Uzasadnienie
W toku postępowania egzekucyjnego dotyczącego egzekucji należności pieniężnej z tytułu opłaty dodatkowej za nieopłacone parkowane pojazdów zobowiązany - pan W. K. - pismem z dnia 9 listopada 2018 r. wniósł do organu egzekucyjnego - Naczelnika Urzędu Skarbowego - zarzuty do postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 30 stycznia 2018 r. wystawionego przez Burmistrza. Zobowiązany podniósł zarzut nieistnienia obowiązku.
Postanowieniem z dnia 17 stycznia 2019 r. Burmistrz, działając jako wierzyciel, uznał zarzut nieistnienia obowiązku za nieuzasadniony.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z dnia 15 marca 2019 r. uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania wskazując, że wierzyciel nie przedstawił dowodów potwierdzających parkowanie pojazdów skarżącego w strefie płatnego parkowania (SPP) w miejscach wyznaczonych w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. jedn. Dz.U.
z 2016 r., poz. 1440 ze zm.; dalej określanej jako "u.d.p.").
Ponownie rozpoznając sprawę Burmistrz, postanowieniem z dnia 12 lipca 2019 r., uznał za uzasadniony zarzut nieistnienia obowiązku w odniesieniu do opłat określonych upomnieniami nr 982, 1437,350. W pozostałym zakresie, tj. w odniesieniu do opłat określonych upomnieniami nr 613 i 898 organ uznał zarzut nieistnienia obowiązku za nieuzasadniony.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z dnia 16 października 2019 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie wierzyciela. W uzasadnieniu, przywołując treść art. 33 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm.; dalej określanej jako "u.p.e.a.") Kolegium wskazało, że obowiązek ponoszenia opłat za postój pojazdów w strefie płatnego parkowania wynika z art. 13 ust. 1 pkt 1 u.p.d. Za nieuiszczenie opłaty za parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania pobiera się opłatę dodatkową, której wysokość oraz sposób jej pobierania określa rada gminy (art. 13f ust. 1 i 2 u.d.p.). Warunkiem pobrania opłaty dodatkowej za postój w strefie płatnego parkowania jest postój pojazdu w granicach strefy, w miejscu wyznaczonym, w rozumieniu art. 13b ust. 1 u.d.p.
Tym samym żądanie opłaty dodatkowej z tytułu nieopłacenia postoju pojazdu w strefie płatnego parkowania uzasadnione jest wówczas, gdy kierujący pojazdem nie wniósł opłaty za parkowanie pojazdu w miejscu wyznaczonym w strefie płatnego parkowania, zgodnie z wskazanym przepisem. Powyższe oznacza, że miejsce takie musi być w sposób prawidłowy oznaczone, zgodnie z przepisami regulującymi oznaczenie miejsc postojowych na drogach - rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych i rozporządzeniu (Dz. U. Nr 170, poz. 1393 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczenia na drogach (Dz. U. Nr 220, poz. 2181 ze zm.).
W ocenie organu odwoławczego wierzyciel prawidłowo uznał za uzasadniony zarzut nieistnienia obowiązku w odniesieniu do opłat określonymi upomnieniami nr: 982, 1437 oraz 350 dotyczących postoju pojazdu o numerze rejestracyjnym: [...] w strefie płatnego parkowania w B. bez uiszczenia opłaty w dniach: 25 marca 2015 r., 2 maja 2015 r., 12 maja 2015 r., 30 maja 2015 r. i 1 października 2015 r. z uwagi na fakt, że miejsca postoju w tych dniach nie były oznaczone zgodnie z wskazanymi powyżej przepisami. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że oznakowanie miejsc postojowych zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa Burmistrz zlecił firmie obsługującej strefę płatnego parkowania dopiero w dniu 21 października 2015 r. Tym samym obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej powstał jedynie w związku z zaparkowaniem strefie płatnego parkowania w B. przy ul. [...] pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] w dniu 22 lipca 2017 r. oraz pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] w dniu 5 kwietnia 2017 r., albowiem miejsca przeznaczone do parkowania w SPP były już w tym czasie oznaczone zgodnie z przepisami określającymi wymogi co do takiego oznakowania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku pan W. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zdaniem skarżącego Burmistrz nie udowodnił, że pojazd został zaparkowany w SPP i nie została uiszczona opłata.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Sąd administracyjny w granicach swojej właściwości bada zgodność zaskarżonych postanowień z prawem.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości stanowiska organów, co do uznania postoju pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] w dniu 22 lutego 2017 r. a także pojazdu o numerze rejestracyjnym [....] w dniu 5 kwietnia 2017 r., których właścicielem jest skarżący przy ul. [...] w B. (w strefie płatnego parkowania) za nieopłacony.
