Uzasadnienie
- 1. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] 2019 r., SKO [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO"), działając na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 i art. 21 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 900 ze zm. – dalej jako "O.p.") oraz art. 6c ust. 2, art. 6o i art. 6q ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2019 r. poz. 2010 ze zm. – dalej jako "u.u.c.p.g."), po rozpatrzeniu odwołania E. J. (dalej jako "Skarżący") od decyzji Zarządu Związku Gmin W. w S. G. (dalej jako "Zarząd Związku Gmin") z dnia [...] 2019 r., znak sprawy: [...], w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
- 2. Rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego sprawy:
- 2.1. Skarżący jest właścicielem nieruchomości położonej pod adresem S. H., nr ew. działki [...], [...]-[...] M. (dalej jako "przedmiotowa nieruchomość"). Na wezwanie Zarządu Związku Gmin z dnia [...] 2019 r. do przedłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na której znajdują się domki letniskowe lub inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywane jedynie przez część roku, mieszczącej się pod wyżej wskazanym adresem. W odpowiedzi Skarżący przedłożył oświadczenie, w którym poinformował, że na wskazanej działce nie posiada żadnej nieruchomości typu dom jednorodzinny oraz nie prowadzi działalności produkcyjnej, która generowałaby odpady komunalne, wskazując, że przebywa na ww. działce jedynie w okresie letnim, a odpady umieszcza w miejscu zamieszkania.
Postanowieniem z dnia [...] 2019 r. organ wszczął postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na której znajdują się domki letniskowe lub inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywane jedynie przez część roku, znajdującej się pod ww. adresem.
W dniu [...] 2019 r. organ podatkowy wezwał Skarżącego do złożenia zeznań na piśmie, celem ustalenia stanu faktycznego dot. przedmiotowej nieruchomości, w zakresie: sposobu wykorzystywania nieruchomości w okresie od 2015 r., sposobu gospodarowania odpadami komunalnymi powstającymi na nieruchomości, sposobu zbierania odpadów komunalnych oraz sposobu zabudowania przedmiotowej nieruchomości.
W oświadczeniu z dnia [...] 2019 r. Skarżący wskazał, że od 2015 r. przedmiotowa nieruchomość jest użytkowana częściowo, zaznaczając okresy użytkowania nieruchomości – miesiące od czerwca do września. Ponadto Skarżący wskazał, że przebywa na działce kilka dni w miesiącu i wszelkie odpady wywozi do miejsca stałego zamieszkania. Skarżący oświadczył, że brak jest zabudowy na nieruchomości, wskazując domek holenderski kempingowy na kółkach oraz barakowozy gospodarcze.
2.2. Decyzją z dnia [...] 2019 r. Zarząd Związku Gmin określił Skarżącemu wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla przedmiotowej nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, za okres od 01 czerwca 2015 r. do 30 września 2015 r. w kwocie 39 zł miesięcznie, za okres od 01 czerwca 2016 r. do 30 września 2016 r. w kwocie 51,00 zł miesięcznie, za okres od 01 czerwca 2017 r. do 30 września 2017 r. w kwocie 51,00 zł miesięcznie, za okres od 01 czerwca 2018 r. do 30 września 2018 r. w kwocie 51,00 zł miesięcznie oraz z okres od 01 czerwca 2019 r. do 30 lipca 2019 r. w kwocie 75,00 zł miesięcznie.
W uzasadnieniu organ podatkowy wskazał, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest Skarżący oraz że przedmiotowa nieruchomość ma charakter rekreacyjno-wypoczynkowy, jest zadbana, znajduje się na niej domek holenderski i jest użytkowana, o czym świadczyć mają ślady opon na jej terenie. Z oświadczeń składanych przez Skarżącego wynikało, że nieruchomość w okresie od 2015 r. była użytkowana sezonowo, w miesiącach od czerwca do września, oraz że odpady powstające na tej nieruchomości były zbierane w sposób selektywny i wywożone do miejsca stałego zamieszkania. Organ wskazał, że obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje ex lege, tzn. z mocy przepisów prawa powszechnie obowiązującego, tj. z mocy przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Organ przywołał treść wybranych przepisów ww. ustawy. Wskazano, że na mocy uchwały Zgromadzenia Związku Gmin nr [...] z dnia [...] 2012 r. postanowiono odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości położonych na terenie gmin – uczestników Związku Gmin, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady, oraz że obowiązek ponoszenia opłaty skonkretyzował się za każdy miesiąc, w którym na przedmiotowej nieruchomości powstawały odpady komunalne.
