Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 16 marca 2016 r., sygn. akt I SA/Gd 1356/15

Uzasadnienie

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 10 lipca 2015 r. Dyrektor Izby Skarbowej w [...] utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w [...] z dnia 11 czerwca 2015 r. oddalające zarzuty zgłoszone w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego.

W uzasadnieniu Dyrektor Izby Skarbowej podał, że pismem z dnia 10.10.2014 r. M. K. wniósł zarzuty w sprawie prowadzonego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] postępowania egzekucyjnego, na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 22.04.2014 r. wystawionego przez Wójta Gminy [...], podnosząc:

1. • błąd co do osoby zobowiązanego,
2. • brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia,
3. • niespełnienie przez tytuł egzekucyjny wykonawczy wymogów określonych w art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W uzasadnieniu wniesionego środka prawnego M. K. podniósł, że podstawą egzekucji może być grzywna mandatowa, zaś strona nie otrzymała mandatu od Wójta Gminy [...].

Organ odwoławczy wskazał, że ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.), dalej u.p.e.a. przewiduje możliwość zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w ściśle określonych przypadkach wymienionych w art. 33 u.p.e.a., zgodnie z którym podstawą do wniesienia zarzutu może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku;

1. 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej;
2. 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4;
3. 4) błąd co do osoby zobowiązanego;
4. 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym;
5. 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego;
6. 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1;
7. 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego;
8. 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny;
9. 10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27.

Przy czym, zgodnie z art. 34 § 1 cytowanej ustawy, zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10 organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7, stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące.

Z istoty przyjętego w ustawie rozwiązania wynika, że stanowisko wierzyciela w przedmiocie zgłoszonych zarzutów ma dla organu egzekucyjnego charakter wiążący i organ ten nie ma uprawnień do jego podważenia (art. 34 § 1 ww. ustawy). Stąd też przewidziany w art. 34 § 1 tej ustawy obowiązek uzyskania przez organ egzekucyjny stanowiska wierzyciela co do zgłoszonych zarzutów. Wypowiedź wierzyciela co do zarzutów ma sformalizowaną formę zaskarżalnego i poddanego kontroli sądowej postanowienia.

Z treści postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia 07.01.2015 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia 03.11.2014 r., stanowiące stanowisko wierzyciela w zakresie zgłoszonych przez M. K. zarzutów: błędu co do osoby zobowiązanego oraz braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 - wynika, że:

1. • nie wystąpił błąd co do osoby zobowiązanego. M. K. pismem z dnia 26.11.2012 r. wyraził zgodę na przyjęcie mandatu karnego stosownie do zarzucanego mu wykroczenia, jednocześnie wyraził prośbę o ukaranie grzywną w wysokości 50 zł w związku z trudną sytuacją materialną. Ponadto podkreślił, że nie jest w stanie wskazać osoby kierującej pojazdem. Przesyłka listowa zawierająca mandat została odebrana w dniu 08.02.2013 r. przez M. K.;
2. • wierzyciel nie miał obowiązku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, przed wszczęciem egzekucji administracyjnej na podstawie orzeczenia będącego mandatem karnym, stosownie do obowiązującego na dzień wystawienia ww. tytułu wykonawczego (tj. 22.04.2014 r.), Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22.11.2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jak stanowi § 13 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. nr 137, poz. 1541 ze zm.) postępowanie egzekucyjne może być wszczęte bez uprzedniego doręczenia upomnienia m.in. gdy egzekucja dotyczy należności z tytułu grzywien nałożonych w drodze mandatu karnego w postępowaniu w sprawach o wykroczenia, co zostało zaznaczone przez wierzyciela ze wskazaniem podstawy prawnej w pozycji 50 tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 22.04.2014 r.

