Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 19 lipca 2022 r., sygn. akt I SA/Gd 325/22

Uzasadnienie

1. 1. Zaskarżoną decyzją z dnia 4 stycznia 2022 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako "ZUS" lub "organ"), działając na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywoływanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 ze zm., dalej jako "ustawa o COVID-19") w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 266 ze zm., dalej jako "u.s.u.s."), odmówił A.C. (dalej jako "Skarżący") prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenie społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres marzec – maj 2020 r.
2. 2. Rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy:
3. 2.1. Decyzją z dnia 26 sierpnia 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił Skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne za okres od marca do maja 2020 r.

W uzasadnieniu ww. decyzji powołano art. 31zo ust. 2 i ust. 4 ustawy o COVID-19 i wskazano, że zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek stanowi pomoc publiczną, tym samym może być ona udzielona wyłącznie przedsiębiorcy, który na dzień 31 grudnia 2019 r. nie znajdował się w trudnej sytuacji w rozumieniu przepisów unijnych, ale który później z powodu epidemii COVID-19 napotkał trudności lub znalazł się w trudnej sytuacji. W związku z tym organ uznał, że z ww. zwolnienia mogą skorzystać przedsiębiorcy, którzy na dzień 31 grudnia 2019 r. nie zalegali z opłacaniem należności z tytułu składek za okres dłuższy niż 12 miesięcy lub korzystali z ulgi w postaci układu ratalnego.

Skarżący natomiast posiadał zadłużenie za okres dłuższy niż 12 miesięcy i na dzień 31 grudnia 2019 r. nie zawarł z ZUS umowy o rozłożeniu należności na raty, zatem w ocenie organu nie przysługuje mu prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek.

2.2. Decyzjami z dnia 18 grudnia 2020 r., wydanymi w przedmiocie odmowy Skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek odrębnie za miesiące marzec, kwiecień i maj 2020 r., po rozpatrzeniu wniosku Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, ZUS utrzymał w mocy decyzję z dnia 26 sierpnia 2020 r., podzielając zaprezentowane w niej stanowisko.

2.3. Skarżący zaskarżył powyższe decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, w wyniku czego tutejszy Sąd w dniu 20 lipca 2021 r. wydał trzy wyroki – w odniesieniu do rozstrzygnięć w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za miesiąc marzec 2020 r. (sygn. akt I SA/Gd 442/21), za miesiąc kwiecień 2020 r. (sygn. akt I SA/Gd 443/21) i za miesiąc maj 2020 r. (sygn. akt I SA/Gd 444/21), którymi uchylił zaskarżone decyzje oraz poprzedzającą je decyzję ZUS z dnia 26 sierpnia 2020 r.

W uzasadnieniu ww. wyroków Sąd wskazał, że organy obu instancji uzasadniając wydanie rozstrzygnięcia powołały się jedynie na treść art. 31zo ust. 2 i ust. 4 ustawy o COVID-19 (przy czym organ odwoławczy jako jednostkę redakcyjną przywołał przepis art. 31zq ust. 2 i 4 ww. ustawy). Przepis ten nie zawiera wskazania, że udzielana pomoc jest pomocą publiczną, nie definiuje też pojęcia przedsiębiorcy znajdującego się w trudnej sytuacji wiążąc to z zaległościami w opłacaniu składek oraz uzależniając udzielenie pomocy od spełnienia innych przesłanek. Zdaniem Sądu zaskarżone decyzje nie zawierały należytego uzasadnienia prawnego i faktycznego. Organy nie wskazały przepisów, które uzasadniałyby odmowę zwolnienia strony z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek. Nie wskazały także dowodów potwierdzających, że Skarżący zalega z opłacaniem należności z tytułu składek oraz nie wywiązuje się z zawartego układu ratalnego. Organ odwoławczy nie ustosunkował się ponadto do podnoszonej przez Skarżącego kwestii związanej z wystąpieniem strony o przedłużenie/niezrywanie systemu ratalnego.

Końcowo Sąd wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę organ będzie zobowiązany wydać stosowne rozstrzygnięcie z uzasadnieniem odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Sąd zobowiązał organ do ponownego rozważenia, czy stronie przysługuje wsparcie z art. 31zo ustawy o COVID-19, stanowiące pomoc publiczną zgodnie z art. 15zzzh ww. ustawy. Ponadto organ miał rozważyć i dokonać oceny zgłaszanych przez stronę zarzutów nieuwzględnienia procedury rozpatrywania złożonego przez Skarżącego w grudniu 2019 r. ponownego wniosku o układ ratalny oraz dokonać oceny uwzględniając chronologię czynności podejmowanych przez Skarżącego po upływie terminu poprzedniego układu ratalnego.

2.4. Decyzją z dnia 4 stycznia 2022 r. ZUS odmówił Skarżącemu prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenie społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres marzec – maj 2020 r.

W uzasadnieniu ww. decyzji organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie i wskazał, że jednym z warunków zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek jest brak zadłużenia przewyższającego przypis składek z 2019 r. na dzień 31 grudnia 2019 r. W przypadku, gdy na dzień 31 grudnia 2019 r. saldo zadłużenia przewyższa przypis składek z 2019 r. musi wystąpić przynajmniej jednak z przesłanek do uzyskania zwolnienia: 1) płatnik zawarł umowę ratalną w 2020 r., która jest realizowana lub nie ma wymaganych rat, 2) po dniu 1 stycznia 2020 r. płatnik został wyłączony z ubezpieczeń, co spowodowało, że nie posiada zadłużenia lub zadłużenie jest mniejsze niż suma przypisu składek z 2019 r., 3) część należności jest należnością sporną, a różnica między kwotą zadłużenia na dzień 31 grudnia 2019 r., a kwotą należności spornej jest mniejsza niż suma przypisu składek z 2019 r., 4) płatnik rozpoczął działalność w IV kwartale 2019 r. Organ wskazał, że zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek stanowi pomoc publiczną, która może zostać przyznana przedsiębiorstwu, które nie znajdowało się w trudnej sytuacji w dniu 31 grudnia 2019 r. Organ wyjaśnił, że przedsiębiorstwo znajduje się w trudnej sytuacji gdy: 1) w przypadku spółki cywilnej, spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oraz spółki komandytowo-akcyjnej, wysokość niepokrytych strat przewyższa 50% wysokości kapitału zakładowego, 2) w przypadku spółki jawnej, spółki komandytowej, spółki partnerskiej oraz spółki cywilnej, wysokość niepokrytych strat przewyższa 50% wysokości jej kapitału według ksiąg spółki, 3) podmiot spełnia kryteria kwalifikujące go do objęcia postępowaniem upadłościowym.

Organ stwierdził, że na dzień 31 grudnia 2019 r. Skarżący posiadał zadłużenie przewyższające przypis składek z 2019 r. i nie posiadał aktywnej umowy ratalnej z ZUS. Umowa ratalna, która obowiązywała go w 2019 r., została zerwana pismem z dnia 27 grudnia 2019 r., natomiast wniosek o utrzymanie układu ratalnego w mocy z dnia 31 grudnia 2019 r. został wycofany przez Skarżącego w dniu 6 lutego 2020 r. i w tym samym dniu Skarżący złożył ponowny wniosek o rozłożenie całości zadłużenia na raty. W tym stanie rzeczy organ odmówił Skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r.

Końcowo organ podał podstawy prawne swoich rozważań: sekcja 3.1 Komunikatu Komisji – Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (Dz.Urz. UE C 91 z 20 marca 2020 r., dalej jako "Komunikat Komisji"), rozporządzenie Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz.U. UE L 187 z dnia 26 czerwca 2014 r., dalej jako "rozporządzenie nr 651/2014") oraz ustawę z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe (Dz.U. z 2019 r., poz. 498 ze zm., dalej jako "Prawo upadłościowe").