Powstawanie ich stwierdziła strona, oświadczając, że wywozi je do miejsca stałego zamieszkiwania. W opinii organu należało więc uznać, że Skarżący miał obowiązek złożyć deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i do uiszczania tej opłaty corocznie, za miesiące od czerwca do września. Nie ma przy tym znaczenia, czy strona wywozi odpady do miejsca stałego zamieszkania – nie zwalnia jej to z obowiązku ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ustalając wysokość opłaty organ uwzględnił wyjaśnienia strony, tj. to, że strona prowadzi selektywną zbiórkę odpadów komunalnych i że nie zagospodarowuje odpadów komunalnych frakcji "BIO" we własnych zakresie, strona oświadczyła bowiem, że wszelkie odpady umieszcza w pojemnikach do selekcji w miejscu zamieszkania. Organ w swojej opinii określił wysokość w kwocie minimalnej przewidzianej w przepisach prawa miejscowego.
Ponadto wskazał, że w toku postępowania nie zebrał takiego materiału dowodowego, który mógłby uzasadnić określenie opłaty w wysokości wyższej niż pojemnik 120 l dla każdej z frakcji odpadów komunalnych. Końcowo organ wyjaśnił, przepisy których uchwał Zgromadzenia Związku Gmin stosował określając wysokość opłaty za poszczególne miesiące w kolejnych latach.
- 2.3. W odwołaniu Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji w całości i o zwolnienie z opłaty z uwagi na niewytwarzanie i niepozostawianie żadnych odpadów na przedmiotowej nieruchomości. Skarżący podniósł, że art. 21 § 3 O.p. oraz art. 6q ust. 1 i 6o u.u.c.p.g., a także wskazywane przez organ uchwały Zgromadzenia Związku Gmin nie mają zastosowania do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Skarżący wskazał, że nie wywozi odpadów, a jedynie ewentualne opakowania po produktach spożywczych, pozostałe ewentualne odpady biologiczne utylizując w kompostowniku. Skarżący dba o utrzymanie czystości na nieruchomości. Opłaca należności za wywóz śmieci w miejscu zamieszkania. W czasie, kiedy, jak wskazał Skarżący, "chodziła Komisja ustalająca opłaty za gospodarowanie odpadami", Skarżącego nie było na przedmiotowej nieruchomości i nie mógł złożyć wyjaśnień. Nie został on zawiadomiony o terminie czynności sprawdzających. Ponadto Skarżący wskazał, że nie skorzystał z prawa zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w niniejszej sprawie z powodu choroby, na dowód czego przedłożył dokumentację medyczną. Podeszły wiek i choroba uniemożliwiają mu korzystanie z działki. W treści oświadczenia zakreślił termin użytkowania w okresie czterech miesięcy, jednocześnie wskazał jednak, że przebywa na nieruchomości kilka dni w miesiącu. Wcześniej przewidywał, że będzie częściej użytkował nieruchomość, ale nie pozwolił mu na to m.in. stan zdrowia. Skarżący zauważył także, że gmina, do której należał uprzednio, nie wymagała deklaracji, i nie otrzymał żadnej informacji z obecnej gminy o konieczności jej złożenia. Dopiero w 2019 r. rozpoczęto naliczanie podatku za okres wsteczny. W ocenie Skarżącego Zarząd Związku Gmin bezpodstawnie bogaci się kosztem właścicieli działek. Wysokość opłaty jest nieadekwatna do ilości wytwarzanych odpadów. Jednocześnie wskazał, że opłata ryczałtowa dla rolników wynosi 260,00 zł, czyli mniej niż ta, którą został obciążony Skarżący za zadeklarowane korzystanie z nieruchomości przez 4 miesiące w roku. Wskazał również na naruszenie art. 5 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1145 ze zm., dalej jako "k.c.").