W toku postępowania skarżący konsekwentnie kwestionował egzekwowany obowiązek podnosząc, że organy egzekucyjne nie udowodniły parkowania przedmiotowych pojazdów w strefie płatnego parkowania.
Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym są środkiem ochrony zobowiązanego, gdy postępowanie egzekucyjne narusza istotne zasady tego postępowania lub gdy egzekucja jest niedopuszczalna. Podstawą zarzutu mogą być tylko okoliczności taksatywnie wymienione w art. 33 u.p.e.a., w tym podniesiony w niniejszej sprawie na podstawie punktu 1 tego przepisu, zarzut nieistnienia obowiązku.
Stosownie do art. 26 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego. Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (§ 5 pkt 1).
Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że wystawiony na skarżącego tytuł wykonawczy obejmował obowiązek uiszczenia dodatkowej opłaty z tytułu niezapłaconego postoju w strefie płatnego parkowania, w określonych szczegółowo dniach oraz przedziale czasowym.
W ocenie Sądu załączona do akt sprawy dokumentacja fotograficzna nie może być uznana za wystarczającą dla wykazania, że zachodzą podstawy do nałożenia na skarżącego opłat. Fotografie znajdujące się w aktach sprawy nie potwierdzają istotnych okoliczności spornych tj.: w zgromadzonym materiale wizualnym dokumentującym postój samochodu skarżącego zarówno w dniu 22 lutego 2017 r. jak i w dniu 5 kwietnia 2017 r. brak fotografii dotyczących miejsca parkowania objętego strefą parkowania i konkretnego miejsca postoju. W sytuacji, gdy przedmiotowe fotografie są nieczytelne zarówno w zakresie miejsca parkowania, jak i znaków pionowych oraz poziomych wyznaczających miejsce postojowe uznać należy, że w sprawie zachodzą poważne wątpliwości dotyczące uiszczenia przez skarżącego opłaty za parkowanie.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p., korzystający z dróg publicznych obowiązani są do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Strefę taką ustala rada gminy (rada miasta) - art. 13b ust. 3 u.d.p. Opłatę, o której mowa w cytowanym wyżej przepisie pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo (art. 13b ust. 1 u.d.p.). Ustawodawca w art. 13b ust. 2 u.d.p. wskazał też cel ustalania strefy płatnego parkowania, stanowiąc, że strefę ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej.
W uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2017 r. sygn. akt II GPS 2/17 rozstrzygnięto, że zgodnie z art. 13b ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych opłatę za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania pobiera się od korzystającego z drogi publicznej wyłącznie za postój w odpowiednio wyznaczonym do tego miejscu. W uchwale tej NSA, dokonując wykładni przepisów art. 13 ust. 1 i art. 13b ust. 1 u.d.p., wskazał, że nie można odmówić art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych znaczenia normatywnego i ustalać miejsca płatnego postoju jedynie na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 1 tej ustawy (cała strefa płatnego parkowania). Celem regulacji dotyczącej opłat za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, określonym w art. 13b ust. 2 ustawy jest usprawnienie ruchu pojazdów w obszarach o znacznym deficycie miejsc postojowych, z uwzględnieniem ogólnych przepisów prawnych o ruchu drogowym.
Pobieranie opłat za postój w każdym miejscu, w granicach wyznaczonej strefy parkowania wywoływałoby skutki przeciwstawne do zamierzonych. W ten sposób cel przedsięwzięcia - ustalenie strefy płatnego parkowania, zostałby zredukowany do zapewnienia przychodów z tytułu pobierania opłat za postój w tej strefie.
W konkluzji swojego stanowiska NSA stwierdził, że miejsca płatnego postoju wyznaczone w strefie płatnego parkowania to, co do zasady, miejsca podwójnie oznakowane: znakami pionowymi D–18 i znakami poziomymi typu P-18. Niemniej jednak to znaki pionowe informują o sposobie korzystania z drogi i dlatego tym znakom, co trzeba podkreślić, należałoby przypisać rolę decydującą w wyznaczeniu miejsca płatnego postoju. Uzasadniałoby to stwierdzenie, że miejsca postoju oznakowane w strefie płatnego parkowania wyłącznie znakiem poziomym nie spełniają wymagania miejsca wyznaczonego w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych.
