Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 20 września 2013 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, działając na podstawie art. 59 § 2 i art. 58 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm. – dalej: K.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku W.K. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 5 sierpnia 2009 r. w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podał, że w dniu 17.07.2007 r. Prezes ARiMR wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia W.K. nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Decyzją nr [...] z dnia 05.08.2009 r. Prezes ARiMR ustalił W.K. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w wysokości 22 259,39 zł. Decyzja powyższa była dwukrotnie awizowana, tj. 10.08.2019 r. i 18.08.2009 r. i wobec braku jej podjęcia została zwrócona nadawcy dnia 25.08.2009 r.
Pismem z dnia 17.05.2010 r. W.K. złożył odwołanie od ww. decyzji z dnia 05.08.2009 r. wraz z wnioskiem przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu strona wskazała, iż nie otrzymała decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. W.K. wskazał, że o ww. decyzji dowiedział się z przesłanego przez Agencję upomnienia o zwrot nienależnie pobranych płatności z tytułu ONW. Ponadto wskazał, że wiedział, że postępowanie zostało wszczęte, ale nie wiedział, iż zostało zakończone, gdyż nie wezwano strony do zapoznania się z materiałem zebranym w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Stwierdził ponadto, że to poczta nie powiadomiła go o przesyłce decyzji ani też mu jej nie doręczyła, wskutek czego został pozbawiony prawa do obrony.
Organ odwoławczy podkreślił, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ustanawiają cztery przesłanki przywrócenia terminu, które muszą wystąpić łącznie. Pierwszą z nich o charakterze merytorycznym - jest uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną braku winy w uchybieniu terminu, drugą -wniesienie prośby (wniosku) o przywrócenie terminu, trzecią - dochowanie terminu do wniesienia wniosku, czwartą - dopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której był ustanowiony termin. Przepisy regulujące przywracanie terminu nie ustanawiają hierarchii ważności przesłanek w nich ustanowionych, co oznacza, że niespełnienie choćby jednej z nich, przy równoczesnym dopełnieniu innych przesadza o niedopuszczalności przywrócenia terminu.
Zgodnie z art. 58 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchybiony termin podlega przywróceniu na prośbę zainteresowanego, jeżeli ten uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Należy wskazać, iż brak winy w uchybieniu terminu powinien być oceniany z uwzględnieniem wszystkich okoliczności konkretnej sprawy, w sposób uwzględniający obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o własne interesy. Zgodnie z utrwalonymi w tej kwestii poglądami uchybienie terminu jest niezawinione wówczas, gdy nawet przy dołożeniu najwyższej staranności strona nie mogła w terminie dopełnić czynności procesowej. Przeszkody te muszą mieć charakter zewnętrzny i obiektywny, a brak winy w uchybieniu terminu można uznać wtedy, gdy strona nie mogła usunąć przeszkody nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Strona musi więc uwiarygodnić swą staranność, jak również fakt, że przeszkoda, która spowodowała niedotrzymanie terminu była od niej niezależna. Zatem po stronie zainteresowanego istnieje obowiązek wskazania na istnienie przeszkód, które - w jego ocenie -uniemożliwiły dokonanie określonej czynności w zakreślonym terminie.
Zgodnie z orzecznictwem, do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminowi zalicza się np. przerwę w komunikacji, nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar. Należy także podkreślić, iż zwolnienie lekarskie od pracy nie jest potwierdzeniem braku winy zainteresowanego w uchybieniu terminu. Nie wyklucza to bowiem możliwości dokonania czynności procesowych przez stronę, np. sporządzenie odwołania, i nadania pisma przez pocztę osobiście lub przez domownika. Także nieznajomość prawa nie stanowi o braku winy strony i nie może być uznana za okoliczność usprawiedliwiającą uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
Przywrócenie terminu jest możliwe tylko wtedy, gdy uchybienie terminowi nastąpiło bez winy strony. Jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu procesowego należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Przywrócenie terminu nie jest możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. A contrario zatem, przywrócenie to może mieć miejsce wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku.
Dalej organ odwoławczy zauważył, że doręczenie decyzji Nr [...] z dnia 05.08.2009 r. o ustaleniu nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania miało charakter doręczenia zastępczego na podstawie art. 44 K.p.a., zgodnie z którym w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę, bądź też pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Stosownie do § 2 i 3 art. 44 K.p.a., zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w ww. terminie, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia.
Organ odwoławczy wskazał, że na "potwierdzeniu odbioru" decyzji z dnia 05.08.2009 r. jest adnotacja doręczyciela, iż zawiadomił adresata o złożeniu przesyłki na okres 14 dni w placówce pocztowej, tj. Urzędzie Pocztowym, a powyższą informację pozostawił w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Ponadto na kopercie odnotowano, że awizowano przesyłkę w dniu 10.08.2009 r., a awizo pozostawiono w skrzynce i powtórnie awizowano przesyłkę w dniu 18.08.2009 r., a następnie w dniu 25.08.2009 r. przesyłkę zwrócono do nadawcy, tj. do Oddziału Regionalnego ARiMR. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że decyzja została doręczona skutecznie, zgodnie z przepisem art. 44 K.p.a., w dniu 24.08.2009 r., tj. w 14 dniu licząc od dnia następującego po pierwszym awizowaniu, tj. 10.08.2009 r.
