Uzasadnienie
W dniu 18 września 2023 r. M. K.– C. (dalej, jako: "Wnioskodawczyni", Skarżąca" lub "Strona") zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (dalej: MOPS) o dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej, "PFRON") w ramach pilotażowego programu "Aktywny samorząd" Moduł II kosztów nauki na poziomie wyższym.
W odpowiedzi, pismem z dnia 6 października 2023 r. nr MOPS.ZON.454.MII.113/ 2023, MOPS poinformował wnioskodawczynię o pozytywnym rozpatrzeniu złożonego wniosku pod względem formalnym, a następnie pismem z dnia 13 grudnia 2023 r. poinformował ww. o udzieleniu dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w ramach pilotażowego programu "Aktywny samorząd" Moduł II kosztów nauki na poziomie wyższym (studia pierwszego stopnia) w [...] Szkole Wyższej [...] na kierunku: [...], do łącznej kwoty [...] zł, z której kwota [...] zł dotyczyła opłaty za naukę (czesne) a kwota [...] zł dotyczyła dodatku na pokrycie kosztów kształcenia.
W dniu 19 grudnia 2023 r. została zawarta umowa nr [...] o dofinansowanie ze środków PFRON w ramach realizacji programu "Aktywny samorząd" Moduł II pomiędzy realizatorem programu – Powiatem [...] a Wnioskodawczynią jako beneficjentem pomocy.
Skarżąca pismem z dnia 5 lutego 2024 r. zatytułowanym "Odwołanie od decyzji MOPS" wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę wskazując, że nie otrzymała z MOPS – u w [...] przyznanego jej ze środków PFRON części dofinansowania na studia [...] tj. dodatku na pokrycie kosztów kształcenia.
W odpowiedzi na skargę MOPS wniosło o odrzucenie skargi, gdyż Skarżąca po pozytywnym rozpatrzeniu jej wniosku zawarła z organem umowę nr [...] dnia 19 grudnia 2013 r. Przywołując treść art. 127 § 1 k.p.a. organ podał, iż środek odwołania w postaci skargi, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku dnia 5 lutego 2024 r. został wniesiony od informacji z dnia 13 grudnia 2023 r., ewentualnie od postanowień umowy z dnia 19 grudnia 2023 r., o której mowa wyżej, a nie od decyzji, czy postanowienia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Tym samym, organ uznał, iż nie jest dopuszczalne wniesienie odwołania od postanowień organu pierwszej instancji zawartych w informacji czy umowie o dofinansowanie, gdyż nie mają one cech rozstrzygnięcia sprawy ani w znaczeniu procesowym, ani tym bardziej materialnym. Ponadto, zdaniem organu, gdyby nawet hipotetycznie uznać informację z dnia 13 grudnia 2023 r. lub umowę z dnia 19 grudnia 2023 r. za rozstrzygnięcie organu, od której przysługiwałoby odwołanie to organem właściwym do rozpatrzenia odwołania byłoby Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] jako organ wyższego stopnia. Ponadto, minął termin na złożenie odwołania.
W związku z powyższym, organ podsumował, iż w sprawie zaistniała niedopuszczalność wniesienia środka odwoławczego, gdyż brak jest przedmiotu zaskarżenia. Tym samym skarga Skarżącej powinna zostać odrzucona w związku z zaistnieniem przesłanek wskazanych w art. 58 p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Z uwagi na przedmiot skargi oraz wniosek organu o jej odrzucenie Sąd uznał, że w pierwszej kolejności konieczne jest rozważenie, czy rozpoznawana skarga należy do właściwości sądu administracyjnego.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Granice kognicji rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. 3 § 2 - 3 oraz art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", jak również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Przedmiotem skargi złożonej w niniejszej sprawie jest pismo – informacja z dnia 13 grudnia 2023 r. nr MOPS.ZON.454.MII.113/2023, w którym Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...], poinformował Stronę o rozpatrzeniu na posiedzeniu Komisji ds. udzielania dofinansowań w ramach pilotażowego programu "Aktywny samorząd" jej wniosku z dnia 18 września 2023 r. o dofinansowanie ze środków PRFON w ramach pilotażowego programu "Aktywny samorząd" kosztów nauki na poziomie wyższym na studiach pierwszego stopnia w [...] – Szkole Wyższej [...] na wydziale: [...], Kierunku: [...] do łącznej kwoty [...] zł płatnych w dwóch transzach tj. [...] zł – tytułem opłaty za naukę (czesne) oraz [...] zł tytułem dodatku na pokrycie kosztów kształcenia.
Celem rozważenia i w konsekwencji dokonania oceny, czy sprawa podlega kognicji sądów administracyjnych niezbędne jest w świetle powołanych przepisów stwierdzenie, czy przysługuje prawo złożenia skargi do sądu administracyjnego na informację, o której mowa powyżej.
