Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 20 września 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 736 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz 60 pkt 7 i art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1634, dalej: u.f.p.), utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Gdańskiego Ośrodka Promocji Zdrowia i Profilaktyki Uzależnień z 10 czerwca 2022 r. odmawiającą M. M. umorzenia zobowiązania pieniężnego za pobyt w Pogotowiu Socjalnym dla Osób Nietrzeźwych w G. Stan sprawy jest następujący:
Wnioskiem z 16 maja 2022 r. M. M. (dalej: skarżący), reprezentowany przez opiekuna prawnego (matkę), zwrócił się do Dyrektora Gdańskiego Ośrodka Promocji Zdrowia i Profilaktyki Uzależnień (dalej: organ I instancji) o umorzenie należności z tytułu opłat za pobyt w Pogotowiu Socjalnym dla Osób Nietrzeźwych (dalej: pogotowie socjalne). We wniosku podano, że skarżący jest chory psychicznie, nie przyjmuje leków, jego stan pogarsza się, grozi rodzicom śmiercią, rodzice nie są w stanie przymusić go do leczenia. Skarżący jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, został uznany za osobę całkowicie niezdolną do pracy, jest ubezwłasnowolniony częściowo, z powodu choroby psychicznej nie potrafi rozpoznać skutków swojego postępowania.
Skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, otrzymuje rentę w wysokości 1.066,30 zł, zamieszkuje w lokalu rodziców na podstawie umowy użyczenia, rodzice opłacają czynsz i energię elektryczną, kupują żywność i ubrania.
Decyzją z 10 czerwca 2022 r. organ I instancji odmówił skarżącemu umorzenia należności z ww. tytułu w łącznej kwocie 900 zł.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: Kolegium, organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, reprezentowanego przez opiekuna prawnego (ojca), zaskarżoną decyzją z 20 września 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Na wstępie Kolegium podkreśliło, że opłata za pobyt w pogotowiu socjalnym to należność, o której mowa w art. 60 pkt 7 u.f.p. w związku z art. 422 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1119; dalej: u.w.t.p.a.), która stanowi dochód jednostki samorządu terytorialnego. Materialnoprawną podstawę zastosowania ewentualnej ulgi w spłacie zobowiązania z tytułu opłaty za pobyt w pogotowiu socjalnym w postaci jej umorzenia w całości stanowi art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.f.p. Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzje w przedmiocie ulg płatniczych mają charakter uznaniowy – oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym, w ramach którego ustawodawca pozostawił organowi wybór pomiędzy równoprawnymi rozstrzygnięciami i odstąpił od określenia przesłanek, których zaistnienie obligowałoby organ do uwzględnienia wniosku zobowiązanego. Przy czym wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności tych podnoszonych przez stronę.
Kolegium zwróciło uwagę, że objęta wnioskiem kwota należności to łączna wysokość opłat za pobyty skarżącego w pogotowiu socjalnym, które miały miejsce 25 i 26 czerwca, 13 i 23 lipca, 3 sierpnia i 28 września 2021 r. Z dokonanych ustaleń wynika, że skarżący od 6 lipca 2022 r. jest ubezwłasnowolniony całkowicie (8 września 2016 r. został ubezwłasnowolniony częściowo), choruje na schizofrenię paranoidalną oraz jest uzależniony od alkoholu, z tytułu całkowitej niezdolności do pracy otrzymuje rentę, która od 1 marca 2021 r. wynosiła 1.066,30 zł netto, a od 1 marca 2022 r. – 1.217,98 zł netto (odpowiada kwocie najniższego świadczenia z tego tytułu), opłaty za mieszkanie w kwocie 552,63 zł miesięcznie oraz pozostałe wydatki związane z utrzymaniem skarżącego ponoszą jego rodzice (opłaty za energię elektryczną, zakup żywności i ubrań).
