Uzasadnienie
Wojewoda zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku § 4 ust. 1 pkt 1 Programu dla rodzin wielodzietnych "Karta Dużej Rodziny w Gminie Trzebielino" wraz z załącznikiem Nr 4 do Programu, stanowiącego załącznik do uchwały Nr 44/X/2015 Rady Gminy z dnia 17 czerwca 2015 r. w sprawie przejęcia programu dla rodzin wielodzietnych "Karta Dużej Rodziny w Gminie Trzebielino", podjętej na podstawie art. 27 ustawy z dnia 5 grudnia 2014 r. o Karcie Dużej Rodziny (Dz. U. z 2014 r. poz. 1863) oraz art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.) wnosząc o stwierdzenie jej nieważności we wskazanym zakresie.
Uzasadniając skargę Wojewoda wskazał, że w zaskarżonym przepisie Rada Gminy wprowadziła wsparcie dla rodzin wielodzietnych w postaci ulgi w opłatach za gospodarowanie segregowanymi odpadami komunalnymi pobieranymi przez Urząd Gminy w wysokości 5 zł na trzecie i każde kolejne dziecko. W zdaniu drugim punktu 1 a) zawarto postanowienie, że ulga przysługuje rodzinie, która na bieżąco i terminowo reguluje opłaty za odbiór odpadów komunalnych na podstawie złożonego wniosku stanowiącego załącznik nr 4 do programu.
Zdaniem Wojewody powyższe postanowienia pozostają w sprzeczności z art. 6k ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lutego 2015 r., który stanowi jedyną podstawę do wprowadzania ulg w opłat za gospodarowanie odpadami. Podstawy takiej nie stanowi, zdaniem skarżącego, z uwagi na brak konkretnego postanowienia w tej kwestii, art. 27 ustawy o Karcie Dużej Rodziny.
Na potwierdzenie swojego stanowiska Wojewoda przytoczył opinię Biura Analiz Sejmowych przedstawioną na posiedzeniu Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej w dniu 7 lipca 2015 r., w której wskazano, że zmiana treści art. 6k ust. 4 o utrzymaniu czystości i porządku w gminach dokonana ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. uniemożliwia wprowadzenie przez radę gmin ulg w opłatach za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla rodzin wielodzietnych. Uchwały wydane na podstawie dotychczasowego art. 6k ust. 4 z dniem wejścia w życie zmieniającej ustawy przestał obowiązywać. W obowiązującym stanie prawnym jedynym przypadkiem, w którym dopuszczalne jest stosowanie ulg za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest spełnienie wymogu kryterium dochodowego w świetle ustawy o pomocy społecznej. Przepisy ustawy o Karcie Dużej Rodziny nie stanowią podstawy prawnej do przyznawania ulg w opłatach za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla rodzin wielodzietnych.
Rada Gminy w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 270 ze zm.) z uwagi na niewezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. Organ wyjaśnił, że Wojewoda ograniczył się do zawiadomienia Rady Gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego wobec zapisów w załączniku do uchwały Nr 44/X/2015 nasuwających wątpliwości co do ich legalności, a odnoszących się do przyznania w "Karcie Dużej Rodziny" ulg w opłatach za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Niezależnie od powyższego Rada wyjaśniła, że sporna uchwała została podjęta na podstawie ustawowego upoważnienia wynikającego wprost z art. 27 ustawy o Karcie Dużej Rodziny, którego treść nie zawiera jakiegokolwiek ograniczenia przedmiotowego, lub wyłączeń regulacyjnych. Rada Gminy w pisemnym wystąpieniu z dnia 23 lipca 2015 roku wskazywała skarżącemu, że organ stanowiący gminy adresował przyjęte regulacje w ramach "Karty Dużej Rodziny" do całkowicie innego kręgu osób niż czyni to przepis art.6k ust.4 ustawy "śmieciowej", wobec czego łączenie obu regulacji nie jest trafne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Sąd administracyjny w granicach swojej właściwości bada zgodność z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.
W ocenie Sądu nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Podkreślić należy, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wymaga, aby zaskarżenie uchwały organu samorządu gminnego było poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszeń.
W niniejszej sprawie organ władny do rozpatrzenia wezwania to organ, który podjął uchwałę. Pismo z dnia 20 lipca 2015 r. skierowane do Rady Gminy zawierało wskazanie stanowiska prawnego Wojewody. Wątpliwości prawne dotyczące sposobu prawidłowego doręczenia do rady gminy lub wójta (burmistrza, prezydenta) nie skutkują możliwością przyjęcia, że pismo to nie stanowiło wezwania do usunięcia naruszenia prawa, skoro w odpowiedzi w piśmie z 23 lipca 2015 r. poinformowano o braku podstaw do odstąpienia od stanowiska prawnego wyrażonego w § 4 ust. 1 pkt 1 programu dla rodzin wielodzietnych.
W świetle powyższego nie został uwzględniony wniosek o odrzucenie skargi.
Stanowiący załącznik uchwały Nr 44/X/2015 Rady Gmin Trzebielino Program dla rodzin wielodzietnych "Karta Dużej Rodziny w Gminie Trzebielino" został zaskarżony w § 4 ust. 1 pkt 1, zgodnie z którym przewidzianą formą wsparcia w ramach programu jest ulga w pobieranych przez Urząd Gminy opłatach za gospodarowania segregowanymi odpadami komunalnymi.
Należy zauważyć, że w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2014 r. o Karcie Dużej Rodziny (Dz. U. z 2014 r., poz. 1863 – dalej "u.k.d.r.") stwierdzono, że ustawa określa zasady przyznawania członkom rodzin wielodzietnych, sposób przyznawania uprawnień oraz sposób realizacji i finansowania zadań wynikających z ustawy.
Uprawnienia przysługujące na podstawie Karty mogą być przyznane przez instytucje podległe właściwym ministrom i inne podmioty na podstawie umów zawartych z ministrem właściwym do spraw rodziny (art. 23 i 24 u.k.d.r.). Rada gminy, rada powiatu oraz sejmik województwa mogą uchwalić samorządowy program przyznający uprawnienia członkom rodzin wielodzietnych (art. 27 ust. 1 u.k.d.r.). W treści powołanej ustawy z dnia 5 grudnia 2014 r. o Karcie Dużej Rodziny nie zawarto uprawnienia do zwalniania członków rodzin wielodzietnych w całości lub części z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zapisu w tym przedmiocie nie zawarto również w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm. – dalej "u.u.c.p.").
W Sejmie RP VII kadencji (nr druku 3585) opracowano projekt ustawy o zmianie ustawy o Karcie Dużej Rodziny oraz niektórych innych ustaw, zgodnie z którym przewidziano w obu wyżej powołanych ustawach uprawnieninie rady gminy właściwej do ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi zwolnienia członków rodzin wielodzietnych w całości lub w części z tych opłat.
Treść przepisu art. 6k ust. 4 u.u.c.p. była wielokrotnie zmieniania. Zaskarżona uchwała została podjęta 17 czerwca 2015 r.
Z uzasadnienia projektu ustawy (nr druku 3585) wynika, że ustawa zmieniająca z dnia 28 listopada 2014 r. wprowadziła zmiany m.in. w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1399, ze zmianami), dalej u.c.p.g. Zmiany w u.c.p.g. weszły w życie dnia 1 lutego 2015 r. z wyjątkiem art. 1 pkt 20 i pkt 21 lit. b, art. 6 oraz art. 7, które wchodzą w życie po upływie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia.
W art. 6k u.c.p.g. (art. 1 pkt 14 ustawy zmieniającej) wprowadzono przepis w którym m.in. zmieniono brzmienie ustępu 4. Do dnia 1 lutego 2015 r. przepis ten obowiązywał w brzmieniu: Rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat. Nowe brzmienie tego przepisu, obowiązujące od dnia 1 lutego 2015 r. to: Rada gminy, w drodze uchwały, może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182, ze zm.).
Wiele samorządów przed nowelizacją ustawy przyznawało dla rodzin wielodzietnych ulgi przy ustalaniu stawek opłat za wywóz śmieci. Od 1 lutego jest to już jednak niemożliwe, ponieważ znowelizowane przepisy pozwalają na zastosowanie ulg wyłącznie mieszkańcom których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej.
Polska boryka się z występującym od dłuższego czasu małym przyrostem naturalnym. Demografowie biją na alarm, że ten stan rzeczy odbije się bardzo negatywnie na systemie ubezpieczeń społecznych oraz na gospodarce. Jednym z działań które maja zapobiegać tym negatywnym zjawiskom jest pomoc dla rodzin 3 plus w postaci ustawy o Kracie Dużych Rodzin.
Ustawa z dnia 5 grudnia 2014 r. o Karcie Dużej Rodziny umożliwia samorządom uchwalanie programów przyznających uprawnienia członkom rodzin wielodzietnych. Wydaje się słuszne, aby samorządy mogły niezależnie od tego uwzględniać ulgi lub umorzenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla członków rodzin wielodzietnych. Takie też rozwiązanie wprowadza przedmiotowy projekt ustawy.
Projektowana regulacja nie spowoduje zwiększenia wydatków z budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego.
Projekt ustawy powoduje pozytywne skutki społeczno-gospodarcze oraz nie jest sprzeczny z prawem Unii Europejskiej, gdyż dotyczy materii leżącej w wyłącznej gestii państwa członkowskiego.
Przepis art. 6k ust. 4 u.u.c.p. w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 lutego 2015 r. był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 28 lipca 2013 r. (sygn. K 17/12) stwierdził, że przepis ten jest niezgodny z art. 168 w zw. z. z art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zarówno w zakresie, w jakim upoważnia radę gminy do ustanowienia dopłat dla właścicieli nieruchomości, jak również w zakresie, w jakim upoważnia radę gminy do wprowadzenia zwolnienia przedmiotowego. W uzasadnieniu wyroku jednoznacznie stwierdzono, że opłata ustanowiona w art. 6 k u.u.p.c. jest daniną publiczną w konstytucyjnym rozumieniu, nie mającą charakteru podatkowego. Jest ona świadczeniem pieniężnym, przymusowym, bezzwrotnym, jednostronnym, publicznoprawnym, ale odpłatnym i mającym realizować różne cele wynikające z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości. W tym kontekście Trybunał przypomina pogląd sformułowany w wyroku o sygn. K 10/09, że "zadaniem opłat publicznych w systemie dochodów publicznych nie jest wyłącznie zasilanie tego systemu.
Uzasadnienia ich występowania szukać należy również w pochodnych funkcjach opłat publicznych (np. prohibicyjnej, prewencyjnej, represyjnej, kompensacyjno-odszkodowawczej). Rola i znaczenie tych funkcji nie są równorzędne, zależą od takich czynników, jak dostosowanie rodzaju i wysokości opłaty publicznej do jej przedmiotu i zamierzonego kierunku oraz natężenia oddziaływania, konstrukcja prawna opłaty publicznej, odczuwalność materialna i pozamaterialna jej ciężaru finansowego (...) opłaty publiczne pobierane są zawsze w związku z określonym, konkretnym działaniem organów państwa (samorządu terytorialnego). Jeżeli opłata pobierana jest w wysokości usługi - może zawierać pewne cechy ceny, jeżeli zaś jest świadczeniem pobieranym w wysokości znacznie wyższej niż wartość faktycznie świadczonej usługi - nabywa cechy podatku".
Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że opłata ustanowiona w art. 6h ustawy o utrzymaniu czystości, do której odnoszą się art. 6k i art. 6l ust. 1 w związku z art. 6j ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości, ma charakter lokalny, gdyż w całości stanowi dochód gminy (art. 6r ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości) i nakładana jest w celu zaspokajania potrzeb lokalnej społeczności (art. 6h w związku z art. 6c ustawy o utrzymaniu czystości).
Trybunał Konstytucyjny uznał za celowe przypomnienie, że "wyliczenie (...) zawarte [w art. 217 Konstytucji] należy rozumieć jako nakaz uregulowania ustawą wszystkich istotnych elementów stosunku daninowego, do których zaliczają się m.in.: określenie podmiotu oraz przedmiotu opodatkowania, stawek podatkowych, zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatku. Trybunał Konstytucyjny podkreślał również, iż wyliczenie zawarte w art. 217 Konstytucji nie ma charakteru wyczerpującego, co oznacza, że wszystkie istotne elementy stosunku daninowego powinny być uregulowane bezpośrednio w ustawie, zaś do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko te sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla konstrukcji danej daniny" (cyt. wyrok TK z 6 marca 2002 r., sygn. P 7/00).
Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 168 Konstytucji zawiera dwie normy. Pierwsza upoważnia jednostkę samorządu terytorialnego do określonej czynności konwencjonalnej w zakresie określonym w ustawie (tj. ustanowienia wysokości podatków i opłat lokalnych). Druga z norm upoważnia prawodawcę do określenia wymogów, których spełnienie jest niezbędne dla zgodnego z Konstytucją dokonania wspominanej czynności konwencjonalnej jednostki samorządu terytorialnego.
Art. 168 Konstytucji nie rozstrzyga jednak w sposób wyczerpujący o organie upoważnionym do dokonania tejże czynności oraz nie wyczerpuje kwestii wymogów związanych z samą czynnością, ani też wymogów związanych z wytworem czynności konwencjonalnej. Nie znaczy to jednak, że normy konstytucyjne pozostawiają prawodawcy swobodę regulacyjną w tym zakresie.
Realizacja norm zawartych w art. 168 Konstytucji nie może abstrahować od konstytucyjnej koncepcji źródeł prawa. Uprawniony z mocy normy konstytucyjnej do odstępstwa od ustawowego nakazu regulacji wszystkich elementów stosunku daninowego (art. 217 Konstytucji), powierzając jednostce samorządu terytorialnego prawo do określenia wysokości podatków i opłat lokalnych, prawodawca nie może tego uczynić w innej formie niż ustawa nakazująca wydanie aktu prawa miejscowego. Wychodząc z założenia o istotnym wpływie podatków lub opłat na sytuację prawnopodmiotową członka wspólnoty samorządowej, uwzględniając powszechny obowiązek ich ponoszenia na zasadach równości i sprawiedliwości (art. 84 w związku z art. 32 i art. 2 Konstytucji) oraz ich lokalny charakter, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że konstytucyjnie dozwoloną formą realizacji uprawnienia jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 168 Konstytucji, jest akt prawa miejscowego.
Jest to bowiem rodzaj aktu stanowiącego element konstytucyjnego katalogu źródeł prawa, któremu przysługuje moc powszechnie obowiązująca na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji). Akt ten wymaga należytego ogłoszenia w prawem przewidzianym dzienniku urzędowym (art. 88 ust. 1 Konstytucji).
Realizacja norm zawartych w art. 168 Konstytucji nie może również abstrahować od treści art. 94 Konstytucji. Wydana w celu operacjonalizacji pierwszego z tych przepisów ustawa musi zawierać stosowne upoważnienia, a co za tym idzie wytyczne sformułowane w sposób zgodny z konstytucyjnymi wymaganiami. Jak zostało to bowiem wcześniej wyjaśnione, art. 168 Konstytucji, uprawniając jednostkę samorządu terytorialnego do ustalenia wysokości podatków lub opłat lokalnych, ani nie wyłącza generalnej kompetencji prawodawczej Sejmu w zakresie stanowienia podatków i opłat, w tym o charakterze lokalnym, ani nie określa precyzyjnie wszystkich wymogów czynności konwencjonalnej jednostki samorządu terytorialnego.
Podsumowując: Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ustawa o której mowa w art. 168 Konstytucji, musi, co najmniej: a) upoważniać organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego o demokratycznej legitymacji; b) upoważniać do stanowienia o wysokości podatków i opłat jedynie w formie aktu prawa miejscowego, który podlega należytemu ogłoszeniu oraz kontroli regionalnych izb obrachunkowych i sądów administracyjnych; c) zawierać odpowiednie wytyczne dla organu jednostki samorządu terytorialnego; d) regulować materię zastrzeżoną przez art. 217 Konstytucji dla ustawy. Ustawa dotycząca podatków lub opłat lokalnych może udzielać upoważnienia do stanowienia przez jednostki samorządu terytorialnego aktów ją opercjonalizujących w zakresie w jakim dopuszcza to art. 217 Konstytucji.
W świetle powyższego należy stwierdzić, że w dacie wydania zaskarżonej uchwały (17 czerwca 2015 r.) zasadny jest zarzut skargi wydania aktu prawa miejscowego w określonym zakresie bez podstawy prawnej. Treść art. 6 k ust. 4 u.u.c.p. daje podstawę do zwolnienia wyłącznie w odniesieniu do kryterium dochodowego, które jest odmienne niż kryterium ilości osób w rodzinie.
Względy społecznie nie stanowią legitymizacji uchwały podjętej bez podstawy prawnej, wobec czego Sąd na mocy art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność § 4 ust. 1 pkt 1 załącznika do uchwały.