną placówkę, a tym samym brak było podstaw do pozytywnego rozpoznania złożonego przez nią wniosku. Wniosek o wyrażenie zgody na odstąpienie od terminu, o którym mowa w art. 33 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o., lub na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego w przypadku nie przekazania informacji i danych, o których mowa w art. 33 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.z.o. może bowiem złożyć wyłącznie organ prowadzący placówkę (w rozpoznawanej sprawie szkołę). Natomiast o tym, kto jest osobą prowadzącą placówkę, stanowi wpis do ewidencji jednostki samorządu terytorialnego.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.