Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 28 marca 2023 r., sygn. akt I SA/Gd 29/23

Uzasadnienie

1. 1. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 25 listopada 2022 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku (dalej jako "Dyrektor IAS" lub "organ drugiej instancji"), po rozpatrzeniu zażalenia J. K. (dalej jako "Skarżący") na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w C. (dalej jako "Naczelnik US" lub "organ pierwszej instancji") z dnia 1 sierpnia 2022 r. w sprawie podjęcia zawieszonego postępowania egzekucyjnego, stwierdził niedopuszczalność zażalenia.
2. 2. Rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy:
3. 2.1. Naczelnik US wszczął wobec Skarżącego postępowanie egzekucyjne na postawie tytułów wykonawczych obejmujących zaległości Skarżącego z tytułu podatku od towarów i usług za wyszczególnione w treści ww. tytułów wykonawczych miesiące.

Postanowieniem z dnia 28 stycznia 2020 r. ww. postępowanie egzekucyjne zostało zawieszone w związku z rozłożeniem spłaty zaległości Skarżącego na raty. Postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2022 r. Naczelnik US, w związku z wnioskiem wierzyciela o umorzenie postępowania egzekucyjnego, podjął zawieszone postępowanie egzekucyjne, a następnie, kolejnym postanowieniem z tej samej daty, umorzył postępowanie egzekucyjne.

2.2. Postanowieniem z dnia 25 listopada 2022 r. Dyrektor IAS, po rozpoznaniu zażalenia Skarżącego na postanowienie z dnia 1 sierpnia 2022 r. w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania egzekucyjnego, stwierdził niedopuszczalność zażalenia.

W uzasadnieniu ww. postanowienia organ drugiej instancji powołał treść art. 17 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2022 r., poz. 479 ze zm., dalej jako "u.p.e.a.") oraz art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej jako "k.p.a.") i wyjaśnił, że zażalenie jest środkiem prawnym przysługującym jedynie na rozstrzygnięcia organu administracji zapadające w drodze postanowienia i służącym tylko w ściśle określonych przypadkach przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Dyrektor IAS zauważył, że zaskarżone postanowienie zawierało pouczenie, że nie służy na nie zażalenie. Wskazał, że zgodnie z art. 57 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny podejmuje zawieszone postępowanie po ustaniu przyczyny zawieszenia, zawiadamiając o tym zobowiązanego. Organ nie wydaje zatem postanowienia, na które służyłoby zażalenie, a jedynie zawiadamia (informuje) zobowiązanego o tym fakcie.

Natomiast wydanie przez organ egzekucyjny postanowienia w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania egzekucyjnego nie zmienia faktu, że na takie rozstrzygnięcie nie przysługuje zażalenie. Brak było zatem w ocenie organu odwoławczego podstaw prawnych do rozpatrzenia wniesionego przez Skarżącego zażalenia z uwagi na jego niedopuszczalność.

3. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Skarżący zaskarżył ww. postanowienie Dyrektora IAS w całości, zarzucając brak wszechstronnego i wnikliwego rozważenia materiału sprawy i w konsekwencji jednostronne i instrumentalne podejście organu do kwestii dopuszczalności zażalenia w sprawie. W związku z powyższym Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

W ocenie Skarżącego organ odwoławczy nieprawidłowo uznał, że wniesione zażalenie jest niedopuszczalne. Jednocześnie Skarżący podniósł, że postanowienie nie wskazuje na brak możliwości jego zaskarżenia.

1. 4. W odpowiedzi na skargę Dyrektor IAS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje

1. 5.1. Skarga nie jest zasadna.

1. 5.2. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 i pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2), jak również postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie (pkt 3).

W wyniku takiej kontroli postanowienie podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez Sąd: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Ponadto, w myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, w trybie uproszczonym, Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia.

5.3. Istota sporu niniejszej sprawy sprowadza się do oceny, czy Skarżącemu przysługiwało prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie Naczelnika US z dnia 1 sierpnia 2022 r. w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania egzekucyjnego.

Należy zauważyć, że postanowienie organu pierwszej instancji zostało wydane na podstawie art. 57 § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny podejmuje zawieszone postępowanie egzekucyjne po ustaniu przyczyny zawieszenia, zawiadamiając o tym zobowiązanego. Jednocześnie organ egzekucyjny przystępuje do czynności egzekucyjnych.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności stwierdza, że błędne jest stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Dyrektora IAS, zgodnie z którym organ egzekucyjny nie wydaje postanowienia w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania egzekucyjnego, a jedynie zawiadamia (informuje) zobowiązanego o jego podjęciu.

Zgodnie bowiem z art. 17 § 1 zd. 1 u.p.e.a. o ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Stosownie do art. 56 § 3 u.p.e.a. organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Natomiast zgodnie z art. 57 § 1 zd. 1 u.p.e.a., jak już wskazano powyżej, organ egzekucyjny podejmuje zawieszone postępowanie egzekucyjne po ustaniu przyczyny zawieszenia, zawiadamiając o tym zobowiązanego.

Łączne zestawienie powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że podjęcie zawieszonego postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia, gdyż ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewiduje wprost innej formy rozstrzygnięcia w sprawie podjęcia zawieszonego postępowania egzekucyjnego.

Organ pierwszej instancji prawidłowo zatem wydał swoje rozstrzygnięcie w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania egzekucyjnego w formie postanowienia. Natomiast wadliwe stanowisko organu odwoławczego, co do braku konieczności wydania postanowienia w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania egzekucyjnego, mając na uwadze, że organ egzekucyjny prawidłowo postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2022 r. podjął zawieszone postępowanie egzekucyjne oraz ostateczną treść wydanego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia – nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

5.4. Przechodząc do istoty sporu Sąd zauważa, że art. 57 u.p.e.a. reguluje zasady podjęcia zawieszonego postępowania egzekucyjnego. Czynność ta ma charakter obligatoryjny i zasadniczo jest konsekwencją ustania przyczyn zawieszenia postępowania egzekucyjnego. W żadnej z jednostek redakcyjnych ww. przepisu nie przewidziano możliwości wniesienia zażalenia na wydane na tej podstawie postanowienie.