Koniecznym w tym przypadku jest zwrócenie uwagi na przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 100 ze zm.), dalej "ustawa o rehabilitacji", ponieważ na podstawie przepisów tej ustawy Program został uruchomiony.
Zgodnie z art. 45 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, fundusz jest państwowym funduszem celowym, w rozumieniu przepisów o finansach publicznych, z zastrzeżeniem ust. 2a. Na podstawie natomiast art. 47 ust. 1 pkt 4 ustawy, środki Funduszu (PFRON), w wysokości do 30% wydatków, przeznacza się na programy zatwierdzone przez Radę Nadzorczą, służące rehabilitacji społecznej i zawodowej, w szczególności adresowane do osób niepełnosprawnych oraz do rodzin, których członkami są osoby niepełnosprawne.
W 2023 r. ze środków PFRON realizowane były m. in. formy wsparcia przewidziane w pilotażowym programie "Aktywny samorząd" w Module II dotyczącym pomocy w uzyskaniu wykształcenia na poziomie wyższym, który adresowany był do osób ze znacznym i umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, pobierających naukę w szkole wyższej lub szkole policealnej lub kolegium, a także osób mających przewód doktorski otwarty poza studiami doktoranckimi. W Module tym przewidziano dofinansowanie lub refundację kosztów uzyskania kształcenia na poziomie wyższym: m. in. w zakresie opłaty za naukę (czesne), dodatku na pokrycie kosztów kształcenia.
W trybie postępowania takiego dofinansowania przyjęto, iż następuje ono na wniosek zawierający uzasadnienie wskazujące na związek udzielenia dofinansowania z możliwością realizacji celów programu złożony do samorządu powiatowego, który realizuje program na terenie samorządu powiatowego, właściwego dla miejsca zamieszkania wnioskodawcy. Wniosek podlega weryfikacji formalnej, a następnie przeprowadzana jest jego ocena merytoryczna, celem wyłonienia wniosków, które mają największe szanse na realizację celów programu i które zmieszczą się limitach środków finansowych przekazanych przez PFRON na realizację programu.
O sposobie rozpatrzenia wniosku wnioskodawca otrzymuje pismo-informację poprzedzające zawarcie umowy dofinansowania, bądź decyzję odmowną w sprawie dofinansowania, która wymaga pisemnego uzasadnienia. Zatem podstawą wypłaty ze środków PFRON jest umowa dofinansowania zawarta pomiędzy wnioskodawcą, a realizatorem programu.
W zakresie możliwości zaskarżenia aktów dotyczących dofinansowania ze środków PFRON wydanych na podstawie ustawy o rehabilitacji w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeważa pogląd, że informacja o negatywnym rozpoznaniu wniosku jest decyzją administracyjną ze wszelkimi konsekwencjami proceduralnymi, począwszy od możliwości wniesienia od niej odwołania (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 kwietnia 2023 r., III SA/Wr 988/21, WSA w Gdańsku z dnia 3 marca 2021 r., sygn.akt I SA/Gd 79/21, WSA w Krakowie z dnia 19 stycznia 2023 r., I SA/ Kr 1183/22, WSA w Gliwicach z dnia 6 maja 2021 r., III SA/Gl 184/21, NSA: z dnia 28 kwietnia 2023 r., I GSK 1151/19, CBOSA).
Natomiast oceniając charakter prawny pozytywnego rozstrzygnięcia organu w zakresie przyznania dotacji wskazać należy, iż przepisy rozdziału 10 ustawy o rehabilitacji, wśród których znajduje się przepis art. 47 ust. 1 pkt 4 wskazują w przepisie art. 45 ust. 3a, że przy rozpatrywaniu i rozstrzyganiu spraw przez Fundusz, w zakresie nieuregulowanym w odrębnych przepisach, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Nadto, stosownie do art. 66 ustawy o rehabilitacji, w sprawach nieunormowanych przepisami ustawy stosuje się m. in. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Jak wskazano powyżej, podstawą wypłaty przyznanej pomocy ze środków PFRON jest umowa cywilnoprawna. Wcześniej jednak następuje wyłonienie podmiotów, z którymi umowa o dofinansowanie zostanie podpisana po przeprowadzeniu procedury rozpatrzenia wniosku oraz wydanie przez organ informacji o przyznaniu dofinansowania.