- 2.4. W wyniku rozpoznania odwołania Skarżącego, SKO decyzją z dnia [...] 2019 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał stan faktyczny sprawy oraz wybrane przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wskazał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i uzasadniona w rozumieniu przepisów obowiązującego prawa. Gmina jest upoważniona do stanowienia aktu prawa miejscowego w postaci regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie. W związku z powyższym podjęto uchwałę Zarządu Związku Gmin z dnia [...] 2017 r., nr [...], regulującą m.in. wymagania w zakresie selektywnego zbierania odpadów. Organ odwoławczy uznał, że prawidłowo zastosowano akty prawa miejscowego w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty i ustalania stawki opłaty za pojemnik o określonej wysokości w latach 2015 – 2019. Przedmiotowa nieruchomość jest objęta systemem gospodarowania odpadami komunalnymi, co z kolei wiąże się z koniecznością ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi zgodnie ze sposobem i po przyjęciu stawek tych opłat określonych przepisami powoływanych uchwał.
Organ wskazał również, że ponoszenie opłaty to obowiązek, który powstaje z mocy przepisów powszechnie obowiązującego prawa. W rozumieniu przepisów ustawy o porządku i czystości w gminach, przysługujące organowi I instancji prawo do odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych stale przez mieszkańców realizowane jest w oparciu o przepisy uchwały Zgromadzenia Związku Gmin z dnia [...] 2012 r., nr [...], w sprawie postanowienia o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na których nie zamieszkują mieszkańcy a powstają odpady komunalne.
W świetle złożonych przez Skarżącego oświadczeń organ I instancji był uprawniony do nałożenia na właściciela przedmiotowej nieruchomości obowiązku ponoszenia opłaty za każdy miesiąc danego roku, w którym na tej nieruchomości powstawały odpady komunalne. Właściciel zobowiązany był do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz do regulowania tej opłaty co roku począwszy od 2015 r. Mimo wezwania strona zaniechała złożenia ww. deklaracji, co w rozumieniu art. 6o ust. 1 u.u.c.p.g. obligowało organ do wydania zaskarżonej decyzji.
- 3. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO i decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako "k.p.a.") poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy oraz dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, polegającego na tym, że błędnie ustalono dane będące podstawą do ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami;
- - art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 i 2 k.p.a. i art. 81 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wzięcia czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności niemożności uczestnictwa podczas przeprowadzanego w sprawie dowodu oraz niemożności wypowiedzenia się co do tak zebranych dowodów przed wydaniem przez organ rozstrzygnięcia w sprawie, mimo że nie występowała w sprawie okoliczność mogąca usprawiedliwić zastosowanie przez organ art. 10 § 2 k.p.a., tj. odstąpienia od zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania;
- - art. 138 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie przez organ II instancji i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy istniały podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., tj. uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji;
- - art. 15 k.p.a. polegające na zaniechaniu rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy i ograniczenie się do kontroli rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji, ze stanem na dzień wydania orzeczenia przez organ I instancji, mimo że podstawa wydania tej decyzji uległa zmianie, co organ odwoławczy powinien uwzględnić, realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu skargi Skarżący powtórzył dotychczasowe twierdzenia, dodatkowo podnosząc, że do 2018 r. nie było dojazdu do nieruchomości i tym samym w latach 2015 – 2018 nie było nawet możliwości odbioru odpadów komunalnych, w związku z czym naliczenie opłaty za ww. okres jest nieuzasadnione. Ponadto pojemniki musiałyby stać poza terenem nieruchomości, a Skarżący z uwagi na wiek i stan zdrowia nie byłby w stanie przeciągnąć ich do drogi gminnej. Właściciele sąsiednich nieruchomości nie zostali zdaniem Skarżącego objęci obowiązkiem opłaty za gospodarowanie odpadami, ponieważ organ przyjął, że pojawiają się na swoich nieruchomościach sporadycznie albo naliczył niższą opłatę i za krótszy okres czasu.
- 4. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
- 5.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie.
- 5.2. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.
W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził naruszenie prawa, które skutkowało koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu Związku Gmin.
