Uzasadnienie
Zaskarżonym do sądu postanowieniem z dnia 7 listopada 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej jako SKO lub organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. - dalej jako k.p.a.) w zw. z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1634 – dalej: u.f.p.) oraz w zw. z art. 72 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2021 r., poz. 1540 - dalej: O.p.), po rozpoznaniu zażalenia A Spółki z o.o. z siedzibą w Ł. (dalej jako Spółka lub Skarżąca) od postanowienia Starosty Kwidzyńskiego (dalej: Starosta lub organ I instancji) z dnia 31 sierpnia 2022 r. w sprawie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nadpłaty, utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.
Rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego sprawy:
Pismem z dnia 4 lipca 2022 r. (korekta z dnia 25 lipca 2022 r.) Starosta wezwał Spółkę do zapłaty kwoty 529.275 zł wraz z odsetkami za zwłokę. W wezwaniu wyjaśniono, że chodzi o zwrot dotacji, w sprawie której zapadły wyroki NSA o sygn.: I GSK 546/22,1 GSK 478/22 i I GSK 477/22 z dnia 24 maja 2022 r.
W dniu 8 sierpnia 2022 r. Spółka dokonała wpłaty kwoty 534.120 zł w związku z upomnieniem z dnia 25 lipca 2022 r. W dniu 9 sierpnia 2022 r. zastrzeżono, że wpłata następuje z zastrzeżeniem zwrotu, bowiem zobowiązanie, na poczet którego dokonano wpłaty uległo przedawnieniu. Jednocześnie w piśmie Spółka stwierdziła, że domaga się stwierdzenia nadpłaty obejmującej kwotę dokonanej wpłaty wraz z odsetkami.
SKO wskazało, że w dniu 15 lipca 2022 r., a więc jeszcze przed dokonaniem wpłaty, Spółka złożyła do organu I instancji wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji SKO z dnia 7 marca 2017 r. SKO Gd/4753/16, SKO Gd/4754/16, SKO Gd/4755/16, z uwagi na przedawnienie wynikającego z nich zobowiązania.
W ocenie SKO, organ I instancji zasadnie na podstawie art. 61a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty, albowiem w niniejszej sprawie zostały wydane decyzje o zwrocie dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, w związku z czym dla powstania nadpłaty konieczne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięć określających wysokość zobowiązania. W ocenie SKO nie można uznać za nienależnie zapłaconą kwotę zobowiązania, uiszczoną zgodnie z ostateczną decyzją administracyjną.
SKO podkreśla, że w niniejszej sprawie zostało wszczęte postępowanie zmierzające do wyeliminowania z obrotu ww. decyzji SKO z dnia 7 marca 2017 r. – w sprawie stwierdzenia ich wygaśnięcia. Postępowanie to zostało wszczęte przed wszczęciem postępowania w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty i do chwili złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty nie zostało zakończone.
W świetle powyższego, w ocenie SKO, wszczynanie odrębnego postępowania opartego na tej samej argumentacji: wygaśnięcia zobowiązania w związku jego przedawnieniem, było przedwczesne. Nie ma uzasadnienia do prowadzenia dwóch równoległych postępowań o takim samym stanie faktycznym. Nadto zakaz wszczynania postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty w sytuacji gdy istnieje decyzja wymiarowa w sprawie tego samego zobowiązania wynika z art. 79 § 1 O.p.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe postanowienie, Skarżąca wnosząc o jego uchylenie, zarzuciła naruszenie:
- 1. art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 144 w zw. z art. 61 a § 1 k.p.a w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 72 § 1 w zw. z art. 79 §1 O.p. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż w niniejszym postępowaniu zachodzą uzasadnione przyczyny, z powodu których niniejsze postępowanie nie może zostać wszczęte, tj. z uwagi na toczące się w trybie nadzwyczajnym postępowanie w sprawie wygaśnięcia decyzji SKO z dnia 7 marca 2017 r. (znak: SKO Gd/4753/16, SKO Gd/4754/16 i SKO Gd/4755/16), albowiem:
organ II instancji błędnie przyjął regulację zawartą w art. 79 §1 O.p. jako przesłankę uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania określoną w art. 61a § 1 k.p.a. znajdującym zastosowanie na gruncie przedmiotowej sprawy;
a w art. 67 ust. 1 u.f.p. przewidziano bezpośrednie stosowanie przepisów k.p.a.; a przepisy O.p. dotyczące nadpłat stosować należy jedynie odpowiednio, co oznacza, iż postępowania w sprawie tych należności prowadzone są na podstawie przepisów k.p.a., a ponadto przepis art. 79 O.p. wprowadza zakaz wszczynania postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty, którego czas pokrywa się z czasem trwania postępowania podatkowego lub kontroli podatkowej, co dotyczy postępowań uregulowanych w działach IV i VI O.p., a wcześniej wszczęte postępowanie na wniosek Skarżącej takim postępowaniem nie jest, gdyż dotyczy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w trybie art. 162 k.p.a.;
pominięto, iż decyzją z dnia 7 listopada 2022 r. SKO w Gdańsku w tożsamym składzie orzekającym wydało decyzję w sprawie sygn. akt SKO Gd/5135/22 w postępowaniu o stwierdzenia wygaśnięcia decyzji;
co skutkowało błędnym wydaniem postanowienia o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty.