1. 3. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Skarżący zaskarżył ww. decyzję ZUS z dnia 4 stycznia 2022 r., podnosząc, że Prawo upadłościowe nie ma zastosowania w jego sytuacji oraz że nie podlega definicji "przedsiębiorstwo znajdujące się w trudnej sytuacji" z art. 2 Definicje, ust. 18 rozporządzenia nr 651/2014. Jednocześnie Skarżący wyjaśnił, że wycofał wniosek o utrzymanie w mocy układu ratalnego ponieważ otrzymał pismem z dnia 23 stycznia 2020 r. zgodę na utrzymanie w mocy umowy ratalnej z dnia 7 listopada 2017 r., ale jako że chciał rozszerzyć zakres czasowy tej umowy został poinformowany przez pracownika ZUS, że musi ponownie złożyć wniosek oraz wycofać wniosek z dnia 31 grudnia 2019 r. Tym samym w ocenie Skarżącego była po jego stronie nieustanna wola spłacania należnej zaległości i kontynuowania umowy ratalnej. Skarżący wskazał także, że z niezależnych od niego powodów nowy układ ratalny został podpisany dopiero 19 czerwca 2020 r., jednak po kilku miesiącach został zerwany przez ZUS nie z winy Skarżącego, więc nie powinno się wobec niego stosować Sekcji 3.1. Komunikatu Komisji.
2. 4. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wskazał, że Skarżący jest dłużnikiem ZUS w okresie czerwiec 2017 r. – listopad 2019 r., styczeń – luty 2020 r. oraz listopad 2020 r. – luty 2021 r. Zadłużenie przekracza kwotę 40.000 zł i znacznie przekracza wysokość należnych składek za rok składkowy. W ocenie organu nawet złożenie wniosku o niezrywanie układu ratalnego, który, jak dodaje organ, nie był wykonywany przez Skarżącego, nie może stanowić o uznaniu, że Skarżący byłby nierówno traktowany. Przyznanie mu prawa do zwolnienia z obowiązku uiszczania składek byłoby według ZUS naruszeniem praw innych przedsiębiorców, uiszczających składki na bieżąco.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje

1. 5.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie.

1. 5.2. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez Sąd: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Ponadto, w myśl art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, w trybie uproszczonym, Sąd stwierdził naruszenia prawa, które skutkowały koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji ZUS.

5.3. Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości wydania przez organ decyzji odmawiającej Skarżącemu prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za miesiące od marca do maja 2020 r.

Swoje stanowisko organ uzasadnia niespełnieniem przez Skarżącego warunków do udzielenia zwolnienia, w związku z posiadaniem przez Skarżącego na dzień 31 grudnia 2019 r. zadłużenia przewyższającego przypis składek z 2019 r. i nieposiadaniem aktywnej na ten dzień umowy ratalnej z ZUS. W ocenie organu z uwagi na powyższe należało uznać, że Skarżący znajdował się w dniu 31 grudnia 2019 r. w trudnej sytuacji, więc nie może zostać mu przyznana pomoc publiczna w postaci zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek.

Dokonując sądowej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia należy zaznaczyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokami z dnia 20 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Gd 442/21, I SA/Gd 443/21 i I SA/Gd 444/21, uchylił decyzje ZUS z dnia 18 grudnia 2020 r. oraz poprzedzającą je decyzję ZUS z dnia 26 sierpnia 2020 r. W związku z powyższym orzekanie w niniejszej sprawie odbywa się w warunkach związania, o których mowa w art. 153 p.p.s.a.

Należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W orzecznictwie podkreśla się, że ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 505/05, z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt I FSK 857/06, z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt II FSK 2506/12, wszystkie przywołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"). Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu.

Zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest więc zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II FSK 353/16, CBOSA).

Przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. A. Kabat [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018).

Pomiędzy oceną prawną, a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencje oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracji i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Wskazania sądu administracyjnego co do dalszego postępowania wytyczają kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2022 r. sygn. akt II FSK 1393/21, CBOSA).

Podkreślenia wymaga, że związanie sądu i organu oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu trwa w danej sprawie dopóty, dopóki nie zostanie ono uchylone lub zmienione lub nie ulegną zmianie przepisy, czyniąc pogląd prawny nieaktualnym. Podobny skutek (tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny), może spowodować zmiana (po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych. Niezastosowanie się przez organ administracji publicznej przy ponownym wydaniu decyzji (bądź innego aktu czy czynności) do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku, narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe.