W związku z powyższym uznać należy, że nieopłacony postój w strefie płatnego parkowania to taki postój, który odbywa się nie tylko na terenie strefy płatnego parkowania, lecz także w miejscu wyznaczonym (znakami pionowymi i poziomymi) oraz bez uiszczonej opłaty. W sytuacji, gdy zobowiązany kwestionuje fakt postoju w miejscu wyznaczonym, organ powinien okoliczność tę wykazać. Przede wszystkim organ powinien dokonać odniesienia miejsca faktycznego postoju pojazdu do miejsca wyznaczonego. Jeżeli pojazd był zaparkowany w miejscu wyznaczonym bez dokonania opłaty, wówczas będziemy mieli do czynienia z postojem nieopłaconym, natomiast jeżeli postój obywał się poza miejscem do tego wyznaczonym, to pomimo braku opłaty postój taki nie będzie podlegał opłacie dodatkowej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 lutego 2019 r., sygn. akt I SA/Kr 1185/18). W przedmiotowej sprawie organy nie wykazały odpowiednimi dowodami fotograficznymi spornych miejsc postoju zarówno w zakresie znaków pionowych, jak i poziomych.
Obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej jest obowiązkiem, który wynika z mocy samego prawa. Dla jego realizacji nie jest konieczna konkretyzacja w drodze indywidualnego aktu administracyjnego (decyzji administracyjnej). Obowiązek poniesienia takich opłat został określony w przepisach ustawy o drogach publicznych, w szczególności w art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 1 – 4 oraz art. 13f ust. 1 i 2. Z kolei Rada Miejska w B., w oparciu o upoważnienie zawarte w przywołanych przepisach ustawy, podjęła w dniu 25 stycznia 2012 r. uchwałę w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na terenie miasta B. oraz wysokości stawek opłat za parkowanie i sposobu ich pobierania.
Ponadto zgodnie z art. 40d ustawy o drogach publicznych opłaty określone m.in. w art. 13f ust. 1, podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Egzekucja opłaty dodatkowej następuje zatem w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (należność pieniężna przekazana do egzekucji administracyjnej na podstawie innej ustawy).
Z art. 29 § 1 u.p.e.a. wynika wprawdzie, że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym i przepis ten stanowi zasadę postępowania egzekucyjnego sprowadzającą się do przyjęcia, że zarzuty mają na celu ochronę uczestników postępowania egzekucyjnego w zakresie prawidłowości samego postępowania egzekucyjnego (nie służą one weryfikacji ostatecznych decyzji, czy postanowień, stanowiących podstawę tytułu wykonawczego) – to jednak należy mieć na uwadze zasygnalizowany wcześniej istotny dla sprawy charakter obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej, jako obowiązek wynikający bezpośrednio z ustawy.
Powyższe powoduje, że w sprawie obowiązku uiszczenia tej opłaty nie prowadzi się postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga się w drodze decyzji administracyjnej. Nie mamy więc w tej sytuacji do czynienia z ostateczną decyzją administracyjną (czy postanowieniem). Nie prowadzi się również postępowania wyjaśniającego, poprzedzającego rozstrzygnięcie sprawy, co do jej istoty. Możliwość dochodzenia swych racji oraz obrony swoich interesów przez zobowiązanego powstaje zatem dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego, co następuje poprzez zgłoszenie zarzutu. Mimo zatem ogólnej zasady wyrażonej w art. 29 § 1 u.p.e.a. należy przyjąć, że wniesienie zarzutu wszczyna postępowanie w sprawie jego rozpoznania i wydania rozstrzygnięcia w zakresie jego zasadności (co do zasadności tego obowiązku). Organ egzekucyjny jest zobowiązany po wniesieniu zarzutu do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w sytuacji bowiem, kiedy obowiązek powstaje z mocy prawa, jest to jedyna możliwość obrony swoich praw przez dłużnika (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt III SA/Gd 107/12).
Z powyższego wynika, że zarzut skarżącego w zakresie nieistnienia obowiązku opłacenia opłaty dodatkowej powinien podlegać rzetelnej ocenie. Ponownie rozpoznając sprawę wierzyciel ustali, czy w dacie postoju samochód strony został zaparkowany na stanowisku w strefie płatnego parkowania (a nie w obszarze SPP), w miejscu oznakowanym znakami pionowymi i poziomymi, bądź wydzielonym konstrukcyjnie.
W związku z powyższym, uznając skargę za uzasadnioną, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji.