Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 18 listopada 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - dalej: k.p.a.) oraz art. 17 § 1, art. 18, art. 33 § 1 i art. 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 – dalej: u.p.e.a.), po rozpoznaniu zażalenia "A" z siedzibą w K. na postanowienie Wójta Gminy z dnia 5 października 2015 r., którym uznano zarzuty do postępowania egzekucyjnego za niezasadne, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
Podstawą powyższego rozstrzygnięcia były następujące ustalenia i rozważania:
Na podstawie tytułu wykonawczego nr [...], wystawionego przez Wójta Gminy, Naczelnik Urzędu Skarbowego prowadzi wobec "A" egzekucję administracyjną należności z tytułu zaległości w podatku od nieruchomości.
Pismem z dnia 19 maja 2015 r. "A" wniosła zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej: niedopuszczalności egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego. Skarżąca wyjaśniła, że z przedstawionego jej odpisu tytułu wykonawczego wynika, że egzekwowane należności zostały zabezpieczone hipoteką. Ustanowienie hipoteki nastąpiło na podstawie oryginałów tytułów wykonawczych. Wierzyciel nie dysponuje tymi oryginałami, na podstawie których mógłby prowadzić postępowanie egzekucyjne. Przedstawiony organowi egzekucyjnemu tytuł wykonawczy został zatem sporządzony z naruszeniem prawa i jako taki jest nieważny.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt Gminy postanowieniem z dnia 5 października 2015 r. uznał zarzuty skarżącej za niezasadne.
Pismem z dnia 6 października 2015 r. "A" wniosła zażalenie na powyższe postanowienie stwierdzając, że tytułu wykonawczy nie spełnia wymogów u.p.e.a., tzn. nie spełnia wymogów dalszego tytułu wykonawczego ani ponownie wydanego tytułu wykonawczego. W ocenie strony organ I instancji naruszył ponadto przepisy dotyczące zabezpieczenia wierzytelności hipoteką przymusową. Tytuł wykonawczy jest nieważny i nie powoduje żadnych konsekwencji. Wystawienie kilku tytułów wykonawczych na jedno zobowiązanie jest niedopuszczalne.
Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia 18 listopada 2015 r., utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu Kolegium, cytując przepisy u.p.e.a. wyjaśniło, że w niniejszej sprawie nie zachodzi sytuacja, w której egzekucja byłaby niedopuszczalna. Egzekucja wobec "A" została wszczęta z uwagi na istnienie zaległości podatkowych. Obowiązki podatkowe są przymusowo realizowane w trybie u.p.e.a., co wynika z art. 2 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 1 u.p.e.a. Egzekucja administracyjna jest zatem dopuszczalna. "A" ponadto nie znajduje się w sytuacji prawnej, w której stosowanie wobec niej egzekucji administracyjnej byłoby wyłączone. Zatem zarzut niedopuszczalności egzekucji administracyjnej jest nieuzasadniony.
Odnosząc się do podniesionych w zażaleniu argumentów, Kolegium wyjaśniło, że nie mogą one zostać uwzględnione. W zarzutach "A" podniosła zarzut niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, powołując się na art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a. i wyjaśniając, że tytuł wykonawczy został sporządzony z naruszeniem prawa i jako taki jest nieważny, ponieważ ustanowienie hipoteki nastąpiło na podstawie oryginałów tytułów wykonawczych. Wierzyciel obecnie nie dysponuje tymi oryginałami, na podstawie których mógłby prowadzić postępowanie egzekucyjne. "A" nie przedstawiła natomiast odnośnie tytułu wykonawczego żadnych zarzutów odnoszących się do wymogów formalnych tytułu, o jakich mowa w art. 27 u.p.e.a. Kolegium uznało wobec tego, że nie było wolą zobowiązanej wniesienie zarzutu z art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a.