Zdaniem organu odwoławczego w sprawie nie występują wyjątkowe, nadzwyczajne okoliczności mogące uzasadniać umorzenie skarżącemu powstałych zobowiązań. Wskazano, że sama trudna sytuacja finansowa skarżącego (niskie dochody), czy też jego stan zdrowia (choroba psychiczna i uzależnienie od alkoholu) nie przesądza automatycznie o konieczności przyznania ulgi w postaci umorzenia powstałych należności. Okoliczności tych nie należy utożsamiać z ważnym interesem skarżącego i usprawiedliwiać nimi zwolnienia z konieczności wywiązywania się ze zobowiązań, które powstały na skutek spożywania przez skarżącego nadmiernej ilości alkoholu. Kolegium zwróciło przy tym uwagę, że opłaty powstały w okresie, gdy skarżący był ubezwłasnowolniony częściowo. Rezygnacja z należności przysługującej budżetowi gminy w sytuacji, gdy skarżący posiada stały, miesięczny dochód, byłaby przedwczesna i sprzeczna z interesem publicznym.
W ocenie Kolegium istnieją alternatywne rozwiązania umożliwiające skarżącemu uiszczenie opłat bez nadmiernego uszczerbku dla jego egzystencji (rozłożenie należności na dogodne raty). Pomimo, że skarżący otrzymuje najniższą rentę, to powstałą każdorazowo opłatę za pobyt w pogotowiu socjalnym, która jednorazowo wynosiła 150 zł lub 300 zł, miał możliwość i mógł uiścić z osiąganego dochodu. Skarżący nie ponosi bowiem kosztów swojego utrzymania.
Kolegium nie stwierdziło również podstaw, aby uznać, że za umorzeniem skarżącemu należności z tytułu opłaty za pobyt w pogotowiu socjalnym przemawia interes publiczny. Wyjaśniło, że przesłankę interesu publicznego interpretuje się jako dyrektywę postępowania nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak: bezpieczeństwo prawne, porządek publiczny, czy ochrona moralności publicznej, sprawność działania aparatu państwowego. Z reguły interes publiczny przemawia za tym, aby ulg w spłacie kwot należnych budżetowi gminy nie udzielać, ponieważ stanowi to odstępstwo od obowiązku poniesienia ciężaru finansowego będącego skutkiem naruszenia przepisu prawa lub nagannego zachowania.
Na powyższą decyzję skarżący, reprezentowany przez opiekuna prawnego (ojca), wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W ocenie autora skargi okoliczność ubezwłasnowolnienia skarżącego, będącego skutkiem choroby psychicznej, stanowi wystarczającą przesłankę umorzenia wnioskowanych należności. Skarżący jest niepoczytalny i nie może ponosić finansowych konsekwencji swoich czynów. Jego miesięczny dochód stanowi połowę najniższego wynagrodzenia ("jest granicą nędzy"). Wprawdzie rodzice skarżącego opłacają za niego czynsz mieszkania, to jednak należy zwrócić uwagę, że są osobami w podeszłym wieku, utrzymują się z wyłącznie z emerytur, w przeszłości ponosili już za skarżącego opłaty za jego pobyty w pogotowiu socjalnym.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Spór zaistniały w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do kwestii zgodności z prawem decyzji utrzymującej w mocy decyzję wydaną w sprawie wniosku skarżącego o umorzenie należności za pobyt w pogotowiu socjalnym w związku z nadużywaniem alkoholu.
W pierwszej kolejności odnotować trzeba, że stosownie do art. 40 ust. 1 u.w.t.p.a., osoby w stanie nietrzeźwości, które swoim zachowaniem dają powód do zgorszenia w miejscu publicznym lub w zakładzie pracy, znajdują się w okolicznościach zagrażających ich życiu lub zdrowiu albo zagrażają życiu lub zdrowiu innych osób, mogą zostać doprowadzone do izby wytrzeźwień lub placówki, podmiotu leczniczego albo do miejsca zamieszkania lub pobytu. Za pobyt w izbie wytrzeźwień, placówce lub jednostce Policji od osoby przyjętej pobierana jest opłata (art. 422 ust. 1 u.w.t.p.a.), która stanowi dochód jednostki samorządu terytorialnego (art. 422 ust. 2 pkt 1 u.w.t.p.a.), i do której – jako niepodatkowej należności publicznoprawnej (art. 60 u.f.p.) – zastosowanie znajduje art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.f.p. W myśl tego przepisu właściwy organ, na wniosek zobowiązanego, opłatę taką może umorzyć w całości, jeśli jest to uzasadnione ważnym interesem zobowiązanego lub interesem publicznym.
