Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 19 lipca 2017 r., sygn. akt I SA/Gd 146/17

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia 22 listopada 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy (dalej: Wójt Gminy) z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie określenia Stowarzyszeniu A (dalej: Stowarzyszenie, strona), kwoty dotacji podmiotowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.

W uzasadnieniu SKO wskazało, że w okresie od 15 czerwca do 6 lipca 2015r. Wójt Gminy przeprowadził kontrolę w Niepublicznej Szkole Podstawowej w B. w zakresie wykorzystania otrzymanej dotacji podmiotowej za 2014r. Organem prowadzącym Szkołę było Stowarzyszenie, które w 2014 r. nie posiadało zarządu. W toku kontroli w imieniu Stowarzyszenia działania podejmowała dyrektor szkoły V. S..

W wyniku przeprowadzonej kontroli oprócz braku władz organu prowadzącego szkołę w 2014r. stwierdzono szereg nieprawidłowości skutkujących uznaniem, że dotacja w łącznej kwocie 245.112,50 zł wykorzystana została na cele niezgodne z jej przeznaczeniem. Z kontroli sporządzony został protokół, podpisany przez dyrektor szkoły V. S. w dniu 20 lipca 2015r. Podpisująca protokół dyrektor szkoły nie zgodziła się z ustaleniami kontrolujących i w dniu 10 lipca 2015r. wniosła do niego zastrzeżenia.

W dniu 10 sierpnia 2015 r. Wójt Gminy wystosował wystąpienie pokontrolne, kierując je do "Pani V. S. Stowarzyszenie A". W Wystąpieniu tym Wójt Gminy wskazał na nieprawidłowości w działaniu Niepublicznej Szkoły Podstawowej, w tym m.in. brak organu - zarządu Stowarzyszenia prowadzącego tę szkołę i zalecił zwrot na rachunek bankowy gminy dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem za rok 2014 w wysokości 245.112,50 zł wraz z odsetkami.

Pismem z dnia 22 sierpnia 2015 r. dyrektor szkoły V. S. złożyła wyjaśnienia do wystąpienia pokontrolnego, które jednak nie zostały przez Wójta Gminy uwzględnione, w związku z czym organ ten pismem z dnia 9 września 2015 r. wezwał Stowarzyszenie do zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem za rok 2014 w wysokości 245.112,50 zł wraz z odsetkami.

W dniu 21 września 2015 r. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego [...] powołany został kurator Stowarzyszenia.

Ponieważ dotacja nie została zwrócona, Wójt Gminy pismem z dnia 22 października 2016r. zawiadomił Stowarzyszenie o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zwrotu do budżetu gminy dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2014r. przez Niepubliczną Szkołę Podstawową w B..

Na podstawie uchwały Walnego Zgromadzenia Członków Stowarzyszenia z dnia 28 października 2015 r. powołany został nowy pięcioosobowy zarząd Stowarzyszenia.

Decyzją z dnia 30 listopada 2015 r. Wójt Gminy określił należności z tytułu dotacji udzielonej w 2014 r. wydatkowanej niezgodnie z przeznaczeniem przypadające do zwrotu do budżetu gminy w kwocie 245.112,50 zł. W decyzji tej Wójt Gminy zauważył m.in., że zgodnie z oświadczeniem złożonym w trakcie kontroli przez dyrektor szkoły, wpisaną w KRS jako osoba pełniąca również funkcję prezesa pięcioosobowego zarządu Stowarzyszenia, z dniem 1 maja 2011r. wygasła trzyletnia kadencja zarządu. Do czasu kontroli nowy zarząd nie został powołany. W dniu 21 września 2015 r. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego [...] powołany został kurator Stowarzyszenia i to on był uprawniony do występowania w imieniu Stowarzyszenia w sprawach dotyczących m.in. rozliczenia dotacji za 2014 r. Z tego względu Wójt Gminy odmówił w dniu 21 października 2015r. wszczęcia postępowania w sprawie odroczenia spłaty oraz rozłożenia na raty kwoty dotacji podlegającej zwrotowi, wniosek w tej sprawie złożyła bowiem dyrektor szkoły niebędąca osobą uprawnioną.

W dniu 10 grudnia 2015 r. Stowarzyszenie reprezentowane przez pełnomocnika będącego radcą prawnym wniosło odwołanie od powyższej decyzji. Pełnomocnictwo podpisane zostało zgodnie z zasadami reprezentacji przez prezesa zarządu A.W., wybraną do pełnienia tej funkcji uchwałą z dnia 28 października 2015 r. W odwołaniu podniesiono m.in. zarzut naruszenia art. 7, art.10, art. 77, art. 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a., poprzez wydanie decyzji administracyjnej na podstawie stanu faktycznego ustalonego w czasie, gdy strona pozbawiona była możliwości działania z powodu braku powołanych do tego organów.