5.3. Przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach regulują m.in. kwestie zadań gminy oraz obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące utrzymania czystości i porządku (art. 1 ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g.).
Zgodnie z art. 6c ust. 1 u.u.c.p.g., gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (art. 6c ust. 2 u.u.c.p.g.). W przypadku gdy rada gminy w drodze uchwały, o której mowa w ust. 2, postanowi o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest obowiązany udzielić zamówienia publicznego w trybie przetargu zorganizowanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli tych nieruchomości (art. 6c ust. 2a u.u.c.p.g.). W przypadku nieruchomości, które w części stanowią nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, przepisów ust. 2a i 2c nie stosuje się (art. 6c ust. 2b u.u.c.p.g.).
Przystąpienie właściciela nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, z wyłączeniem właściciela nieruchomości, o której mowa w art. 6j ust. 3b, do zorganizowanego przez gminę systemu gospodarowania odpadami komunalnymi jest dobrowolne i następuje na podstawie zgody właściciela nieruchomości wyrażonej w formie pisemnej (art. 6c ust. 2c u.u.c.p.g.). Uchwała, o której mowa w ust. 2, może dotyczyć wszystkich właścicieli nieruchomości lub właścicieli określonych nieruchomości, w szczególności nieruchomości na których jest prowadzony określony rodzaj działalności (art. 6c ust. 3 u.u.c.p.g.). W rozumieniu przepisu 6h u.u.c.p.g. właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c, są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje w przypadku tego rodzaju nieruchomości za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości powstawały odpady komunalne (art. 6 ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g.).
W przypadku nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości, oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2 (art. 6j ust. 3 u.u.c.p.g.).
Utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 u.u.c.p.g.) i jest realizowane m.in. przez objęcie wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi (art. 3 ust. 2 pkt 3 u.u.c.p.g.). Co do zasady właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do organu wykonawczego gminy deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych (art. 6m ust. 1 u.u.c.p.g.). Termin i miejsce złożenia deklaracji winna określić gmina w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego (art. 6n ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g.). W razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku - uzasadnione szacunki, w tym w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze (art. 6o ust. 1 u.u.c.p.g.).
W sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, a w przypadku przejęcia przez związek międzygminny zadań gminy, o których mowa w art. 3 ust. 2, w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które stanowią dochód związku międzygminnego - zarządowi związku międzygminnego (art. 6q ust. 1 u.u.c.p.g.). Zgodnie z art. 21 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 900 ze zm., dalej "O.p."), jeżeli w postępowaniu podatkowym organ podatkowy stwierdzi, że w złożonej deklaracji wykazano nieprawidłową kwotę zwrotu podatku lub kwotę podatku naliczonego przeniesionego do rozliczenia lub kwotę nadwyżki podatku naliczonego nad należnym w rozumieniu przepisów o podatku od towarów i usług do odliczenia w następnych okresach rozliczeniowych, w deklaracji nie wykazano tych kwot albo podatnik nie złożył deklaracji, mimo ciążącego na nim obowiązku, organ podatkowy wydaje decyzję, w której określa prawidłową wysokość zwrotu podatku lub nadwyżki podatku naliczonego nad należnym do odliczenia w następnych okresach rozliczeniowych.
5.4. Odnieść się w pierwszej kolejności należy do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów o charakterze proceduralnym, albowiem prawidłowość przeprowadzonego postępowania warunkuje dopuszczalność weryfikacji przez Sąd sprawy w zakresie prawidłowości zastosowanych przepisów prawa materialnego.
Zauważyć w tym miejscu należy, iż nie mogły zostać skutecznie podniesione, a zatem i uwzględnione przez Sąd, zarzuty naruszenia przepisów k.p.a., ponieważ nie stanowiły one podstawy procedowania organów podatkowych w przeprowadzonym postępowaniu, które oparte zostało o przepisy O.p. Zgodnie bowiem z wyżej powołaną treścią art. 6q ust. 1 u.u.c.p.g., w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy O.p.
Niemniej jednak, w O.p. znajdują się przepisy odpowiadające przepisom k.p.a., których naruszenie zarzuca Skarżący.