Zgodnie z treścią powołanego art. 17 § 1 u.p.e.a. o ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Na postanowienie to służy zażalenie, jeżeli niniejsza ustawa lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Zażalenie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżone postanowienie, w terminie 7 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia.

Z powołanego przepisu wynika, że podstawowym środkiem zaskarżania postanowień jest zażalenie. Przysługuje ono na postanowienia organu egzekucyjnego i wierzyciela wyłącznie wówczas, gdy u.p.e.a. lub Kodeks postępowania administracyjnego to przewidują.

Ponadto należy zauważyć, że w myśl art. 18 u.p.e.a. jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Z regulacji zwartej w art. 18 u.p.e.a. wynika więc, że przepisy dotyczące postępowania egzekucyjnego w administracji zawarte w u.p.e.a. są co do zasady kompletne, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym, o ile przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie stanowią inaczej.

Z analizy przepisów dotyczących instytucji zawieszenia i umorzenia postępowania, zawartych w rozdziale 4. Działu I ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w tym w art. 56 i art. 57, wynika, że ustawodawca przewidział środki zaskarżenia poszczególnych czynności związanych z instytucją zawieszenia postępowania egzekucyjnego. W art. 56 § 3 u.p.e.a. ustawodawca wskazał postanowienie jako formę procesową dla rozpatrzenia sprawy zawieszenia postępowania, stanowiąc, że "organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego". W kolejnych przepisach wskazano konkretne rodzaje postanowień, na które służy zażalenie. W art. 56 § 4 u.p.e.a. przewidziano możliwość złożenia zażalenia, ale wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania lub o odmowie zawieszenia tego postępowania. W art. 58 u.p.e.a. przewidziano możliwość złożenia zażalenia na postanowienie w sprawie uchylenia czynności egzekucyjnych.

W odniesieniu do postanowienia wymienionego w art. 57 § 1 tej ustawy, to jest postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania egzekucyjnego, nie wskazano żadnego środka zaskarżenia, a to oznacza, że na wydane w postępowaniu egzekucyjnym w administracji postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania egzekucyjnego zażalenie nie przysługuje.

Dodatkowo wskazania wymaga, że na gruncie art. 101 § 3 k.p.a. – zgodnie z którym "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie" – zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Natomiast na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania zażalenie nie przysługuje.

Ustawodawca, wymieniając w art. 56 § 4 u.p.e.a. dwa rodzaje postanowień (o zawieszeniu i odmowie zawieszenia postępowania), a nadto wprowadzając w art. 58 § 3 tej ustawy zażalenie na postanowienie w sprawie uchylenia czynności egzekucyjnych, wymienił konkretne rodzaje rozstrzygnięć, na które przysługuje zażalenie. Przepis nie musi zatem zawierać regulacji negatywnej, tj. wprost stwierdzającej, że zażalenie na postanowienie o podjęciu postępowania egzekucyjnego w administracji jest niedopuszczalne. Na niedopuszczalność takiego zażalenia wskazuje bowiem wykładania językowa (gramatyczna) przepisów art. 56 § 4 oraz art. 57 § 1 u.p.e.a. Gdyby ustawodawca dopuszczał możliwość złożenia zażalenia na postanowienie o podjęciu postępowania, to wprowadziłby takie unormowanie do ustawy.

Nie można zatem rozumieć pominięcia możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania egzekucyjnego w art. 57 u.p.e.a. inaczej niż jako zabiegu celowego, wykluczającego możliwość wniesienia takiego środka zaskarżenia.

Podsumowując, postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania egzekucyjnego − wydane na podstawie art. 57 § 1 u.p.e.a.− nie podlega zaskarżeniu, bowiem w żadnej z jednostek redakcyjnych art. 57 u.p.e.a., jak i innych powołanych przepisach nie wskazano takiej możliwości. Brak było zatem podstaw prawnych do rozpatrzenia zażalenia wniesionego na postanowienie organu pierwszej instancji. W tej sytuacji Dyrektor IAS zasadnie zastosował przepis art. 134 k.p.a. stwierdzając niedopuszczalność zażalenia.

Jak wynika z art. 134 k.p.a. – mającego zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym na podstawie art. 18 u.p.e.a. – organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia. Przepis ten znajduje zastosowanie, gdy zażalenie jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych (np. złożenie środka zaskarżenia przez nieuprawniony podmiot) albo z przyczyn przedmiotowych (np. złożenie środka zaskarżenia nieprzewidzianego w ustawie albo złożenie środka zaskarżenia od aktu niezaskarżalnego).

Skoro zaś, jak wynika z wyżej przedstawionych rozważań, na postanowienie wydane na podstawie art. 57 § 1 u.p.e.a. zażalenie nie przysługuje, należało uznać, że Dyrektor IAS prawidłowo orzekł o niedopuszczalności wniesionego środka zaskarżenia.

Końcowo Sąd zwraca uwagę, jak słusznie zauważył także organ drugiej instancji, że również w samym postanowieniu Naczelnika US z dnia 1 sierpnia 2022 r. zasadnie wskazano, że nie służy na nie zażalenie. Bezzasadny jest zatem zarzut Skarżącego, że postanowienie "nie wskazuje na brak możliwości jego zaskarżenia w ramach instancji".

1. 5.5. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd stwierdził, że brak jest podstaw do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego.

1. 5.6. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi jako niezasadnej.