Uzasadnienie skargi stanowi rozwinięcie stawianych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone do sądu postanowienie odpowiada prawu.
Jak trafnie podkreślono w zaskarżonym postanowieniu zgodnie z art. 61a k.p.a. gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Poza przypadkiem braku przymiotu strony (który w nin. sprawie nie ma miejsca), organ administracji ma prawo wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania gdy "z innej uzasadnionej przyczyny" nie może zostać ono zainicjowane. Chodzi tu jednak wyłącznie o przeszkody natury formalnej.
Jest tak dlatego, że w przypadku odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty.
A zatem w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Postanowienie to jest aktem formalnym, a nie merytorycznym, i rozstrzyga wyłącznie co do przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania. SKO trafnie wskazało, że przez "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania: przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.
Nie budzi wątpliwości, że decyzja o zwrocie dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem jest decyzją deklaratoryjna, o której mowa w art. 21 § 1 pkt 1 O.p. Zobowiązanie powstaje z mocy zaistnienia określonych okoliczności faktycznych, którą jest wydatkowanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Do powstania zobowiązania nie jest wymagana decyzja, podmiot zobowiązany mógłby zwrócić kwotę zobowiązania bez wydania decyzji, gdyby zgadzał się ze stanowiskiem organu dotującego co do wydatkowania niezgodnie z przeznaczeniem. Decyzja jest niezbędna dopiero wówczas, gdy powstaje spór pomiędzy dotującym, a beneficjentem co do kwoty lub co do zasady zwrotu dotacji.
W niniejszej sprawie decyzje takie zostały wydane. W związku z tym wysokość zobowiązania określona została w formie deklaratoryjnych decyzją administracyjną w przedmiocie zwrotu dotacji. Ponieważ wydane zostały decyzje, to dla powstania nadpłaty konieczne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięć określających wysokość zobowiązania. Nie można bowiem uznać za nienależnie zapłaconą kwoty zobowiązania uiszczoną zgodnie z ostateczną decyzją administracyjną.
W rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte postępowanie zmierzające do wyeliminowania z obrotu decyzji w sprawie wysokości zobowiązania. Chodzi o postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji SKO z dnia 7 marca 2017 r. Postępowanie to wszczęte zostało przed wszczęciem postępowania w przedmiocie nadpłaty, i do chwili złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty nie zostało zakończone. Każde z postępowań opiera się na tej samej argumentacji zobowiązanego: wygaśnięcia zobowiązania w związku z jego przedawnieniem. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, SKO trafnie wywiodło, że wszczynanie odrębnego postępowania w przedmiocie nadpłaty było przedwczesne. Jest tak dlatego, że wcześniej wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji SKO, obejmuje także stan faktyczny, który stanowi przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty. Nie ma uzasadnienia równoległe prowadzenie dwóch postępowań o takim samym stanie faktycznym.
Wyrazem tego jest zakaz wszczynania postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty w sytuacji, gdy istnieje decyzja wymiarowa w sprawie tego samego zobowiązania podatkowego. Zakaz ten wywodzony jest z art. 79 § 1 O.p.
Przyjmuje się, że skoro w przepisie tym ustawodawca zakazuje wszczynania postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty już w sytuacji, gdy toczy się postępowanie zmierzające do ewentualnego określenia zobowiązania podatkowego, to tym bardziej nie jest możliwe jego wszczęcie wówczas, kiedy w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja określająca wysokość zobowiązania podatkowego.
Mając powyższe na uwadze SKO zasadnie doszło do przekonania, że w sytuacji wszczęcia postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji określających wysokość zobowiązania z tytułu zwrotu dotacji, do chwili ich zakończenia brak jest podstaw do wszczynania odrębnego postępowania w przedmiocie nadpłaty wynikającej z wpłaty na poczet zobowiązań, których dotyczy żądanie stwierdzenia ich wygaśnięcia rozpatrywane we wcześniej wszczętym postępowaniu. Zaistniała zatem inna uzasadniona przyczyna uprawniająca organ do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 § 1 k.p.a.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), skargę jako niezasadną oddalił.