Jednocześnie, w orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że naruszenie przez organy administracyjne zasady związania oceną prawną wyrażoną w wyroku sądu powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji (bądź innego aktu czy czynności) (por. T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., I FSK 506/05; CBOSA).

5.4. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w uzasadnieniach wyroków z dnia 20 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Gd 442/21, I SA/Gd 443/21 i I SA/Gd 444/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku między innymi wskazał, że zaskarżone decyzje nie zawierają należytego uzasadnienia prawnego i faktycznego. Organy nie wskazały ani przepisów, które uzasadniałyby odmowę zwolnienia strony z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek, ani dowodów potwierdzających, że Skarżący zalega z opłacaniem należności z tytułu składek i nie wywiązuje się z zawartego układu ratalnego. Sąd zaznaczył, że z treści art. 31zo ust. 2 i ust. 4 ustawy o COVID-19 nie wynika, że udzielana pomoc jest pomocą publiczną, nie definiuje on też pojęcia przedsiębiorcy znajdującego się w trudnej sytuacji wiążąc to z zaległościami w opłacaniu składek oraz uzależniając udzielenie pomocy od spełnienia innych przesłanek.

5.5. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 31zo ust. 2 ustawy o COVID-19, na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, zwanej dalej "osobą prowadzącą pozarolniczą działalność", opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r.

Zgodnie natomiast z art. 31zo ust. 4 ustawy o COVID-19, w przypadku osoby prowadzącej pozarolniczą działalność, osoby z nią współpracującej przedsiębiorcy, o którym mowa w ust. 2b i osoby duchownej zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek ustalone od obowiązującej ją najniższej podstawy wymiaru tych składek.

Jak stanowi art. 31zq ust. 7 ww. ustawy, odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji.

Jednocześnie wyjaśnić należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s., mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym zasady ogólne stanowiące m.in., że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).

Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Wskazany przepis stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu.

Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyroki NSA: z dnia 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 2/94; z dnia 12 lutego 1997 r., sygn. akt III RN 94/96; CBOSA).

Wskazania również wymaga, że z art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, co oznacza, że rozstrzygnięcie sądu musi znajdować oparcie w faktach prawidłowo udokumentowanych w aktach sprawy. Sąd zatem orzeka na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy administracyjnej, a stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2021 r. sygn. akt II GSK 774/21, CBOSA).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ prezentuje pogląd że ze zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek, które stanowi pomoc publiczną, mogą skorzystać przedsiębiorcy, którzy na dzień 31 grudnia 2019 r. nie posiadali zadłużenia przewyższającego przypis składek z 2019 r. i nie posiadali aktywnej umowy ratalnej z ZUS.

5.6. W ocenie Sądu w pierwszej kolejności należy mieć na uwadze, że na podstawie art. 15 zzzh ust. 1 ustawy o COVID-19 – którego organ nie powołał w zaskarżonej decyzji – zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek, zgodne z warunkami zawartymi w Komunikacie Komisji, stanowi pomoc publiczną mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce.

Krajowy ustawodawca, chcąc, aby zwolnienie od obowiązku opłacania należności z tytułu składek, stanowiące instrument wsparcia w czasie trwającej epidemii oraz pomoc publiczną w rozumieniu prawa wspólnotowego, nie naruszało postanowień art. 107 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej z dnia 25 marca 1957 r. (Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 ze zm, dalej jako "TFUE"), zawarł w art. 15 zzzh ust. 1 ustawy o COVID-19 odesłanie do ww. Komunikatu Komisji. W ten sposób z jednej strony konkretny instrument wsparcia w dobie kryzysu wywołanego epidemią COVID-19 wprowadzono do polskiego porządku prawnego mocą przepisu rangi ustawowej, z drugiej – zaznaczono, że odpowiada on wspólnym dla wszystkich krajów członkowskich UE warunkom przyznawania pomocy publicznej określonym w powołanym Komunikacie Komisji, z trzeciej zaś dookreślono, że wsparcie to – jako dopuszczalna pomoc publiczna – ma na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce.

Powyższe znajduje potwierdzenie w treści samego Komunikatu Komisji, którego pkt 2.18 określa, iż "biorąc pod uwagę, że epidemia COVID-19 dotyka wszystkie państwa członkowskie, a wprowadzone przez nie środki ograniczające rozprzestrzenianie epidemii negatywnie wpływają na sytuację przedsiębiorstw, Komisja uważa, że pomoc państwa jest uzasadniona i może zostać uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE przez określony czas w celu zaradzenia niedoborowi płynności wśród przedsiębiorstw oraz zagwarantowania, że zakłócenia spowodowane epidemią COVID-19 nie zagrożą ich rentowności, szczególnie jeśli chodzi o MŚP".

Dalej w pkt 2.19 stwierdzono, że: "W niniejszym komunikacie Komisja określa warunki zgodności z rynkiem wewnętrznym, które będzie stosowała w odniesieniu do pomocy przyznanej przez państwa członkowskie na podstawie art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE. Państwa członkowskie muszą zatem wykazać, że środki pomocy państwa zgłoszone Komisji na mocy niniejszego komunikatu są konieczne, odpowiednie i proporcjonalne, aby zaradzić poważnym zaburzeniom w gospodarce danego państwa członkowskiego, oraz że wszystkie warunki określone w niniejszym komunikacie są w całości spełnione".

W pkt 3.1. lit. c Komunikat Komisji wskazuje, że pomoc nie może być przyznawana przedsiębiorstwom, które w dniu 31 grudnia 2019 r. znajdowały się już w trudnej sytuacji – w rozumieniu ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń grupowych, czyli rozporządzenia nr 65/2014.

Zgodnie z brzmieniem art. 2 pkt 18 rozporządzenia nr 651/2014, "przedsiębiorstwo znajdujące się w trudnej sytuacji" oznacza przedsiębiorstwo, wobec którego zachodzi co najmniej jedna z poniższych okoliczności:

1. a) w przypadku spółki z ograniczoną odpowiedzialnością (innej niż MŚP, które istnieje od mniej niż trzech lat lub, do celów kwalifikowalności pomocy na finansowanie ryzyka, MŚP w okresie siedmiu lat od daty pierwszej sprzedaży komercyjnej, które kwalifikuje się do inwestycji w zakresie finansowania ryzyka w następstwie przeprowadzenia procedury due diligence przez wybranego pośrednika finansowego), w przypadku gdy ponad połowa jej subskrybowanego kapitału zakładowego została utracona w efekcie zakumulowanych strat. Taka sytuacja ma miejsce, gdy w wyniku odliczenia od rezerw (i wszystkich innych elementów uznawanych za część środków własnych przedsiębiorstwa) zakumulowanych strat powstaje ujemna skumulowana kwota, która przekracza połowę subskrybowanego kapitału zakładowego. Do celów niniejszego przepisu "spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" odnosi się w szczególności do rodzajów jednostek podanych w załączniku I do dyrektywy 2013/34/UE 45, a "kapitał zakładowy" obejmuje, w stosownych przypadkach, wszelkie premie emisyjne;
2. b) w przypadku spółki, w której co najmniej niektórzy członkowie ponoszą nieograniczoną odpowiedzialność za jej zadłużenie (innej niż MŚP, które istnieje od mniej niż trzech lat lub, do celów kwalifikowalności pomocy na finansowanie ryzyka, MŚP w okresie siedmiu lat od daty pierwszej sprzedaży komercyjnej, które kwalifikuje się do inwestycji w zakresie finansowania ryzyka w następstwie przeprowadzenia procedury due diligence przez wybranego pośrednika finansowego), w przypadku gdy ponad połowa jej kapitału wykazanego w sprawozdaniach finansowych tej spółki została utracona w efekcie zakumulowanych strat. Do celów niniejszego przepisu "spółka, w której co najmniej niektórzy członkowie ponoszą nieograniczoną odpowiedzialność za jej zadłużenie" odnosi się w szczególności do rodzajów jednostek wymienionych w załączniku II do dyrektywy 2013/34/UE;
3. c) w sytuacji gdy przedsiębiorstwo podlega zbiorowemu postępowaniu w związku z niewypłacalnością lub spełnia kryteria na mocy obowiązującego prawa krajowego, by zostać objętym zbiorowym podstępowaniem w związku z niewypłacalnością na wniosek jej wierzycieli;
4. d) w sytuacji gdy przedsiębiorstwo otrzymało pomoc na ratowanie i nie spłaciło do tej pory pożyczki ani nie zakończyło umowy o gwarancję lub otrzymało pomoc na restrukturyzuję i nadal podlega planowi restrukturyzacyjnemu;
5. e) w przypadku przedsiębiorstwa, które nie jest MŚP, jeśli w ciągu ostatnich dwóch lat:
6. 1) stosunek księgowej wartości kapitału obcego do kapitału własnego tego przedsiębiorstwa przekracza 7,5 oraz
7. 2) wskaźnik pokrycia odsetek zyskiem EBITDA tego przedsiębiorstwa wynosi poniżej 1,0.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zasadnie organ uznaje prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za pomoc publiczną. Niemniej jednak, organ w zaskarżonej decyzji uznał, że Skarżący znajdował się w dniu 31 grudnia 2019 r. w trudnej sytuacji, ponieważ na dzień 31 grudnia 2019 r. posiadał zadłużenie przewyższające przypis składek za 2019 r. oraz nie posiadał aktywnej umowy ratalnej.