Z kolei w zażaleniu "A" stwierdziła, że tytuł wykonawczy jest wadliwy, tzn. nie spełnia wymogów dalszego tytułu wykonawczego ani ponownie wydanego tytułu wykonawczego. Kolegium wskazało, że nie może w ramach niniejszego postanowienia odnieść się do tych twierdzeń, ponieważ w terminie 7 dni od dnia otrzymania tytułu wykonawczego "A" nie wniosła zarzutu niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów, o jakich mowa w art. 27 u.p.e.a. (art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a.). Kolegium wskazało, że po upływie 7-dniowego terminu przeznaczonego na wniesienie zarzutów zobowiązany traci możliwość wnoszenia kolejnych zarzutów.
Końcowo SKO wyjaśniło, że w ramach zażalenia na postanowienie wierzyciela w przedmiocie zarzutów, nie może również kontrolować prawidłowości dokonania zabezpieczenia, ponieważ jest to kwestia wykraczająca poza zakres zarzutów, o jakich mowa w art. 33 § 1 u.p.e.a.
Na powyższe postanowienie skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę podnosząc, że postanowienie nie zawiera rozstrzygnięcia co do istoty sprawy.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że egzekucja jest niedopuszczalna z powodów formalnych, albowiem tytuł wykonawczy został uzyskany w sposób niedopuszczalny przez prawo. Skarżąca domaga się odpowiedzi na pytanie, ile tytułów wykonawczych wystawić może wierzyciel celem dochodzenia należności.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych decyzji i postanowień z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. Nr z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., określanej dalej jako p.p.s.a.). Ponieważ prawo wspólnotowe począwszy od dnia 1 maja 2004 r. stało się częścią polskiego porządku prawnego, dokonywana przez Sąd ocena legalności decyzji dotyczy jej zgodności z prawem stanowionym, tak przez polskiego ustawodawcę, jak i ustawodawcę wspólnotowego.
Z przepisu art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Jego wykładnia wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony granicą praw i obowiązków Sądu wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami mianowicie: legalnością działań organu podatkowego oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Powyższe oznacza, że Sąd naruszyłby ten przepis jedynie wówczas, gdyby przekroczył określone wyżej granice danej sprawy albo gdyby ograniczył się w ocenie legalności tylko do zarzutów i wniosków skargi.
Posiadając tak określony zakres swojej kognicji Sąd uznał, że w ustalonym stanie faktycznym skarga nie zasługuje na uwzględnienie, zaś zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, co byłoby podstawą wyeliminowania go z obrotu prawnego.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że przy rozstrzyganiu w przedmiocie zarzutów zobowiązanego przyjęta przez ustawodawcę procedura odwoławcza nie jest tożsama z modelem rozpoznawania środków odwoławczych w ogólnym postępowaniu administracyjnym (por. art. 34 u.p.e.a.).
Zgodnie z ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji rozpoznawanie zarzutów odbywa się dwufazowo: (1) rozpatrzenie zarzutów i wydanie postanowienia oraz (2) wniesienie zażalenia na postanowienie w sprawie zarzutu. Pierwszy etap (1) odbywa się przed organem egzekucyjnym, natomiast drugi etap (2) prowadzony jest przed organem wyższego stopnia w stosunku do organu egzekucyjnego. O ile zarzuty wnieść może tylko zobowiązany, o tyle zażalenie na postanowienie w przedmiocie zarzutów może wnieść zobowiązany oraz wierzyciel niebędący jednocześnie organem egzekucyjnym.
W rozpoznawanej sprawie wskazać należy, że do podstawowych różnic przy rozpatrywaniu zarzutów i odwołań należy zaliczyć to, że postępowanie w trybie art. 34 u.p.e.a. przede wszystkim ogranicza się do rozpatrzenia samego zarzutu ("w zakresie zgłoszonych zarzutów") i nie obejmuje rozpoznania - tak jak w odwołaniach - całej sprawy. W doktrynie podkreśla się, że ewentualne wyjście poza granice zgłoszonych zarzutów jest niedopuszczalne, pozbawione podstawy prawnej, i czyniąc to i wierzyciel i organ egzekucyjny oraz ich organy wyższego stopnia działałyby bez podstawy prawnej - czyli postanowienia ich kwalifikowałyby się do uznania za nieważne (por. Cezary Kulesza, Komentarz do art. 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji; LEX).