Sąd wskazuje, iż w art. 122 O.p. ustanowiono zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym. Powyższa regulacja nakłada na organy obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy, zarówno w zakresie okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i stosowania norm prawa materialnego. W tym kontekście organy zobowiązane są jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 180 § 1 O.p.).
Powyższe obowiązki precyzuje art. 187 § 1 O.p., zgodnie z którym organ podatkowy jest obowiązany zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Wskazać należy również, że zgodnie z art. 190 § 1 O.p., strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków, opinii biegłych lub oględzin przynajmniej na 7 dni przed terminem. Art. 190 § 2 O.p. wskazuje natomiast, że strona ma prawo brać udział w przeprowadzaniu dowodu, może zadawać pytania świadkom i biegłym oraz składać wyjaśnienia.
Natomiast art. 191 O.p. określa, że organ ocenia na podstawie całego zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Zgodnie z art. 210 § 4 O.p., uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności, uzasadnienie prawne zaś zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.
Podkreślenia wymaga, że podstawowe znaczenie dla postępowania ma prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, tj. takiego, który odpowiada stanowi faktycznemu, znajdującemu się w hipotezie normy prawnej. Tylko takie ustalenie faktów umożliwia prawidłowe określenie zakresu praw i obowiązków strony.
Mając na uwadze powyższe, należy przywołać również art. 123 § 1 O.p., który wskazuje, że organy podatkowe obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Rozwinięciem przedstawionej zasady jest ww. art. 190 O.p. Przewiduje on dwa uprawnienia strony, którym odpowiadają obowiązki organu podatkowego.
Po pierwsze, strona ma prawo oczekiwać, że zostanie zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków, opinii biegłych lub oględzin przynajmniej na 7 dni przed terminem dokonania tych czynności. Uprawnieniu stron odpowiada obowiązek spoczywający na organie podatkowym, sprowadzający się do zawiadomienia strony o tej czynności. To jednak, czy zawiadomiona strona skorzysta z przysługującego jej uprawnienia, jest wyborem strony. Rzeczą organu podatkowego jest jej skuteczne zawiadomienie. Termin określony w art. 190 § 1 o.p. jest terminem minimalnym, ma on charakter instrukcyjny.
Po drugie, strona ma prawo brać udział w przeprowadzaniu dowodu, może zadawać pytania świadkom i biegłym oraz składać wyjaśnienia. Zatem obowiązkiem organu jest faktyczne dopuszczenie strony do udziału w takiej czynności (por. E. Leonard (red.), Ordynacja podatkowa. Komentarz aktualizowany, Opublikowano: LEX/el. 2020).
Przenosząc powyższe rozważania do realiów przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, iż organy orzekające wydając zaskarżone decyzje nie ustaliły dokładnie stanu faktycznego sprawy, nie przeprowadziły prawidłowo postępowania i nie zebrały całego materiału dowodowego, przez co naruszyły powyższe zasady postępowania podatkowego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie Skarżący nie został w ogóle zawiadomiony o terminie prowadzenia czynności, które miały charakter oględzin nieruchomości. W aktach administracyjnych znajduje się notatka służbowa z przeprowadzonych czynności z dnia [...] 2019 r., wraz z dwoma zdjęciami nieruchomości. Zdjęcia te zostały wykonane z większej odległości. Na podstawie ww. zdjęć można stwierdzić posadowienie na terenie nieruchomości obiektu, zwanego "domkiem holenderskim", ale nie sposób ocenić jego cech, jak m.in. czy domek ten stoi na kołach czy posiada fundamenty. Zdjęcia zostały zrobione z miejsca, z którego nie widać w pełni domku, ponieważ zasłania go roślinność. Brak w aktach innej dokumentacji zdjęciowej. Osoby upoważnione do przeprowadzenia czynności nie dołączyły innych dowodów, ani nie przeprowadziły kolejnych oględzin.
Co więcej, notatka została sporządzona [...] 2019 r., a więc przed wszczęciem postępowania i przed skierowaniem do Skarżącego pierwszej korespondencji w sprawie, jaką było wezwanie do złożenia deklaracji z dnia [...] 2019 r. Powyższe wezwanie skierowane zostało na adres zamieszkania Skarżącego, właściciela nieruchomości, który był w związku z tym znany organom.
Z uwagi na powyższe istotnym naruszeniem w niniejszym postępowaniu jest dokonanie czynności bez wcześniejszego odpowiedniego zawiadomienia Skarżącego o zamiarze i terminie ich przeprowadzenia. Naruszenie to uniemożliwiło Skarżącemu udział w czynności, zadawanie pytań i składanie wyjaśnień, co Skarżący podniósł zarówno w treści odwołania, jak i w treści skargi. Mimo to organ II instancji nie odniósł się do powyższego zarzutu. Organy podatkowe nie podjęły tym samym wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym.
Ponadto należy stwierdzić, że organ nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w niniejszej sprawie. Organ nie zweryfikował, czym dokładnie jest,,domek holenderski’’ znajdujący się na nieruchomości ani od jak dawna on się tam znajduje – brak bowiem danych wskazujących, czy był on obecny na terenie nieruchomości już od 2015 r. Jednocześnie organ nie ustalił, czy nie jest to domek letniskowy, bazując na oświadczeniu Skarżącego z dnia [...] 2019 r., zgodnie z którym na nieruchomości znajduje się m.in. "domek holenderski cempingowy na kołach", oraz na dwóch zdjęciach wykonanych z większej odległości od nieruchomości w trakcie czynności, o których Skarżący nie miał wiedzy i w których nie mógł uczestniczyć. Mając na uwadze powyższe, kwestia ta została przez organ pominięta i nie dokonano wyczerpujących ustaleń w tym zakresie.
W ocenie Sądu ustalenie, czym jest znajdujący się na nieruchomości "domek holenderski", ma dla sprawy istotne znaczenie, ponieważ zależy od tego, jakie przepisy powinny znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie.
Wśród powoływanych przez organy przepisów u.u.c.p.g. znajdował się art. 6c ust. 2, zgodnie z którym rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Zgodnie z art. 6q ust. 1 u.u.c.p.g., w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, a w przypadku przejęcia przez związek międzygminny zadań gminy, o których mowa w art. 3 ust. 2, w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które stanowią dochód związku międzygminnego - zarządowi związku międzygminnego.
Na podstawie ww. przepisów podjęto uchwały stanowiące dla organu podstawę określenia wysokości podatku w niniejszej sprawie, tj. uchwałę nr [...] Zgromadzenia Związku Gmin z dnia [...] 2015 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty i ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności (za okres od czerwca do września 2015 r.), uchwałę nr [...] Zgromadzenia Związku Gmin z dnia [...] 2015 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty i ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności (za czerwiec 2016 r.), uchwałę nr [...] Zgromadzenia Związku Gmin z dnia [...] 2016 r. w sprawie zmiany uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty i ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności (za okres od lipca do września 2016 r.) oraz uchwałę nr [...] Zgromadzenia Związku Gmin z dnia [...] 2016 r. w sprawie zmiany uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty i ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności (za okres od czerwca do września 2017 r. oraz od czerwca do września 2018 r.), a także uchwałę nr [...] Zgromadzenia Związku Gmin z dnia [...] 2018 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty i ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności (za czerwiec i lipiec 2019 r.).
Jednakże, wobec nieustalenia przez organ istotnych okoliczności stanu faktycznego, do jakich należy określenie, czy,,domek holenderski’’ posiada cechy uzasadniające uznanie go za domek letniskowy oraz jaki był jego charakter i w jakim celu był wykorzystywany, należy mieć na uwadze również art. 6j ust. 3b u.u.c.p.g. Zgodnie z ww. przepisem, w przypadku nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, rada gminy uchwala ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie wyższą niż 10% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzanego na 1 osobę ogółem - za rok od nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe.
Tym samym ww. ustawa pozwala organowi, jakim w niniejszej sprawie jest Zarząd Związku Gmin, na podejmowanie uchwał dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi zarówno dla nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, jak i opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi od domku letniskowego lub od innej nieruchomości, wykorzystywanej jedynie przez część roku na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Stąd też istotne jest określenie, czy,,domek holenderski’’ stanowi domek letniskowy oraz ustalenie, jak nieruchomość jest użytkowana.
W stosunku bowiem do domków letniskowych lub do innych nieruchomości, wykorzystywanych jedynie przez część roku na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, zastosowanie znajdzie uchwała Zgromadzenia Związku Gmin nr [...] z dnia [...] 2015 r. Zgodnie z treścią ww. uchwały, dla nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub inne nieruchomości wykorzystywane jedynie przez część roku na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe w wysokości 260,00 zł za rok, jeżeli odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny.
Dlatego też dla prawidłowego ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi niezbędne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy znajdujący się na przedmiotowej nieruchomości domek holenderski nie posiada cech uzasadniający uznanie go za domek letniskowy oraz w jakim charakterze jest wykorzystywany zarówno on, jak i cała nieruchomość.
Organ I instancji stwierdził również, że z oświadczenia strony wynika, że nie wykorzystuje nieruchomości w celach rekreacyjno-wypoczynkowych. Charakter samej nieruchomości, powołując się na ustalenia czynności sprawdzające z dnia [...] 2019 r., organ ustalił jako rekreacyjno-wypoczynkowy. Brak przy tym szczegółowej analizy w tym zakresie, która pozwalałaby na jednoznaczne określenie funkcji pełnionej przez nieruchomość. Skarżący wskazał, że spędza na terenie nieruchomości kilka dni we wskazywanych przez siebie miesiącach oraz że jest myśliwym, członkiem Koła Łowieckiego, przy czym żadna z tych okoliczności nie przesądza o sposobie użytkowania nieruchomości.
Ponadto, należy mieć na uwadze sposób jej użytkowania w każdym z okresów, za które naliczono podatek, tj. od 2015 r. Organ nie poczynił w ww. zakresie wystarczających ustaleń i nie podjął niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Organy nie zwróciły również uwagi na fakt, że Skarżący wyraźnie, już w składanym oświadczeniu z dnia [...] 2019 r., wskazywał, że na nieruchomości przebywa kilka dni we wskazanych miesiącach – nie przez pełne cztery miesiące. Jednocześnie nie przeprowadzono dowodów mających na celu weryfikację stanu faktycznego również w tym zakresie. Organ ograniczył swoje ustalenia w zakresie okresu czy też częstotliwości użytkowania nieruchomości do stwierdzenia, że świadczą o tym ślady opon (notatka służbowa z dnia [...] 2019 r.). Jednocześnie organ II instancji pobieżnie odnosił się do treści zarzutów podniesionych w odwołaniu, nie analizując ww. kwestii.
5.5. Mając na uwadze powyższe okoliczności, po dokonanej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, że skargę należało uwzględnić, bowiem zaskarżona decyzja SKO, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy jest niezupełny i nie pozwala na pełną sądowoadministracyjną kontrolę wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Stan faktyczny sprawy ustalony przez organy budzi uzasadnione wątpliwości i nie został ustalony z poszanowaniem obowiązujących, wyżej przywołanych reguł postępowania.
Sprawa nie została tym samym wyjaśniona w sposób umożliwiający wydanie prawidłowych decyzji. Podstawę podjętych rozstrzygnięć stanowił materiał dowodowy zgromadzony przez organy w sposób nieprawidłowy i niewyczerpujący. Nie zapewniono przy tym czynnego udziału strony w postępowaniu w przeprowadzonych czynnościach naruszając art. 123 § 1 w zw. z art. 190 O.p., co skutkowało przeprowadzeniem postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów, naruszając tym samym art. 121 § 1 O.p. (zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów). Organ podatkowy wydał decyzję nie dokonując całościowego ustalenia stanu faktycznego oraz dokonując oceny w oparciu o niepełny materiał dowodowy naruszając art. 191 O.p. (zasada swobodnej oceny dowodów).