SKO po rozpatrzeniu wniesionego odwołania nie znalazło podstaw do zmiany bądź uchylenia decyzji Wójta Gminy z dnia 30 listopada 2015 r.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z decyzją ją poprzedzającą.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004r., nr 256, poz. 2572 ze zm.), dalej u.s.o., poprzez bezpodstawne uznane, że wynagrodzenie wicedyrektora szkoły jest wydatkiem niezgodnym z przeznaczeniem, art. 5 ust. 7 w zw. z art. 2 u.s.o. poprzez przyjęcie, że sfera zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę nie podlega finansowaniu z dotacji podmiotowej przysługującej tej szkole; art. 90 ust. 3d i art. 5 ust. 2 pkt 2 u.s.o. poprzez uznanie, że kwota dotacji przeznaczona na utrzymanie szkolnych busów dowożących uczniów do szkoły nie została wykorzystana zgodnie z art. 90 u.s.o.

Ponadto strona zarzuciła organowi naruszenie art. 7, art. 10, art. 77, art. 81 k.p.a. poprzez wydanie decyzji administracyjnej na podstawie stanu faktycznego ustalonego w czasie gdy strona była pozbawiona możliwości działania z powodu braku powołanych do tego organów, art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, art. 75 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań świadków na okoliczność prawidłowości wydatkowania dotacji na wynagrodzenie nauczyciela oraz na pokrycie kosztów szkolnych busów, jako kosztów ściśle związanych z działalnością szkoły, art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niezawieszenie postępowania kontrolnego do czasu powołania organów skarżącego Stowarzyszenia.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Skarżące Stowarzyszenie jest organem prowadzącym Niepubliczną Szkołę Podstawową w B., któremu przyznania została dotacja w 2014 r. na realizację zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej określonej w ustawie o systemie oświaty. W dniach od 15 czerwca do 6 lipca 2015 r. Wójt Gminy przeprowadził w ww. niepublicznej szkole podstawowej kontrolę w zakresie wykorzystania przyznanej dotacji. Kontrola przeprowadzona została na podstawie § 8 uchwały nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i przedszkoli prowadzonych na terenie Gminy K. przez inne niż Gmina K. osoby prawne i osoby fizyczne, oraz dla innych niż Gmina K., osób prawnych i osób fizycznych prowadzących inne formy wychowania przedszkolnego, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 14a ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.), a także trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania oraz art. 90 ust. 4 u.s.o.

Zgodnie z art. 90 ust. 4 u.s.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Zgodnie natomiast z § 8 ww. uchwały:

1. 1) Wójt Gminy K., za pośrednictwem upoważnionych osób, zwanymi dalej "kontrolującymi", może dokonywać kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji w szkołach, przedszkolach i innych formach wychowania przedszkolnego, zwanymi dalej "kontrolowanymi".
2. 2) Kontrolujący posiadają imienne upoważnienie do przeprowadzenia kontroli, które zawiera:
3. a) numer upoważnienia;
4. b) imię i nazwisko kontrolującego;
5. c) nazwę i adres kontrolowanego;
6. d) temat kontroli;
7. e) termin ważności upoważnienia.
8. 3) Kontrola prawidłowości wykorzystania dotacji w szkołach, przedszkolach i innych formach wychowania przedszkolnego obejmuje:
9. a) sprawdzenie zgodności ze stanem faktycznym liczby uczniów wykazywanych w informacjach, których mowa w § 6 ust.3;
10. b) sprawdzenie prawidłowości wykorzystania dotacji zgodnie z zasadami określonymi w art. 90 ust. 3d u.s.o.
11. 4) Postępowanie kontrolne ma na celu ustalenie stanu faktycznego w zakresie objętym przedmiotem kontroli.
12. 5) Kontrolujący mają prawo wstępu do szkół, przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego oraz do wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania. Kontrolujący mogą przetwarzać dane osobowe uczniów tych szkół i placówek.
13. 6) Kontrola może być przeprowadzona w ciągu roku po uprzednim zawiadomieniu osoby organu prowadzącego o terminie planowanej kontroli lub w przypadku, gdy okoliczności wskazują na konieczność podjęcia natychmiastowych czynności kontrolnych.
14. 7) Z przeprowadzonego postępowania kontrolnego sporządzany jest protokół, który podpisuje kontrolujący i kontrolowany, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu.
15. 8) Kontrolowany ma prawo przed podpisaniem protokołu zgłosić na piśmie zastrzeżenia co do ustaleń zawartych w protokole w ciągu 7 dni od otrzymania protokołu do podpisu.
16. 9) W razie zgłoszenia zastrzeżeń o których mowa ust. 7, kontrolujący ma obowiązek dokonać ich analizy i podjąć odpowiednie czynności, w przypadku stwierdzenia zasadności zastrzeżeń.
17. 10) Kontrolowany ma prawo, w terminie właściwym do jego podpisania, odmówić podpisania protokołu, wskazując na piśmie przyczynę odmowy.
18. 11) Odmowa podpisania protokołu nie stanowi przeszkody do realizacji ustaleń kontrolnych.
19. 12) W terminie 14 dni od dnia podpisania lub odmowy podpisania protokołu przez kontrolowanego, kontrolujący sporządza wystąpienie pokontrolne, skierowane do organu prowadzącego.
20. 13) Wystąpienie pokontrolne zawiera ocenę kontrolowanej szkoły, przedszkola lub innej formy wychowania przedszkolnego, a w razie stwierdzenia nieprawidłowości, zalecenia pokontrolne.
21. 14) Organ prowadzący jest zobowiązany w terminie wskazanym w wystąpieniu pokontrolnym, zawiadomić osobę podpisującą wystąpienie pokontrolne o sposobie realizacji zaleceń pokontrolnych.