Tak więc, dyspozycja art. 34 u.p.e.a., stanowiąca podstawę prawną skarżonego postanowienia, wskazuje na dwa rodzaje postanowień w sprawie zarzutów na postępowanie egzekucyjne, zgłoszonych na podstawie art. 33 pkt 1-7, pkt 9 i pkt 10 u.p.e.a. tj. postanowienie organu egzekucyjnego w sprawie zarzutów oraz postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela w sprawie zgłoszonych zarzutów (por. art. 34 § 4 u.p.e.a.), przy czym od obydwu postanowień przysługuje zażalenie (art. 34 § 2 i 5 u.p.e.a.). Odnośnie przesłanek wymienionych w art. 33 pkt 1-5 wypowiedź wierzyciela jest dla organu wiążąca.
Organem właściwym do rozpoznania zażalenia na postanowienie wierzyciela wyrażające stanowisko w zakresie zarzutów jest właściwy do tego wierzyciela organ wyższego stopnia, o którym mowa w art. 17 k.p.a.
Przechodząc do oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia organu odwoławczego, należy wyjaśnić, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 listopada 2015 r., utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy z dnia 5 października 2015 r., którym uznano zarzuty do postępowania egzekucyjnego za niezasadne.
Istota sporu sprowadza się zatem do ustalenia, czy zasadnie SKO uznało zarzuty wniesione przez skarżącą na prowadzone postępowanie egzekucyjne za nieuzasadnione.
W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlega wyłącznie prawidłowość zastosowania przez organy przepisów u.p.e.a. Jak słusznie wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 października 1999 r. (sygn. akt IV SA 1104/96), w trakcie postępowania egzekucyjnego zobowiązany, kwestionując prowadzenie tego postępowania, może wnieść zarzuty tylko i wyłącznie z przyczyn enumeratywnie wyszczególnionych w art. 33 u.p.e.a.
Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia należy przypomnieć, że ww. przepis art. 33 u.p.e.a. przyjmuje ogólną zasadę, że zarzuty można wnieść tylko z przyczyn taksatywnie wymienionych w tym artykule (zawiera enumeratywny katalog okoliczności, które mogą być podstawą zarzutu). Zgodnie z jego treścią podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być:
- 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku;
- 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej;
- 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4;
- 4) błąd co do osoby zobowiązanego;
- 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym;
- 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego;
- 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1;
- 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego;
- 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny;
- 10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca wniosła zarzut niedopuszczalności egzekucji administracyjnej
Sąd podziela stanowisko organów co do bezzasadności zgłoszonego przez skarżącą zarzutu.
W sprawie bezspornym jest, że zobowiązanie podatkowe z tytułu zaległości w podatku od nieruchomości. Zatem stwierdzić należy, że obowiązek (nieuregulowane w terminie płatności zobowiązanie w podatku od nieruchomości) objęte ww. tytułem wykonawczym istnieje, a więc zgłoszony przez stronę zarzut nieistnienia obowiązku należy uznać za nieuzasadniony. Strona skarżąca również w skardze nie kwestionowała istnienia zobowiązania podatkowego.
Odnosząc się do zarzutów co do wymogów formalnych tytułu, o jakich mowa w art. 27 u.p.e.a. wskazać należy, że argumentów tych skarżąca nie podniosła w zarzutach z dnia 19 maja 2015 r. Wskazano jedynie na naruszenie art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a. Dopiero w zażaleniu od rozstrzygnięcia organu I instancji "A" stwierdziła, że tytuł wykonawczy jest wadliwy, tzn. nie spełnia wymogów dalszego tytułu wykonawczego ani ponownie wydanego tytułu wykonawczego.
W związku z powyższym zasadnie Kolegium wskazało, że nie może w ramach niniejszego postanowienia odnieść się do tych twierdzeń, ponieważ w terminie 7 dni od dnia otrzymania tytułu wykonawczego "A" nie wniosła zarzutu niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów, o jakich mowa w art. 27 u.p.e.a. zatem zarzut ten był spóźniony (art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a.).