Umorzenie należności publicznoprawnej następuje więc w ściśle określonej sytuacji. Organ orzekający w sprawie w pierwszej kolejności musi zatem stwierdzić, czy okoliczność taka w ogóle powstała, albowiem jej brak determinuje konieczność wydania rozstrzygnięcia odmownego. W przeciwnym razie jest zobligowany do oceny, czy w świetle zaistniałych zdarzeń umorzenie to byłoby zasadne, a przesądza o tym konstrukcja powołanego przepisu, z której jednoznacznie wynika, że nawet w razie spełnienia którejkolwiek z przesłanek umorzenia opłaty należność tę organ umorzyć może, ale nie musi. Jakkolwiek spełnienie którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.f.p. jest niezbędne do umorzenia niepodatkowej należności publicznoprawnej na wniosek zobowiązanego, to ich wystąpienie nie skutkuje powstaniem obowiązku podjęcia takiego rozstrzygnięcia przez organ, lecz dopiero daje mu taką możliwość.
Zatem w razie stwierdzenia wystąpienia wspomnianych przesłanek organ może podjąć rozstrzygnięcie odmowne. Jednak w takim przypadku powinien uzasadnić swą decyzję w sposób nie budzący wątpliwości co do motywów, którymi się kierował przy jej wydawaniu, a więc szczegółowo przedstawić powody takiej kwalifikacji i argumenty, które legły u jej podstaw. Tylko wówczas bowiem decyzja przezeń wydana nie będzie nosiła znamion dowolności.
Z punktu widzenia rozumienia przesłanek uzasadniających udzielenie ulgi w spłacie z art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.f.p., tj. przesłanki ważnego interesu zobowiązanego i interesu publicznego – zdaniem Sądu – znaczenie ma szczególny charakter należności nałożonych w drodze opłat.
Pojęcia "interes zobowiązanego" oraz "interes publiczny" nie zostały zdefiniowane w przepisach u.f.p., zatem przy wykładni normy wynikającej z art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a) należy odwołać się do ukształtowanego w sprawach podatkowych orzecznictwa sądów w zakresie rozumienia przesłanek określonych w art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej, tj. pojęć: "ważnego interesu podatnika" oraz "interesu publicznego". Przez ważny interes zobowiązanego należy zatem rozumieć nadzwyczajne względy, nagłe zdarzenia losowe, sytuacje spowodowane działaniem czynników zewnętrznych, na które zobowiązany nie miał wpływu, a które doprowadziły do braku możliwości wywiązania się z zobowiązania. Przez pojęcie interesu publicznego należy z kolei uznawać dyrektywę postępowania, nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa lub danej społeczności lokalnej, takich jak: sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy publicznej, sprawność działania aparatu państwowego itp.
Zasadą pozostać musi płacenie należności w sposób i w terminach przewidzianych przez prawo. Jedynie nadzwyczajne okoliczności mogą spowodować odstępstwo od tej reguły. Do oceny występowania powyższych przesłanek niezbędna jest zatem rzetelna analiza zarówno sytuacji finansowej wnioskodawcy, jak i okoliczności wskazanych w toku postępowania administracyjnego, wpływających na możliwości finansowe zobowiązanego.
Podkreślenia wymaga, że rolą sądu administracyjnego orzekającego w przedmiocie legalności takiej decyzji jest zweryfikowanie, czy przedstawione wymogi zostały spełnione. Sąd jest bowiem obowiązany do oceny, czy zaskarżona decyzja odpowiada standardom określonym w obowiązujących przepisach, czy też je narusza w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. W przypadku decyzji odmawiającej umorzenia należności ze względu na niezasadność zgłoszonego w tym przedmiocie żądania zadaniem sądu nie jest więc ocena słuszności tej kwalifikacji, lecz analiza, czy w świetle okoliczności wynikających z akt sprawy jej podjęcie było dopuszczalne (zgodne z prawem).
Sąd bada zatem, czy w danym przypadku organ istotnie mógł wydać rozstrzygnięcie odmowne, a nie to, czy w sytuacji zaistnienia takiej możliwości, poprawnie postąpił, podejmując takie, niepomyślną dla wnioskodawcy, rozstrzygnięcie.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd uznał, że organy sprostały stawianym im wymogom a rozstrzygnięcia przez nie podjęte są zgodne z prawem. Organy odniosły się do argumentacji przedstawionej przez opiekunów prawnych skarżącego (jego rodziców) na poparcie wniosku i uwzględniły wszystkie podniesione okoliczności wskazujące na sytuację finansową i życiową, w jakiej skarżący się znajduje, w tym jego problemy ze zdrowiem psychicznym i alkoholem. Wskazały powody, dla których uwzględnienie wniosku byłoby niezasadne. W tym kontekście zaakcentowały, że jakkolwiek sytuacja skarżącego jest niewątpliwie trudna (wypłacana skarżącemu renta z tytułu całkowitej niezdolności do pracy stanowi równowartość najniższego świadczenia z tego tytułu), to jednak analiza zdolności płatniczej jego jednoosobowego gospodarstwa domowego pozwala dostrzec możliwość spłaty należności chociażby w ratach, o czym skarżący został poinformowany w zaskarżonej decyzji.
Podkreślić należy, że skarżący nie ponosi opłat związanych z eksploatacją zajmowanego mieszkania (które jest własnością jego rodziców), kosztów swojego wyżywienia i zakupu odzieży. Wydatki z tego tytułu, które – w ocenie Sądu – stanowią przeważającą część kosztów utrzymania skarżącego, ponoszą za niego rodzice. W tych okolicznościach odmowa przyznania skarżącemu wnioskowanej ulgi nie spowoduje pogorszenia jego sytuacji materialnej. Skarżący, jak trafnie wskazano w zaskarżonej decyzji, ma zatem realną możliwość spłaty swoich należności, które powstały w związku ze spożywaniem przez niego alkoholu w nadmiernych ilościach, w dogodnych dla siebie ratach, co nie spowoduje nadmiernego uszczerbku w jego utrzymaniu. Ma rację Kolegium wskazując przy tym, że pomimo, iż skarżący otrzymuje najniższą rentę, to powstałą każdorazowo opłatę za pobyt w pogotowiu socjalnym, która jednorazowo wynosiła 150 zł lub 300 zł, miał możliwość uiszczenia i mógł to uczynić z osiąganego bieżącego dochodu.
Natomiast ewentualne przyznanie wnioskowanej ulgi nie wpłynie na poprawę sytuacji materialnej skarżącego w tym znaczeniu, że uzyska on dodatkowe środki, które będzie mógł przeznaczyć na zaspokojenie swoich podstawowych potrzeb związanych np. z zakupem żywności, ubrań, opłatami za media, skoro wydatków z tego tytułu nie ponosi.
Zgodzić się trzeba również z argumentacją, że sam zły stan zdrowia psychicznego skarżącego, który notabene odmawia przyjmowania leków (co potwierdza dokumentacja medyczna), w zestawieniu z opisaną sytuacją materialną, w ramach uznania administracyjnego nie jest wystarczającą podstawą do zastosowania ulgi w spłacie zobowiązania należności publicznoprawnej.
Oceniając natomiast kwestię przesłanki "interesu publicznego" także należy podzielić stanowisko Kolegium. Jeśli, jak już wskazano wyżej, należy przez nią rozumieć dyrektywę postępowania nakazującą respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa jak: sprawiedliwość, bezpieczeństwo i zaufanie obywateli do organów władzy publicznej, to w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta nie zaistniała. W rozpoznawanej sprawie o naruszeniu ważnego interesu skarżącego czy interesu publicznego nie może świadczyć choroba psychiczna (której leczenia skarżący odmawia) i współistniejąca choroba alkoholowa skarżącego oraz związane z nią dolegliwości zdrowotne i życiowe.
Z przedstawionej dokumentacji medycznej wynika, że skarżący, poza tym że, jest chory na schizofrenię paranoidalną, jest uzależniony od alkoholu. To on sam, w roku 2021, swoim działaniem przyczynił się do sześciokrotnego umieszczenia go w pogotowiu socjalnym (w tym okresie skarżący był ubezwłasnowolniony częściowo, a nie całkowicie). Podkreślenia wymaga, że skarżący konsekwentnie odmawia przyjmowania przepisywanych leków, po których jego stan psychiczny ulega poprawie, co wynika z kart informacyjnych leczenia szpitalnego z lat 2020-2021 (k. 5-8 akt odwoławczych).
Sąd zauważa, że – jak wynika z ustaleń organu I instancji – skarżącemu już raz umorzono całość należności za poprzedni pobyt w pogotowiu socjalnym w związku z nadużywaniem alkoholu (750 zł). Jednak okoliczność ta w żaden sposób nie wpłynęła na zmianę (poprawę) zachowania skarżącego.
W tym kontekście zwrócić trzeba uwagę na funkcję, jaką ma spełniać obciążenie obowiązkiem zapłaty należności z tytułu opłaty za pobyt w pogotowiu socjalnym z powodu nadużywania alkoholu. Jest to przede wszystkim funkcja wychowawcza, która ma na celu zmobilizowanie zobowiązanego do tego, by w przyszłości nie zachowywał się już w sposób skutkujący koniecznością umieszczenia go w pogotowiu socjalnym. Postawa taka jest bowiem niepożądana zarówno z punktu widzenia jego dobra, jak i dobra wspólnego. Wzgląd na to, że w rozpatrywanym przypadku skarżącemu nie udało się uniknąć kolejnego popełnienia tego samego błędu tym bardziej przemawia więc za tym, by umorzenie należności w całości nie nastąpiło, albowiem nie służyłoby to ani ważnemu interesowi skarżącego, ani interesowi publicznemu.
W ocenie Sądu udzielenie skarżącemu wsparcia ze środków należnych budżetowi państwa, poprzez umorzenie przedmiotowej opłaty, byłoby w pewien sposób poparciem dla dążenia przez niego do uniknięcia dolegliwości finansowej, wywołanej jego własnym postępowaniem i świadomym działaniem – nawet z uwzględnieniem choroby alkoholowej i psychicznej, na które jest chory. Choroba alkoholowa nie jest samoistna, lecz pozostaje w ścisłym związku z zachowaniem się skarżącego. Ulegając tym skłonnościom przynajmniej zgadza się on na skutki, jakie uzależnienie to przynosi. Zachowanie takie jest nieakceptowalne z punktu widzenia ogółu społeczności, a także pozostaje w sprzeczności z dbaniem o własne dobro, w tym zdrowie.
Tym samym nie może stanowić uzasadnionej przyczyny zaistnienia interesu publicznego, o których mowa w art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.f.p. Jakkolwiek skarżący ma interes faktyczny w umorzeniu spornych należności, to jednak nie oznacza to, że tylko z tego powodu interes ten staje się interesem publicznym.
W świetle powyższych uwag rozstrzygnięcie o braku podstaw do umorzenia skarżącemu całości opłaty za pobyt w pogotowiu socjalnym należało uznać za prawidłowe. Na aprobatę zasługiwała argumentacja zmierzająca do wykazania możliwości spłaty tej należności w ratach. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ nie wyklucza takiej możliwości, wskazując skarżącemu możliwość złożenia wniosku w tym przedmiocie, co skarżący powinien rozważyć. Podkreślić bowiem trzeba, że umorzenie stanowi przejaw definitywnej rezygnacji z dochodzenia należności, która co do zasady powinna zostać uregulowana i dlatego zastosowanie tej instytucji nie powinno mieć miejsca wówczas, gdy istnieją widoki na wywiązanie się przez zobowiązanego z tej powinności.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), skargę oddalił.