Uzasadnienie
Uchwałą Rady Miasta G. (...) z 23 czerwca 1999 r. Miasto G. przystąpiło do Sportowej Spółki Akcyjnej "B.-I." w G., a Zarząd Miasta G. uchwałą (...) z 27 lipca 1999 r. przyjął treść Statutu Spółki. 3 sierpnia 1999 r. Miasto G. i pozostali założyciele zawiązali Spółkę i przyjęli jej Statut, co zostało zawarte w akcie notarialnym rep. A (...).
Spółka została zarejestrowana w Sądzie Rejonowym w G., RHB (...) z 26 sierpnia 1999 r. Uchwałą Rady Miasta G. (...) zabezpieczono środki budżetowe w wysokości 25.000 złotych na pokrycie 1000 akcji imiennych o wartości nominalnej 100 złotych każda, co stanowiło 25 procent opłacenia kapitału akcyjnego w części obejmowanej przez Miasto G. Udział Miasta w Spółce wynosił 10 procent.
Uchwałą (...) z 23 września 1999 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. unieważniło przewidziane w budżecie wydatki na pokrycie udziałów Miasta G. w Sportowej Spółce Akcyjnej "B.-I.".
W uzasadnieniu orzeczenia podniesiono, że Sportowa Spółka Akcyjna powstała na podstawie ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej, a zatem jest spółką komercyjną.
Jednostka samorządu terytorialnego może przystępować i tworzyć spółki prawa handlowego spełniające warunki wynikające z art. 10 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej. Uznając, że utworzona Spółka nie spełnia warunków z art. 10 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, zaś zakres jej działań przekracza uprawnienia z art. 10 ust. 3 ustawy, stwierdzono, że Miasto G. tworząc Sportową Spółkę Akcyjną, rozpoczęło działalność gospodarczą niedozwoloną przepisami prawa.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 października 1999 r. strona skarżąca wywodzi dopuszczalność swojego udziału w Sportowej Spółce Akcyjnej "B.-I.", na podstawie następujących przesłanek:
Po pierwsze, opierając się na przepisach ustawy o kulturze fizycznej, strona skarżąca wywodzi, że podstawową jednostką organizacyjną, realizującą cele i zadania w zakresie kultury fizycznej jest klub sportowy, który działa w formie spółki akcyjnej. Z przepisów tej ustawy wynika, że jednostki samorządu terytorialnego realizują zadania w zakresie kultury fizycznej jako zadania własne.
Podsumowując, strona skarżąca podnosi, że przystąpienie gminy do tego rodzaju spółki pozostaje w związku z jej celami i zadaniami w dziedzinie kultury fizycznej, jako zadanie o charakterze użyteczności publicznej.
Po drugie, strona skarżąca podnosi, że podstawą prawną przystąpienia gminy do spółki są przepisy art. 10 ust. 3 ustawy o gospodarce komunalnej. Dotyczy to sytuacji, gdy taka spółka zajmuje się działalnością promocyjny a także. gdy są to spółki ważne dla rozwoju gminy.
Po trzecie, strona skarżąca podniosła, że zgodnie ze statutem Spółki, obok uczestnictwa w profesjonalnych zawodach sportowych, do zadań tego podmiotu będzie należało również: promocja Miasta G., promocja sportu oraz prowadzenie działalności na rzecz jego rozwoju.
Po czwarte, podniesiono, że zarejestrowanie Spółki przez niezawisły sąd jednoznacznie potwierdza legalność działań gminy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Nie można zgodzić się z argumentacją strony skarżącej, że realizacja zadań z zakresu kultury fizycznej ukierunkowana na sport profesjonalny jest zadaniem o charakterze użyteczności publicznej i w związku z tym należy do zadań własnych gminy. Definicję zadań własnych gminy formułuje art. 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13. poz. 74 ze zm./, który stanowi, że do zadań gminy należą zadania publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. W tym wypadku współudział w spółce prawa handlowego. której podstawowa działalność polega na prowadzeniu wyczynowej działalności sportowej nastawionej na osiąganie zysku, nie może być zakwalifikowany do zadań publicznych. Tylko zadanie publiczne można zaliczyć do kategorii zadań o charakterze użyteczności publicznej, to znaczy takich, które w odniesieniu do gminy polegają na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb społeczności lokalnej.
Zasadnicza odmienność między gospodarką komunalną a działalnością gospodarczą polega głównie na tym, ze gospodarka komunalna nie ma celu zarobkowego. Musi się ona mieścić w ramach działalności komunalnej, a jej obligatoryjnym celem pozostaje wykonywanie zadań własnych gminy, a w tym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty /zadań użyteczności publicznej/. Gmina jest przede wszystkim organem władzy publicznej, przez co, siłą rzeczy, musi przejąć określone funkcje interwencyjne w gospodarce. Chodzi tu zwłaszcza o dziedziny działalności społecznie niezbędnej, w których podmioty prywatne nie są zainteresowane podjęciem działalności /np. brak opłacalności/, o tworzenie nowych miejsc pracy, o podtrzymywanie lokalnych tradycji i lokalnych ośrodków aktywności gospodarczej i kulturalnej /np. przemysł ludowy, uzdrowiska. centra turystyki itd./. Podkreśla się, że o ile pożądana, a przynajmniej dopuszczalna jest działalność gmin ukierunkowana na potrzeby społeczne i użyteczność publiczną /konieczność pozyskania środków finansowych niezbędnych na realizację zadań/, o tyle czysta działalność komercyjna gmin może w konsekwencji doprowadzić do zmonopolizowania niektórych rodzajów działalności przez gminę i odwracać jej uwagę od rzeczywistych potrzeb społecznych.