Jak stanowi bowiem art. 34 § 5 u.p.e.a. "na postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów służy zobowiązanemu oraz wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym zażalenie. Zażalenie na postanowienie w sprawie zarzutów podlega rozpatrzeniu w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odwoławczemu". Treść wymienionego przepisu, z uwagi na użycie przez ustawodawcę sformułowania "na postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów", wyraźnie wskazuje, że zarówno postanowienie wydane na podstawie art. 34 § 4 ustawy egzekucyjnej przez organ egzekucyjny, jak i przysługujący na to postanowienie środek zaskarżenia w postaci zażalenia odnosić się mogą wyłącznie do zarzutów wniesionych w terminie.
W piśmiennictwie podkreśla się, że zobowiązany nie może po upływie terminu do wniesienia zarzutów uzupełniać zarzutów zgłoszonych w terminie, powołując nowe ich podstawy (por. P. Przybysz: Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa Lexis Nexis 2006, s. 139). Zatem zarówno organ odwoławczy, rozpatrujący zażalenie na postanowienie organu egzekucyjnego w sprawie zgłoszonych zarzutów, jak i sąd administracyjny, do którego skierowano skargę na rozstrzygnięcia organu nadzoru nie są uprawnione do rozpatrywania zarzutów zgłoszonych po raz pierwszy przez zobowiązanego w zażaleniu od postanowienia organu egzekucyjnego, a tym bardziej dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym (nawiązuje do tego wyrok NSA z dnia 3 grudnia 1997 r., sygn. akt I SA/Lu 1246/96).
Jeżeli więc zobowiązany, w zarzutach wniesionych w terminie 7 dni od otrzymania tytułu wykonawczego (art. 27 § 1 pkt 7 ustawy egzekucyjnej) ograniczy je wyłącznie do jednej (bądź kilku) podstaw wymienionych w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, traci możliwość późniejszego zgłaszania nowych podstaw zarzutów, w szczególności w toku postępowania zażaleniowego, czy też sądowoadministracyjnego.
Odpowiadając na zarzuty skargi Sąd ponadto wyjaśnia, że wierzyciel nie jest pozbawiony możliwości wystawienia nowego tytułu wykonawczego obejmującego tę samą zaległość podatkową w sytuacji, gdy postępowanie egzekucyjne zostało uprzednio umorzone z uwagi na przemijające przeszkody w egzekwowaniu należności. Taki nowy tytuł wykonawczy stanowi podstawę do wszczęcia kolejnego, odrębnego postępowania egzekucyjnego. Uprzednie umorzenie postępowania egzekucyjnego nie uniemożliwia zatem wszczęcia go ponownie. Przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego są w znacznej części następstwem pojawienia się przyczyn niedopuszczalności postępowania egzekucyjnego. Nie wszystkie przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego są faktycznie trwałymi przeszkodami w jego prowadzeniu. Umorzenie z powodu przyczyny przemijającej nie stoi na przeszkodzie ponownemu wszczęciu postępowania egzekucyjnego (por. Piotr Pietrasz, Komentarz do art. 59 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji).
Umorzenie postępowania egzekucyjnego nie wyłącza możliwości wszczęcia ponownej egzekucji, gdy stanie się ona dopuszczalna. Taka też sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie. Wcześniej wszczęte postępowanie egzekucyjne obejmujące zaległość podatkową w podatku od nieruchomości zostało umorzone z uwagi na długotrwałą i nieskuteczną egzekucję. Jednakże organ powziął informacje o istnieniu wierzytelności skarżącej, z której można było prowadzić egzekucję. Dlatego też wierzyciel wystawił nowy tytuł wykonawczy na tę samą zaległość. W takiej sytuacji wszczęcie po raz kolejny postępowania egzekucyjnego powoduje, że jest ono prowadzone od początku. Nie mamy tu zatem do czynienia z rozstrzygnięciem ostatecznym, któremu można przypisać walor res iudicata. W związku z powyższym działanie organu było prawidłowe.
Końcowo powtórzyć również należy, że w ramach zażalenia na postanowienie wierzyciela w przedmiocie zarzutów organ odwoławczy, nie może kontrolować prawidłowości dokonania zabezpieczenia, ponieważ jest to kwestia wykraczająca poza zakres zarzutów, o jakich mowa w art. 33 § 1 u.p.e.a.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.