W powyższym zakresie zaskarżona decyzja nie zawiera stosownego uzasadnienia – zarówno prawnego, jak i faktycznego.

5.7. Po pierwsze, należy zauważyć, że w zaskarżonej decyzji nie wskazano, która – ani dlaczego – z przesłanek wyżej powołanego art. 2 pkt 18 rozporządzenia nr 651/2014 miałaby występować w przypadku Skarżącego. Organ nie wyjaśnił, dlaczego posiadanie przez Skarżącego zadłużenie przewyższającego przypis składek za 2019 r. oraz nieposiadanie przez niego aktywnej umowy ratalnej uważa za równoznaczne z istnieniem po jego stronie w dniu 31 grudnia 2019 r. "trudnej sytuacji" w rozumieniu ww. rozporządzenia.

Po drugie, w sytuacji, gdy organ twierdzi, że Skarżący posiada zadłużenie przewyższające przypis składek za 2019 r., stanowisko to powinno zostać wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji i znajdować swoje poparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Ustalenia wymaga, od kiedy, w jakiej wysokości i za jakie okresy rozliczeniowe składki przez Skarżącego nie są płacone. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej decyzji zupełnie tę kwestię pomija, ograniczając się do stwierdzenia, że "na dzień 31.12.2019 r. posiadał Pan zadłużenie przewyższające przypis składek z 2019 roku". Nie powołano w jego treści dowodów, na których organ oparł swoje ustalenia, ani nie przedstawiono kwoty zadłużenia Skarżącego ani okresów, za które nie opłacał składek. W aktach sprawy znajduje się załącznik do pisma z dnia 23 lipca 2020 r. – zawiadomienia o wszczęciu postępowania, stanowiący tabelaryczne zestawienie okresów zaległości, terminów płatności oraz kwot należności, zaległości i odsetek za zwłokę, brak jednak dokumentów dotyczących łączącego strony układu ratalnego, w tym jego zawarcia, zerwania oraz jego wykonywania. Same natomiast twierdzenia organu w wydanej decyzji, niepoparte materiałem dowodowym, nie stanowią prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy.

Reasumując, organ zobowiązany był wykazać w uzasadnieniu decyzji, jaki konkretny przepis prawny nie pozwala stwierdzić, że warunki zwolnienia zostały przez Skarżącego spełnione, w tym ze wskazanego rozporządzenia nr 651/2014. Należało podać, jakie okoliczności faktyczne o tym przesądzają. Następnie odnieść to do konkretnych przepisów prawa i poczynić wywód, który pozwoli poznać klarowne stanowisko organu wraz z jego uzasadnieniem faktycznym i prawnym. Uzasadnienia decyzji wydanej w niniejszej sprawie nie czyni zadość temu wymogowi i po jego lekturze nie wiadomo, z jakiego konkretnie przepisu prawa organ wywodzi twierdzenie o tym, że Skarżącemu nie przysługuje prawo do zwolnienia, o które się ubiega, jak również nie wynika z niego, na jakich podstawach organ uznał, że Skarżący na dzień 31 grudnia 2019 r. posiadał zadłużenie przewyższającego przypis składek z 2019 r. i nie posiadał aktywnej umowy ratalnej z ZUS.