Stwierdzenie skarżącego, iż organ nie wezwał go celem zapoznania się z materiałem zebranym w sprawie, co było również przyczyną, iż sądził, że sprawa jest w dalszym ciągu procedowana, nie znajduje odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym, gdyż w zawiadomieniu [...] z dnia 17.07.2007 r. poinformowano stronę o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym poprzez czynny udział strony w prowadzonym postępowaniu, jak i zgłaszania nowych dowodów czy żądań przed wydaniem decyzji w sprawie, zgodnie z art. 10 K.p.a., a więc skarżący miał świadomość wszczęcia postępowania windykacyjnego i winien mieć pełną świadomość, iż powyższe postępowanie zakończy się wydaniem decyzji, która zostanie doręczona stronie. Na marginesie organ odwoławczy zauważył, że decyzja została prawidłowo zaadresowana, a z materiału zebranego w sprawie wynika, że W.K. przesyłki zaadresowane wcześniej w sprawie i awizowane odbierał zgodnie z terminem określonym do odbioru.
Reasumując organ stwierdził, że W.K. złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu dopełnił czynności, dla której termin był ustalony, a więc złożył odwołanie. Jednakże nie spełnił warunku określonego w art. 58 § 1 K.p.a., a więc nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący wniósł o uchylenie orzeczenia Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, nie uzasadniając w jakikolwiek sposób swojego żądania.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Pełnomocnik skarżącego na rozprawie w dniu 21 września 2016 r. podniósł, że w zaskarżonym postanowieniu organ nie dokonał analizy przesłanki braku winy w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych decyzji i postanowień z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., określanej dalej jako p.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Jego wykładnia wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony granicą praw i obowiązków Sądu wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami mianowicie: legalnością działań organu podatkowego oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Powyższe oznacza, że Sąd naruszyłby ten przepis jedynie wówczas, gdyby przekroczył określone wyżej granice danej sprawy albo gdyby ograniczył się w ocenie legalności tylko do zarzutów i wniosków skargi.
Tak rozumiejąc swoją rolę Sąd uznał, że w ustalonym stanie faktycznym skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w sposób powodujący konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego.
W rozpoznawanej sprawie poddane kontroli Sądu zostało natomiast postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, którym odmówiono skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
Odnosząc się do przesłanek przywrócenia terminu należy wskazać, że w myśl art. 58 § 1 K.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Stosownie do art. 58 § 2 K.p.a., prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Powyższa regulacja uzależnia zatem przywrócenie terminu od łącznego spełnienia czterech przesłanek, to jest 1/ wniesienia przez zainteresowanego wniosku (prośby) o przywrócenie terminu, 2/ uprawdopodobnienia przez osobę zainteresowaną braku swojej winy, 3/ dochowania 7- dniowego terminu (nieprzywracanego do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu, 4/ dopełnienia wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której był ustanowiony termin.
Odwołanie się w art. 58 § 1 K.p.a. do braku winy powoduje, że przywrócenie uchybionego terminu uzasadniają wyłącznie takie obiektywne, występujące bez woli strony, okoliczności i zdarzenia, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły, dokonanie czynności we właściwym czasie. Nie budzi zatem żadnych wątpliwości, że ocena czy zachodzą przesłanki do zastosowania art. 58 K.p.a. musi odbywać się z odwołaniem do okoliczności konkretnego przypadku. O przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia (art. 59 § 2 K.p.a.). Na postanowienie wydane na podstawie art. 59 § 2 K.p.a. nie służy zażalenie, jednakże postanowienie to jako kończące postępowanie podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 29 marca 1988 r., sygn. akt III ARN 7/88, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 120/09).
W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że przy ocenie okoliczności sprawy o przywrócenie terminu należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy, aby nie wprowadzać do stosunków procesowych elementu niepewności. Chodzi o to, aby z jednej strony nie doprowadzać do pochopnego przywracania terminu, z drugiej zaś, aby na skutek nadmiernej surowości nie zamknąć stronie drogi do obrony jej praw. Do okoliczności uzasadniających przywrócenie terminu zalicza się np. przerwę w komunikacji, nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar.
W rozpoznawanej sprawie Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odmówił przywrócenia terminu stwierdzając, że wnioskujący nie uprawdopodobnił, iż uchybienie terminowi do wniesienia odwołania nastąpiło bez jego winy.
Z przedłożonych Sądowi akt sprawy nie wynika, aby skarżący składając wniosek o przywrócenie terminu wskazał okoliczności, które mogłyby uzasadnić pozytywne rozpatrzenie jego prośby. Gołosłowne twierdzenie, że skarżący nie został powiadomiony przez pocztę o przesyłce nie uzasadnia samo w sobie przywrócenia terminu, zwłaszcza, że ze zwrotnego potwierdzeniu odbioru decyzji z dnia 05.08.2009 r. wynika, ze doręczyciel zawiadomił adresata o złożeniu przesyłki na okres 14 dni w placówce pocztowej, tj. Urzędzie Pocztowym, a powyższą informację pozostawił w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Ponadto na kopercie odnotowano, że awizowano przesyłkę w dniu 10.08.2009 r., a awizo pozostawiono w skrzynce i powtórnie awizowano przesyłkę w dniu 18.08.2009 r., a następnie w dniu 25.08.2009 r. przesyłkę zwrócono do nadawcy, tj. do Oddziału Regionalnego ARiMR.
W tym miejscu podkreślić trzeba, że stosownie do art. 76 § 1 Kpa, poświadczenia odbioru przesyłek, jako dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Dowód taki może być obalony przez dowód przeciwny. Skarżący nie przedstawił dowodu, który by obalał twierdzenia o awizowaniu przesyłki, a aby przywrócenie terminu było możliwe, to wnioskujący winien uprawdopodobnić, że do uchybienia terminowi doszło bez jego winy.
Trafnie zatem przyjął Dyrektor Oddziału ARiMr, że skarżący nie uprawdopodobnił, że do uchybienia terminowi doszło bez jego winy, a zatem uwzględnienie wniosku nie było możliwe.
Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę za niezasadną i na mocy art. 151 p.p.s.a. ją oddalił.