Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 15 lipca 2015 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. dalej jako "k.p.a.") w zw. z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r., poz. 1438 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania R. B. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 24 kwietnia 2015 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Podstawą rozstrzygnięcia był następujący stan faktyczny i prawny:
Dnia 27 kwietnia 2012 r. skarżący działając jako rolnik, wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2012, wnosząc o przyznanie płatności obszarowej do działek rolnych o łącznej powierzchni 22,48 ha oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych do działek rolnych o łącznej powierzchni 22,10 ha.
Decyzją z dnia 5 grudnia 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał stronie płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na rok 2012 w łącznej wysokości 20.880,27 zł, w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej kwotę w wysokości 16.288,34 zł, do powierzchni 22,25 ha oraz z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych kwotę w wysokości 4.591,93 zł, do powierzchni 21,87 ha, po pomniejszeniu o kwotę 40,14 zł, ze względu na zastosowaną modulację.
Po wznowieniu postępowania postanowieniem z dnia 27 listopada 2014 r., i ponownym przeprowadzeniu postępowania (decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 22 grudnia 2014 r. została uchylona przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR), organ I instancji decyzją z dnia 24 kwietnia 2015 r. uchylił ww. decyzję tego organu z dnia 5 grudnia 2012 r. i przyznał skarżącemu płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na rok 2012 w łącznej kwocie 18.334,23 zł. Wznowienie postępowania i uchylenie pierwotnej decyzji wynikało z wykluczenia powierzchni 0,99 ha, z działek objętych wnioskiem o przyznanie płatności, na podstawie obrazu nowo wykonanej ortofotomapy.
Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Dyrektor Oddziału Regionalnego decyzją z dnia 15 lipca 2015 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący wniósł o uchylenie powyższej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając:
- - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 80 k.p.a., w szczególności poprzez zaniechanie oceny materiału dowodowego – map lotniczych z innymi dostępnymi danymi geodezyjnymi,
- - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, polegające na wznowieniu postępowania administracyjnego, pomimo braku przesłanek do podjęcia takiej czynności, czyli naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych decyzji i postanowień z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., określanej dalej jako p.p.s.a.).
W badanej sprawie istotne znaczenie ma art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż skarga została uznana za zasadną, z przyczyn, które nie zostały w niej wskazane. Uzupełniająco należy dodać, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (por. wyrok NSA z 27 lipca 2004 r., OSK 628/04, wyrok NSA z 10 sierpnia 2011 r., II OSK 1086/11).
Posiadając tak określony zakres swojej kognicji Sąd uznał, że w ustalonym stanie faktycznym zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób, który uzasadnia wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze.
Na wstępie podkreślenia wymaga, że do postępowań prowadzonych w niniejszej sprawie stosuję się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 167 zwanej dalej: k.p.a.), a zatem również przepisy dotyczące wyłączenia pracownika i organu od udziału w postępowaniu (rozdział 5 k.p.a.), w tym art. 24 § 1 pkt 5 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.
Przez "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" należy rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej czynności procesowych, przewidzianych w przepisach prawa, niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a także, jeżeli pracownik został upoważniony do wydania decyzji w imieniu organu lub pełni funkcję organu - załatwienie sprawy w drodze decyzji.
Przy interpretacji art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie może umknąć z pola widzenia fakt, że wskazywane wyżej brzmienie przepis ten uzyskał z dniem 11 kwietnia 2011 r. w wyniku nowelizacji wprowadzonej na mocy art. 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 z późn. zm.). W uzasadnieniu projektu powołanej ustawy wskazano zaś, że "celem tej nowelizacji jest wyłączenie pracowników, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, zarówno pracowników organu I instancji, jak również pracowników ministerstw i urzędów centralnych, którzy przygotowują i podpisują decyzje ministrów i kierowników urzędów centralnych wydawanych na skutek rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy".
Kwestia wyłączenia pracownika organu jednoosobowego była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uchwale z 18 lutego 2013 r. sygn. akt I GPS 2/12 uznał, że art. 130 §1 pkt 6 Ordynacji podatkowej (przepis o analogicznej treści jak art. 24 § 5 k.p.a.) ma zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu odwoławczym. Wspomniana uchwała dotyczyła, co prawda wyłączenia pracownika monokratycznego organu podatkowego w postępowaniu odwoławczym, jednakże w jej uzasadnieniu NSA wyjaśnił także pojęcie "charakteru rozpatrywanej sprawy", do której odwołuje się ustawodawca. W uzasadnieniu uchwały czytamy, że właściwość instancyjna oznacza ogólną kompetencję do weryfikacji decyzji nie tylko w toku instancji, ale i w nadzwyczajnych trybach postępowania podatkowego.
Zgodnie z utrwaloną linia orzeczniczą wyrażenie "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" odnosi się do stadium decyzyjnego postępowania, i wiąże się z odpowiedzialnością za prawnie wiążące rozstrzygnięcie sprawy przez podpisanie projektu decyzji przez osobę zajmującą stanowisko organu albo pracownika imiennie upoważnionego przez osobę sprawująca stanowisko organu, tak jak w rozpoznawanej sprawie (por. wyroki NSA w sprawach o sygn. II FSK 1357/10 oraz I GSK 253/05).