W ocenie Sądu, przeprowadzenie wskazanego postępowania prowadzi do władczego rozstrzygnięcia w kwestii wyboru – konkretyzacji podmiotu dotowanego, jak i określenia jego praw i obowiązków (kwoty uzyskanej dotacji, sposobu dokumentowania przeznaczenia środków uzyskanych z dotacji, rozliczenia), które z kolei jest rozstrzygnięciem indywidualnym. Oznacza to, że w sprawie mamy do czynienia z dwuetapowością postępowania związanego z przyznaniem dofinansowania, mianowicie – pierwszym etapem, opartym o konstrukcję administracyjnoprawną, i drugim etapem - cywilnoprawnym – związanym z umową.
Z akt sprawy wynika, iż Skarżąca uczyniła przedmiotem skargi pismo - informację MOPS dnia 13 grudnia 2023 r. o udzieleniu jej dofinansowania ze środków PFRON kosztów nauki na poziomie wyższym. Skarżąca zakwestionowała w nim nie samo uzyskanie dofinansowanie, a formułę przyznania tego dofinansowania tj. w formie transz, z których tylko pierwsza – opłata za naukę (czesne) została jej wypłacona, druga zaś w postaci dodatku na pokrycie kosztów kształcenia nie została dotychczas wypłacona.
Przedmiotowe pismo- informacja organu poprzedzało umowę, którą Wnioskodawczyni (jako beneficjent pomocy) zawarła z realizatorem programu – Powiatem [...] w terminie późniejszym tj. 19 grudnia 2023 r.
Skoro, informacja kończy pierwszy etap przyznania dofinansowania, a przepisy ustawy o rehabilitacji wprost nie przewidują formy rozstrzygnięcia sprawy w postaci decyzji administracyjnej, to wskazać należy, że w zakresie prawa administracyjnego obowiązuje domniemanie rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Jak bowiem wskazuje orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych, w przypadku wątpliwości co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. W orzecznictwie NSA oraz w literaturze przyjmuje się również, że w przypadkach, gdy ustawodawca upoważnił organ administracji do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy jednostki, natomiast nie wskazał wyraźnie formy prawnej działania organu, należy kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej (por. uchwała NSA z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 1/12, CBOSA).
Powyższe oznacza, że w działaniu (rozstrzygnięciu), poprzedzającym zawarcie umowy o dofinansowanie, należy upatrywać władczości administracyjnoprawnej, a rozstrzyganie, o tym że dany podmiot spełnia przesłanki, aby zawrzeć z nim umowę, na podstawie której otrzyma wsparcie, należy uznać za akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.
Mając zatem na uwadze powyższe, należy wskazać, iż zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka.
Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.).
W przypadku naruszenia wskazanych powyżej przepisów art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzeka o odrzuceniu skargi jako niedopuszczalnej. Jak bowiem stanowi wskazany przepis, sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych (niż wskazane w art. 58 § 1 pkt 1-5 p.p.s.a.) przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne.
Wyczerpanie środków zaskarżenia, o których mowa w przywołanym wyżej art. 52 § 2 p.p.s.a., przed złożeniem skargi do sądu administracyjnego, stanowi zatem podstawową przesłankę dopuszczalności skargi. Powyższe podyktowane jest założeniem dwuinstancyjności postępowania. Z treści art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, dalej jako "k.p.a." wynika, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Zgodnie z § 2 tego artykułu, właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy.
Z powyższych uregulowań wynika zatem generalna zasada, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego wymaga uprzedniego uruchomienia środków prawnych dostępnych w administracyjnym toku instancji.
Jak już wcześniej wskazano, Skarżąca przedmiotem skargi uczyniła pismo - informację MOPS z dnia 13 grudnia 2023 r., co do której zakwestionowała sposób wypłaty przyznanego jej dofinansowania - wypłatę w formie transz – opłaty za naukę (czesne) oraz dodatku na pokrycie kosztów kształcenia, z których tylko pierwsza została zrealizowana na jej rzecz.
W związku z powyższym, Skarżąca aby podważyć zaskarżony akt powinna w pierwszej kolejności złożyć odwołanie w ustawowym terminie do organu wyższego stopnia. Dopiero wtedy przysługiwałoby jej prawo do zakwestionowania wydanego przez organ odwoławczy aktu w drodze skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Mając zatem powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż w podanych okolicznościach wniesiona skarga jest niedopuszczalna z powodu niewyczerpania toku instancyjnego przed organami administracyjnymi i jako taka podlega odrzuceniu. Sąd administracyjny nie ma bowiem możliwości kontroli merytorycznej aktu wydanego w pierwszej instancji. Sąd dostrzega jednak, że zaskarżona w sprawie informacja nie zawiera pouczenia o terminie i trybie wniesienia odwołania, jednakże brak prawidłowego pouczenia o środkach zaskarżenia nie może sanować braku wyczerpania administracyjnego toku instancji, natomiast może stanowić podstawę wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.
Mając zatem na uwadze powyższe, Sąd na mocy art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.