Oceniając zgłoszony przez zobowiązanego - w oparciu o art. 33 § 1 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - zarzut niespełnienia przez tytuł wykonawczy nr [...] wymogów wynikających z art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Dyrektor Izby Skarbowej w [...] podkreślił, że M. K. wadliwość tytułu wykonawczego (zarzut zgłoszony na podstawie art. 33 § 1 pkt 10 ww. ustawy) - jak wynika z treści pisma z dnia 10.10.2014 r. w sprawie zarzutów - motywuje wyłącznie twierdzeniem, że podstawą egzekucji nie może być grzywna mandatowa, gdyż mandatu nie otrzymał od Wójta Gminy [...], a ta kwestia została rozstrzygnięta postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 07.01.2015 r. utrzymującym w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia 03.11.2014 r., w sprawie stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych przez zobowiązanego zarzutów.

Jednocześnie Dyrektor Izby Skarbowej w [...] stwierdził, że tytuł wykonawczy odpowiada wymogom określonym w przepisach art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, które decydują o jego dopuszczalności w postępowaniu egzekucyjnym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. K. wniósł o uchylenie postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej. W uzasadnieniu podniósł, że swoje stanowisko szczegółowo przedstawił w zażaleniu akcentując, że bezpodstawnie została wszczęta wobec niego egzekucja.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - określanej dalej jako ustawa p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Tak pojmując rolę Sądu stwierdzić należy, że skarga jest niezasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia 10 lipca 2015 r., utrzymujące w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z dnia 11 czerwca 2015 r., wydane w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Istota niniejszej sprawy koncentruje się więc wyłącznie na kwestii istnienia podstaw do uwzględnienia zarzutów dotyczących postępowania egzekucyjnego, a zatem dotyczy oceny, czy organ prawidłowo uznał podniesione przez skarżącego na podstawie art. 33 u.p.e.a. zarzuty za nieuzasadnione.

Przy czym należy podkreślić, że w myśl art. 34 § 1 u.p.e.a., zarzuty zgłoszone na podstawie wskazanej w art. 33 pkt 1-7, 9, 10, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu wypowiedzi wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1-5, wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca.

W tym miejscu przypomnieć trzeba, że M. K. zgłosił zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 22.04.2014 r., powołując się na przesłanki:

1. • błędu co do osoby zobowiązanego (art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a.);
2. • braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a. (art. 33 § 1 1 pkt 7 u.p.e.a.),
3. • niespełnienia przez tytuł wykonawczy wymogów określonych w art. 27 § 1 u.p.e.a. (art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a.).

Zgodnie natomiast z art. 34 § 4 u.p.e.a., organ egzekucyjny, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione - o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego.

Z przywołanej regulacji wynika, że istotnym elementem omawianej procedury jest uzyskanie przez organ egzekucyjny wypowiedzi wierzyciela, który musi być powiadomiony o złożeniu zarzutów przez zobowiązanego. Wypowiedź wierzyciela, w przypadku gdy zarzuty są oparte na przesłankach określonych w art. 33 pkt 1-7 u.p.e.a., jest wiążąca dla organu egzekucyjnego, co oznacza, że organ ten nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania wyjaśniającego, w celu ustalenia istnienia podstaw do uwzględnienia zarzutu i do obalenia w ten sposób stanowiska wierzyciela. Należy podkreślić, iż funkcją zarzutów wnoszonych na podstawie art. 33 pkt 1-7 u.p.e.a., jest doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym, odnoszącego się bezpośrednio do zakresu obowiązków zobowiązanego.

Zadaniem organu egzekucyjnego jest wyłącznie stosowanie przymusu egzekucyjnego w celu doprowadzenia do wykonania obowiązku ustalonego przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego.

Co ważne, odstąpienie przez organ egzekucyjny od obowiązku uzyskania wypowiedzi wierzyciela w sprawie zarzutów kwalifikowane jest jako naruszenie prawa mogące mieć istotny wpływ na wynik prowadzonego postępowania egzekucyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 1998 r., sygn. akt I SA/Łd 911/96, publik. ONSA 1998/4/148).

Rozpoznając zażalenie na postanowienie organu egzekucyjnego w przedmiocie zarzutów, organ odwoławczy również jest związany stanowiskiem wierzyciela. Uprawnienie organu sprawującego nadzór nad egzekucją administracyjną (art. 23 § 2 u.p.e.a.) nie stwarza podstawy do kontroli przez egzekucyjny organ odwoławczy (organ nadzorujący) stanowiska wierzyciela w sprawie zgłoszonych zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym (art. 34 § 1 u.p.e.a.). W orzecznictwie wskazuje się wprost, że organ egzekucyjny nie jest i nie może być organem odwoławczym w stosunku do wierzyciela (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2004 r., sygn. akt FW 4/04, LEX nr 160593; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt II FSK 333/08, LEX nr 512828 i z dnia 14 listopada 2006 r., sygn. akt II FSK 1480/05, LEX nr 289067).

Podkreślić należy, że zarzuty dotyczące błędu co do osoby zobowiązanego oraz braku doręczenia upomnienia zostały przez Wójta Gminy [...] – wierzyciela uznane za nieuzasadnione – postanowienie z dnia 03.11.214 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 07.01.2015 r. utrzymało w mocy postanowienie wydane przez wierzyciela. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 08.03. 2016 r. sygn. akt I SA/Gd 866/15 oddalił skargę M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 07.01.2015 r.

Z art. 34 § 1 u.p.e.a., wprost wynika, że stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące. Organ egzekucyjny nie jest zatem uprawniony do prowadzenia odrębnego postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie podstaw do uwzględnienia zarzutów i do podważenia w tym trybie stanowiska wierzyciela. Związanie organu egzekucyjnego stanowiskiem wierzyciela w kwestii zasadności zarzutów zgłoszonych w postępowaniu oznacza, że przed organem egzekucyjnym nie bada się ponownie zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2013 r. sygn. akt II FSK 359/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

To zaś oznacza, iż organy orzekające nie mogły ocenić zarzutu skarżącego inaczej, niż uczynił to wierzyciel.

W tym miejscu przypomnieć trzeba, że w świetle art. 26 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru.

Zgodnie z art. 27 § 1. u.p.e.a. tytuł wykonawczy zawiera: 1) oznaczenie wierzyciela;

1. 2) wskazanie imienia i nazwiska lub firmy zobowiązanego i jego adresu, a także określenie zatrudniającego go pracodawcy i jego adresu, jeżeli wierzyciel posiada taką informację;
2. 3) treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej - także określenie jej wysokości, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek;
3. 4) wskazanie zabezpieczenia należności pieniężnej hipoteką przymusową albo przez ustanowienie zastawu skarbowego lub rejestrowego lub zastawu nieujawnionego w żadnym rejestrze, ze wskazaniem terminów powstania tych zabezpieczeń;
4. 5) wskazanie podstawy prawnej pierwszeństwa zaspokojenia należności pieniężnej, jeżeli należność korzysta z tego prawa i prawo to nie wynika z zabezpieczenia należności pieniężnej;
5. 6) wskazanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej;
6. 7) datę wystawienia tytułu, podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego oraz odcisk pieczęci urzędowej wierzyciela;
7. 8) pouczenie zobowiązanego o skutkach niezawiadomienia organu egzekucyjnego o zmianie miejsca pobytu;
8. 9) pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego;
9. 10) klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej;
10. 11) wskazanie środków egzekucyjnych stosowanych w egzekucji należności pieniężnych.

Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, tytuł wykonawczy jest szczególnym dokumentem urzędowym, warunkującym wszczęcie egzekucji. Aby to jednak było możliwe, powinien zawierać wszystkie elementy wymagane w wyżej cytowanym art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Brak chociażby jednego z tych elementów powoduje niedopuszczalność egzekucji w postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Z przedłożonych Sądowi akt sprawy nie wynika, aby tytuł wykonawczy stanowiący podstawę egzekucji nie spełniał wymogów art. 27 u.p.e.a., zaś skarżący wadliwość tytułu wykonawczego motywuje wyłącznie twierdzeniem, że podstawą egzekucji nie może być grzywna mandatowa, gdyż mandatu nie otrzymał. Kwestia ta została zaś rozstrzygnięta w stanowisku wyrażonym przez wierzyciela, które to stanowisko, jak wyżej wskazano, wiązało organ egzekucyjny.

Uznając, że zaskarżone postanowienie w przedstawionych warunkach faktycznych i prawnych nie naruszało prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wobec braku podstaw do usunięcia zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego, na mocy art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.