Uzasadnienie
Dnia 23 sierpnia 2002 r. Zarząd Komunalnego Związku Gmin "D." w G. podjął uchwałę nr 146/IV/2002 w sprawie zmian w budżecie Związku na rok 2002.
Dnia 30 sierpnia 2002 r. powyższa uchwała wpłynęła do Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. W dniu 19 września 2002 r. w wyniku badania ww. uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. stwierdziło, że zawiera ona wadę mającą charakter istotnego naruszenia prawa, polegającą na przekroczeniu przez Zarząd Związku jego kompetencji do dokonywania zmian Związkowego Funduszu Ochrony Środowiska i uchwałą nr 339/2002 z dnia 19 września 2002 r. orzekło o nieważności tej uchwały z dnia 23 sierpnia 2002 r.
W uzasadnieniu swojej uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. stwierdziło, że organ wykonawczy Związku przedmiotową uchwałą dokonał zmian w planie wydatków Związkowego Funduszu Ochrony Środowiska polegających na zmniejszeniu wydatków w par. 4210 o kwotę 43.000 zł, par. 4480 o kwotę 20.400 zł, par. 4410 o kwotę 2.600 zł, par. 6110 o kwotę 10.000 zł oraz par. 6129 o kwotę 19.000 zł, dokonując jednocześnie zwiększenia wydatków w par. 4300 o kwotę 117.000 zł. Wkroczył tym samym w wyłączne kompetencje Zgromadzenia Komunalnego Związku Gmin "D." w G. określone w art. 124 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 155 poz. 1014 ze zm./.
Komunalny Związek Gmin "D." w G. w skardze na uchwałę nr 339/2002 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. wniósł o jej uchylenie i zarzucił, że została ona podjęta z naruszeniem postanowień art. 128 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 109 ustawy o finansach publicznych i z art. 73a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./.
W ocenie skarżącego Zarząd Komunalnego Związku Gmin, dokonując wyżej opisanych przeniesień między paragrafami wydatków Związkowego Funduszu Ochrony Środowiska, działał w granicach swoich uprawnień wynikających z postanowień uchwały budżetowej nr 1/2002 Zgromadzenia Komunalnego Związku Gmin z dnia 14 stycznia 2002 r. w sprawie budżetu Związku na rok 2002 udzielonych mu na mocy postanowień art. 128 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych. W myśl powyższych zapisów Zgromadzenie w par. 4 ww. uchwały budżetowej upoważniło Zarząd Związku do dokonywania zmian w budżecie tej jednostki samorządu terytorialnego w zakresie planu wydatków z wyłączeniem przeniesień wydatków między działami.
Zdaniem strony skarżącej dokonanie wyżej opisanych zmian w planie wydatków Związkowego Funduszu Ochrony Środowiska, który w myśl postanowień art. 124 ust. 1 pkt 6 ustawy o finansach publicznych wchodzi w skład budżetu Związku, jest zgodne z obowiązującym stanem prawnym.
Regionalna Izba Obrachunkowa w G. w odpowiedzi na skargę wniosła o oddalenie skargi Komunalnego Związku Gmin "D." w Gd. Zdaniem Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. w przypadku przychodów i wydatków m.in. funduszy celowych ich konkretyzacja następuje już w samej uchwale budżetowej podjętej przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, na podstawie projektów przychodów i wydatków sporządzonych przez organ wykonawczy. W związku z powyższym, zdaniem Izby, inny też jest zakres kompetencji organu wykonawczego w odniesieniu do dokonywania zmian w budżecie w stosunku do wyżej wyodrębnionych jego części.
Ponadto w ocenie Regionalnej Izby Obrachunkowej w G., w myśl art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może upoważnić zarząd do dokonywania innych zmian w planie wydatków, z wyłączeniem przeniesień wydatków między działami, przekazania niektórych uprawnień do dokonywania planowanych wydatków innym jednostkom organizacyjnym. Jednakże zdaniem Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. powyższe uprawnienia zarządu w zakresie zmian w planie dochodów i wydatków /zarówno tych, które wynikają wprost z art. 128 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, jak i tych, które mogą być zarządowi przyznane wolą organu stanowiącego/ dotyczą jedynie tej części budżetu, która obejmuje dochody i wydatki samej jednostki samorządu terytorialnego, jak również podległych jej jednostek budżetowych. Nie dotyczą natomiast funduszy, które są ujmowane w uchwale budżetowej w pełnej szczegółowości budżetowej.
Zgodnie bowiem z regulacją zawartą w art. 109 ust. 1 i 2 oraz art. 124 ust. 1 ustawy o finansach publicznych budżet jednostki samorządu terytorialnego, uchwalony w formie uchwały budżetowej, jest rocznym planem: 1/ dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki, 2/ przychodów i wydatków: a/ zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych i środków specjalnych, b/ funduszy celowych jednostki samorządu terytorialnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sformułowany przez Regionalną Izbę Obrachunkową w G. zarzut naruszenia przez Zarząd Komunalnego Związku Gmin "D." w G. prawa, tj. art. 124 ust. 1 pkt 6 ustawy o finansach publicznych, zawarty w zaskarżonym akcie nadzoru, sprowadza się do kwestii niedopuszczalności dokonywania zmian przez Zarząd Związku w tej części wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, która dotyczy funduszy celowych.
Naczelny Sąd Administracyjny uważa, że przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, jak również przepisy innych ustaw określających ustrój jednostek samorządu terytorialnego, a także przepisy ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. 1998 nr 155 poz. 1014 ze zm./, nie dają podstaw do wyprowadzenia takiego wniosku.
Należy wskazać, że kompetencja organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do uchwalania budżetu tej jednostki, wynikająca z art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 122 ustawy o finansach publicznych, obejmuje także z mocy art. 128 ust. 2 ww. ustawy prawo do upoważnienia Zarządu do dokonywania zmian w planie wydatków. Przy czym ustawodawca w tym przepisie sformułował jedno tylko ograniczenie, a mianowicie, że Zarząd jednostki nie może przenosić wydatków pomiędzy działami.
Trzeba zatem uznać, iż poza tym jedynym ograniczeniem, jeśli organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego upoważni Zarząd do ww. działań, to może on w granicach zakreślonych w art. 128 ust. 2 ww. ustawy o finansach publicznych dokonywać zmian w planie wydatków.
W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru zakwestionował, co do zasady, tryb dokonania zmiany planu wydatków w części dotyczącej Związkowego Funduszu Ochrony Środowiska. W ocenie organu nadzoru zmiana ta nie mogła być dokonana przez Zarząd z tej przyczyny, że skoro ustawodawca w art. 109 ww. ustawy dokonał podziału budżetu na dwie części: pierwsza - budżet samej jednostki i druga - dotycząca m.in. zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i środków specjalnych oraz funduszy celowych i gdy mają one różny stopień szczegółowości budżetowej, to brak jest podstaw do uznania, że Zarząd może być również upoważniony do zmiany planu wydatków funduszu w pełni uszczegółowionych w samym budżecie.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi żadnych wątpliwości, że art. 109 ww. ustawy określa formę uchwalenia budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz jakie przychody i wydatki mają być w nim ujęte. Ujęcie zatem w ust. 2 tego przepisu wydatków i przychodów samej jednostki, jak również wydatków i przychodów zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i środków specjalnych oraz funduszy celowych ma ten skutek, że wszystkie one wchodzą w skład budżetu i jeśli dalej ustawodawca posługuje się terminem budżet, to lege non distinguente należy rozumieć przez to, że ma on na uwadze wszystkie jego elementy określone w art. 109 ust. 2 ww. ustawy o finansach publicznych.
Nie można zatem wyprowadzać wniosku, że upoważnienie udzielone Zarządowi w trybie art. 128 ust. 2 ww. ustawy do dokonywania zmian określonego w budżecie planu wydatków może dotyczyć tylko wydatków samej jednostki samorządu terytorialnego, gdy ustawodawca nie nałożył takiego ograniczenia.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że są przesłanki dla uwzględnienia skargi, gdyż postawiony w zaskarżonym akcie nadzoru zarzut nie znajduje potwierdzenia w obowiązujących przepisach prawa. Z tego powodu, na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, Sąd uchylił uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w G.