W świetle powyższego nie można zaakceptować sytuacji, w której osoba biorąca udział w wydaniu decyzji wydanej w trybie "zwykłym" będzie brała udział w postępowaniu nadzwyczajnym, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. W takim przypadku może bowiem zachodzić uzasadniona obawa, że pracownik, który był osobiście zaangażowany w określonym sposobie załatwienia sprawy nie będzie obiektywny przy ocenie wniosku o wznowienie postępowania i uchylenie takiej decyzji.
Kwestia wyłączenia osoby, która orzekała w postępowaniu "zwykłym" od udziału w postępowaniu "nadzwyczajnym" była ponadto przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego w wyroku o sygn. SK 6/07 (OTK-A 2008/8/137). Wyrok ten zapadł, na gruncie przepisów regulujących wyłączenie sędziego od orzekania w postępowaniu sądowym, jednakże rozważania tam poczynione mogą stanowić wskazówkę, przy wykładni przepisów k.p.a. regulujących tą samą kwestię. We wspomnianym wyroku Trybunał orzekł, że art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zakresie w jakim pomija jako podstawę wyłączenia od udziału w orzekaniu w postępowaniu sądowym toczącym się po wznowieniu postępowania administracyjnego, jego wcześniejszy udział w orzekaniu w sprawie dotyczącej decyzji wydanej we wznowieniowym postępowaniu administracyjnym, jest niezgodny z art. 45 ust.1 Konstytucji RP. Uzasadniając orzeczenie Trybunał wskazał, że istotą tzw. bezstronności obiektywnej jest "nie tylko to by sędzia orzekający w sprawie zachował się zawsze zgodnie ze standardami niezawisłości i bezstronności, lecz także by w ocenie zewnętrznej zachowanie takie odpowiadało standardom".
Przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nawiązywał wyraźnie i celnie wskazywał na szereg zależności, jakie występują między postępowaniem nadzwyczajnym prowadzonym w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, a zwykłym postępowaniem administracyjnym w kontekście kontroli sądowej decyzji wydanych w każdym z tych postępowań.
W tej konwencji odnotowania wymaga, że istotnie w ujęciu czysto procesowym sprawa załatwiana w postępowaniu zwykłym nie jest tożsama ze sprawą załatwianą w postępowaniu nadzwyczajnym obejmującym wznowienie postępowania i postępowanie to różni się od "zwykłego".
Jednakże nie można zapominać o tym, że w ramach postępowania w sprawie wznowienia postępowania bada się między innymi to, czy w danej decyzji z postępowania zwykłego tkwią określone wady. Uwzględniając taki zaś punkt widzenia, w sposób w pełni uprawniony można przyjąć, że postępowanie nadzwyczajne dotyka bezpośrednio tego, co przyjęto w decyzji wydanej w trybie zwykłym, czy też tego, co towarzyszyło jej wydaniu. Oznacza to, że w ramach postępowania w trybie wznowieniowym ocenia się szeroko rozumiane elementy tkwiące w decyzji trybu zwykłego.
W związku z zakresem tej właśnie oceny, uznać należy, że nie powinna jej dokonywać ta sama osoba, która wydała decyzję w trybie zwykłym. Osoba taka nie powinna bowiem brać udziału w kontrolowaniu prawidłowości decyzji, uprzednio przez nią podpisanej, i to pod kątem ewentualnie oceny wad przeprowadzonego postępowania, czy też naruszeń mających tkwić w wydanej decyzji. Wznowienie postępowania może przecież doprowadzić do uchylenia decyzji z trybu zwykłego i merytorycznego ponownego załatwienia sprawy. Daleko idący związek ww. dwóch kategorii spraw jest dostrzegany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Dopuszcza ono bowiem, gdy chodzi o granice danej sprawy (głębokość orzekania), aby w postępowaniu sądowym kontrolującym decyzję wydaną we wznowionym postępowaniu sąd mógł orzec o decyzji wydanej w trybie zwykłym.
Przenosząc powyższe rozważania teoretyczne na grunt rozpatrywanej sprawy wskazania wymaga, że pierwotna decyzja z dnia 5 grudnia 2012 r. wydana w trybie zwykłym, podpisana została przez Kierownika Biura Powiatowego – Pana M. S. Ta sama osoba podpisała również decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 24 kwietnia 2014 r., którą po wznowieniu postępowania, uchylono ww. decyzję z dnia 5 grudnia 2012 r. i przyznano płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2012 r. w pomniejszonej wysokości.
W tak ustalonym stanie faktycznym w ocenie Sądu doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i obligowało Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Sąd nie rozważał zasadności podniesionych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego, gdyż byłoby to przedwczesne na obecnym etapie postępowania. Ocena w tym zakresie będzie dokonywana dopiero po wydaniu przez organ administracji decyzji przez osobę niepodlegającą wyłączeniu z mocy ustawy.
W toku powtórnego rozpatrzenia sprawy organ uwzględni przedstawione w niniejszym wyroku stanowisko Sądu co do wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Tak więc, nie mogą brać w nim udziału pracownicy organu, którzy podejmowali jakiekolwiek czynności niezbędne do załatwienia sprawy decyzją pierwotną (z dnia 5 grudnia 2012 r.).
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W kwestii kosztów postępowania (punkt drugi sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy procesowej.