Specyfika gminy, jako podmiotu gospodarującego środkami publicznymi, powoduje też, że w ostateczności o skali działalności gospodarczej gmin decydują ich cechy ustrojowe, prawnie ustalone źródła ich dochodów oraz zasady komunalnej gospodarki finansowej, które jednoznacznie wykluczają możliwość przekształcenia gmin w podmioty. których głównym lub jednym z wielu celów byłoby prowadzenie działalności gospodarczej obliczonej na osiąganie zysków /wyrok SN z dnia 29 lipca 1993 r., III ARN 38/93/.
W dotychczasowym orzecznictwie restryktywnie zapatrywano się też na przystępowanie gmin do spółek prowadzących działalność komercyjną /wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 1994 r. II SA 739/94 - Finanse Komunalne 1994 nr 5 str. 74/.
Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że zgodnie z definicją wynikającą z art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej /Dz.U. nr 25 poz. 113 ze zm./, sport profesjonalny jest rodzajem sportu wyczynowego, uprawianym w celach zarobkowych. W celu jego wykonywania, zgodnie z rozdziałem 5 ustawy o kulturze fizycznej, powołuje się spółki akcyjne, działające na podstawie przepisów kodeksu handlowego, ze zmianami wynikającymi z ustawy o kulturze fizycznej. Przepisy tego rozdziału są więc lex specialis w stosunku do przepisów kodeksu handlowego i stąd odrębność spółek utworzonych na ich podstawie. Z przepisów tych wynika, że utworzenie sportowej spółki akcyjnej będzie się wiązało z działalnością gospodarczą gminy prowadzoną na podstawie kodeksu handlowego i w celu uzyskania zysku.
Jednostka samorządu terytorialnego może przystępować i tworzyć spółki prawa handlowego, spełniające warunki wynikające z art. 10 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej /Dz.U. 1997 nr 9 poz. 43 ze zm./. Utworzona Sportowa Spółka Akcyjna nie spełnia łącznych warunków wynikających z art. 10 ust. 1 tej ustawy, gdyż jej powstanie nie wpłynie na stan bezrobocia, nie spełnia również warunku wynikającego z ust. 2 tego artykułu, gdyż nie dotyczy zbycia lub rozporządzenia mieniem. Natomiast utworzenie sportowej spółki akcyjnej na podstawie art. 10 ust. 3 ww. ustawy również jest niemożliwe, gdyż przystępowanie jednostek samorządu terytorialnego do spółek prawa handlowego jest możliwe tylko w przypadkach spółek zajmujących się czynnościami bankowymi i ubezpieczeniowymi oraz działalnością doradczą, promocyjną, edukacyjną i wydawniczą prowadzoną na rzecz samorządu terytorialnego, co w analizowanym przypadku nie występuje, bowiem wśród tej działalności nie wymieniono profesjonalnej działalności sportowej.
Natomiast podejmowanie przez takie spółki działalności promocyjnej w zakresie sportu jest, zgodnie z treścią art. 31 ust. 1 ustawy o kulturze fizycznej, w zakresie sportu profesjonalnego obowiązkowym zadaniem tego podmiotu.
W związku z tym, powyższe zastrzeżenie ustawowe wyklucza w tym zakresie współudział gminy w jego realizacji, z uwagi na treść art. 6 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że do zadań własnych gminy należą zadania nie zastrzeżone dla innych podmiotów. W tym zaś wypadku zadanie zostało właśnie zastrzeżone dla tych spółek.
Odnosząc się do zarzutu, że Spółka realizuje zadania promocyjne i inne ważne dla rozwoju Miasta G., co powoduje, że spełniony jest warunek z art. 10 ust. 3 ustawy o gospodarce komunalnej, należy stwierdzić, że argument ten nie może skutecznie podważyć zaskarżonej do Sądu uchwały. Umieszczenie bowiem w Statucie w zakresie zadań Spółki tak nazwanego celu wśród bardzo wielu innych jej zadań /w tym m.in., poza działalnością sportową, działalność organizacji komercyjnych, wynajem maszyn i nieruchomości, działalność hotelarska, restauracyjna, produkcyjna, wydawnicza, informatyczna i handlowa/ sprawia, że cel ten nie może zmienić oceny, iż podstawowym i zasadniczym celem Spółki jest realizacja zadań związanych ze sportem profesjonalnym.
Mając na uwadze powyższe, należy zgodzić się z oceną Kolegium RIO, że Miasto G. tworząc Sportową Spółkę Akcyjną rozpoczęło działalność gospodarczą niedozwoloną przepisami prawa.
Odnosząc się w końcu do ostatniego zarzutu skargi, że zgodność z prawem badał sąd rejestrowy, należy stwierdzić, że postanowienie art. 16 kodeksu handlowego nie wyłącza podejmowania działań nadzorczych przez regionalną izbę obrachunkową. Istotne jest też to, że ocena merytorycznej poprawności rejestracji spółki jest jakościowo inną czynnością od decyzji zaplanowania w budżecie gminy środków na pokrycie udziałów w takiej spółce.
Konkludując powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżony akt nie narusza prawa, dlatego też należało orzec w myśl art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.