Zdaniem Sądu, zaniechanie czynności dowodowych pozwalających na ustalenie, charakteru,,domku holenderskiego’’, znajdującego się na nieruchomości oraz od kiedy i w jaki sposób domek oraz nieruchomość były wykorzystywany stanowi naruszenie przepisów postępowania obligujących organy podatkowe do pełnego i obiektywnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, tj. art. 122 i art. 187 § 1 O.p. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
5.6. Końcowo Sąd wskazuje, że nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisu art. 188 O.p., zgodnie z którym żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu są okoliczności mające znaczenie dla sprawy, chyba że okoliczności te stwierdzone są wystarczająco innym dowodem. Skarżący w toku postępowania podatkowego nie składał bowiem żadnych wniosków dowodowych.
Jednocześnie należy wskazać, że organ I instancji prawidłowo postanowił o wyznaczeniu Skarżącemu terminu do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego w sprawie określenia wysokości opłaty, a następnie, po jego upływie, wydał decyzję. Ww. postanowienie zostało doręczone Skarżącemu skutecznie w dniu [...] 2019 r. Tym samym od tego dnia rozpoczął swój bieg wyznaczony termin, który upłynął bezskutecznie. Brak tutaj naruszenia po stronie organu I instancji. Skarżący dopiero w treści odwołania podniósł, jakie były przyczyny niewypowiedzenia się przez niego co do zgromadzonego materiału dowodowego. Dodatkowo należy wskazać, że zgodnie ze znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy potwierdzeniem odbioru ww. postanowienie zostało doręczone Skarżącemu do rąk własnych.
Odnośnie zarzutu naruszenia przepisu postępowania polegającego na zaniechaniu rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy należy wskazać, że organ II instancji nie odniósł się do proceduralnych zarzutów, które podnosił Skarżący w treści odwołania, tj. m.in. uniemożliwienia mu brania udziału w czynnościach sprawdzających – oględzinach nieruchomości oraz braku możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, a co z tym związane – niezapewnienia Skarżącemu możliwości udziału w każdym stadium sprawy. Organ II instancji powinien był szeroko odnieść się do postawionych przez Skarżącego zarzutów w treści uzasadnienia decyzji, czego zaniechał, w związku z czym Skarżący nie mógł ustalić, jak oceniono ich zasadność.
Powyższe stanowi naruszenie art. 210 § 4 O.p
Końcowo należy odnieść się do twierdzenia Skarżącego, że do 2018 r. nie było dojazdu do nieruchomości i tym samym w latach 2015 – 2018 nie było możliwości odbioru odpadów komunalnych, w związku z czym naliczenie opłaty za ww. okres jest nieuzasadnione. Należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 6i ust. 1 u.u.c.p.g., obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje: w przypadku nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy - za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec (pkt 1); w przypadku nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy - za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości powstały odpady komunalne (pkt 2); w przypadku nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, i innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe - za rok bez względu na długość okresu korzystania z nieruchomości (pkt 3).
Tym samym niezależnie od uznania, który z ww. punktów art. 6i ust. 1 u.u.c.p.g. znajdzie zastosowanie do danej sprawy, kwestie związane z odbiorem odpadów komunalnych nie mają wpływu ani na nałożenie obowiązku, ani na określenie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Co do twierdzenia Skarżącego, że właściciele sąsiednich nieruchomości nie zostali zdaniem Skarżącego objęci obowiązkiem opłaty za gospodarowanie odpadami, ponieważ organ przyjął, że pojawiają się na swoich nieruchomościach sporadycznie albo naliczył niższą opłatę i za krótszy okres czasu, należy podkreślić, że organ ustalając wysokość opłaty ma na uwadze m.in. charakter każdej z nieruchomości, jej zabudowania i sposób korzystania z niej, dlatego ma możliwość ustalenia dla różnych nieruchomości opłaty w różnych wysokościach. Każdorazowo wydawana jest bowiem decyzja indywidualna.
Niezależnie jednak od powyższego, w sprawie zaistniały wyżej opisane naruszenia proceduralne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji.
5.7. Mając na uwadze wszystkie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję SKO oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
W związku z uwzględnieniem skargi, Sąd na podstawie art. 200 w zw. z art. 209 p.p.s.a. zasądził od SKO na rzecz Skarżącego zwrot kosztów postępowania w wysokości 100 zł. stanowiącą kwotę uiszczonego wpisu od skargi.