Z powyższych przepisów wynika, że kontrola prawidłowości wykorzystania dotacji w szkole powinna toczyć się z udziałem organu prowadzącego szkołę, który ma m.in. prawo przed podpisaniem protokołu zgłosić na piśmie zastrzeżenia co do ustaleń zawartych w protokole, ma prawo odmówić podpisania protokołu, ma prawo otrzymać od kontrolujących wystąpienie pokontrolne (zalecenia pokontrolne), ma też obowiązek zawiadomić o sposobie realizacji zaleceń pokontrolnych.

W rozpatrywanej sprawie organem prowadzącym szkołę było skarżące Stowarzyszenie, które jednak nie brało udziału w kontroli i nie mogło korzystać ani z przysługujących mu praw ani wypełnić ciążących na nim w związku z kontrolą obowiązków, bowiem, co jest bezsporne, nie posiadało w dacie kontroli zarządu, czyli organu uprawnionego do jego reprezentowania. Stowarzyszenie jest osobą prawną działającą przez swoje organy (art. 17 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. prawo o stowarzyszeniach, Dz.U. z 2017r., poz. 210). Zgodnie z art. 11 ust. 3 tej ustawy stowarzyszenie jest obowiązane posiadać zarząd i organ kontroli wewnętrznej, a zgodnie z art. 30 ust. 1, jeżeli stowarzyszenie nie posiada zarządu zdolnego do działań prawnych, sąd, na wniosek organu nadzorującego lub z własnej inicjatywy, ustanawia dla niego kuratora.

W dacie prowadzenia kontroli, Stowarzyszenie nie posiadało zarządu, o czym kontrolujący mieli wiedzę. Wynika to choćby z treści wystąpienia pokontrolnego, w którym na str. 3 stwierdzono, że "z ustaleń kontrolujących wynika, że z dniem 1 maja 2011r. wygasła 3-letnia kadencja Zarządu Stowarzyszenia, co doprowadziło do zarządzania i podejmowania decyzji w zakresie zaciągania zobowiązań i finansowania przez jedną osobę. Obecnie, w związku z brakiem zarządu, toczy się postępowanie w sprawie wyznaczenia przez sąd kuratora".

Mimo wiedzy o braku zarządu Stowarzyszenia a tym samym braku organu upoważnionego do jego reprezentowania oraz o toczącym się postępowaniu w sprawie wyznaczenia dla Stowarzyszenia kuratora, kontrolujący prowadzili czynności kontrolne z udziałem osoby w sposób oczywisty do tego nieuprawnionej, tj. dyrektor szkoły V.S.. To jej doręczone zostały protokół oraz wystąpienie kontrolne, jej także doręczono wezwanie z dnia 11 września 2015 r. do zwrotu kwoty dotacji w kwocie 245.112,50 zł wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, zakreślając termin 14 dni pod rygorem wszczęcia postępowania podatkowego.

Wytłumaczeniem takiego działania organu nie może być fakt wpisu V. S. w Krajowym Rejestrze Sądowym jako osoby uprawnionej do reprezentacji Stowarzyszenia, bowiem wynikające z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz.U. z 2016r., poz. 687) domniemanie prawdziwości wpisów ujawnionych w rejestrze jest domniemaniem wzruszalnym, a w niniejszej sprawie kontrolujący mieli wiedzę, że kadencja zarządu Stowarzyszenia, w skład którego wchodziła V. S., wygasła z dniem 1 maja 2011 r. i że w związku z tym wpis ten nie odpowiada stanowi faktycznemu.

W tych okolicznościach uznać należy, że Stowarzyszenie bez własnej winy nie brało udziału w czynnościach kontrolnych. Protokół, wystąpienie pokontrolne oraz wezwanie do zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, nie zostały skutecznie doręczone organowi prowadzącemu szkołę, w związku z czym nie została dopełniona procedura opisana w § 8 uchwały nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...]. Jak stwierdziło SKO w zaskarżonej decyzji, niedokonanie zwrotu dotacji na wezwanie z dnia 11 września 2015 r. było przyczyną wszczęcia postępowania administracyjnego, podczas gdy Stowarzyszenie nie zostało skutecznie do dokonania tego zwrotu wezwane.

Ponownie rozpatrując sprawę SKO uwzględni powyższe rozważania Sądu i dokona oceny legalności decyzji organu pierwszej instancji mając na uwadze, że Stowarzyszenie zostało bez swojej winy pozbawione możliwości udziału w czynnościach kontrolnych.

Wobec stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie pozbawienia strony możliwości obrony swoich praw w toku kontroli prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego przedwczesne jest rozpatrywanie pozostałych zarzutów skargi, dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718) uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015r., poz. 507).