Należy w tym miejscu podkreślić, że zawarta w odpowiedzi na skargę argumentacja nie może sanować braków należytego uzasadnienia decyzji.

Organ dopiero w treści odpowiedzi na skargę wskazuje okresy rozliczeniowe, za które Skarżący zalega z płatnością należności z tytułu składek, podaje łączną kwotę jego zadłużenia oraz wskazuje, że łączący strony układ ratalny nie był wykonywany. W związku z powyższym zaznaczyć należy, że argumentacja zaprezentowana w odpowiedzi na skargę nie może zastępować czy uzupełniać zaskarżonej decyzji. W orzecznictwie podnosi się, że odpowiedź na skargę nie może, jako pismo procesowe, być traktowana jako uzupełnienie istotnych braków decyzji. W odpowiedzi na skargę organ orzekający powinien odnieść się do podniesionych w niej zarzutów, a nie dokonywać brakujących ustaleń faktycznych lub ocen prawnych, które powinny znaleźć się w decyzji. Przedmiotem kontroli Sądu nie są bowiem wywody zawarte w odpowiedzi na skargę, lecz prawidłowość wydanej przez organ decyzji (por. wyrok WSA w Lublinie z 6 lutego 2020 r., III SA/Lu 366/19; wyrok WSA w Gliwicach z 24 lipca 2018 r., I SA/Gl 452/18, CBOSA).

Z uwagi na braki w zgromadzonym materiale dowodowym oraz niepełne uzasadnienie decyzji motywy podjętego przez organ rozstrzygnięcia są nieczytelne, co stanowi naruszenie przepisów postępowania. Nie jest przy tym rolą sądu administracyjnego wyręczanie organu w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. To na organie spoczywa obowiązek prawidłowego uzasadnienia decyzji. Organ powinien był odnieść się do konkretnych przepisów prawa i poczynić wywód, który pozwoli poznać klarowne stanowisko organu wraz z jego uzasadnieniem faktycznym i prawnym. Dopiero przedstawienie takich informacji, odwzorowanych w aktach administracyjnych sprawy, może pozwolić na prawidłową, pełną kontrolę decyzji administracyjnej wydanej wobec Skarżącego.

5.8. Należy końcowo zauważyć, że na gruncie art. 31zp ust. 1 ustawy o COVID-19 wnioski o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek można było składać do dnia 30 czerwca 2020 r., zatem obowiązkiem ZUS było uwzględnienie stanu prawnego – w omawianym zakresie warunków uznania pomocy publicznej za dopuszczalną – na ostatni dzień do złożenia wniosku, tj. 30 czerwca 2020 r. Natomiast przed tą datą, w istotnym z punktu widzenia okoliczności niniejszej sprawy zakresie, uległ zmianie Komunikat Komisji, do którego ustawodawca odsyła w art. 15zzzh ustawy o COVID-19.

Komunikatem Komisji (UE) Trzecie zmiany w tymczasowych ramach środków pomocy państwa, w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (Dz. Urz. UE.C.2020.218.3 z dnia 2 lipca 2020 r.) z mocą od 29 czerwca 2020 r. rozszerzono tymczasowe ramy środków pomocy państwa na wszystkie mikroprzedsiębiorstwa i małe przedsiębiorstwa, nawet jeśli w dniu 31 grudnia 2019 r. zaliczałyby się one do kategorii przedsiębiorstw znajdujących się w trudnej sytuacji finansowej, pod warunkiem że nie są objęte zbiorowym postępowaniem upadłościowym na podstawie prawa krajowego oraz że nie otrzymały pomocy na ratowanie (która nie została spłacona) ani pomocy na restrukturyzację (i nadal podlegają planowi restrukturyzacji) [pkt 1.6., 2.12. i 2.15. ww. Komunikatu – Trzecie zmiany...].

W świetle powyższego, w niniejszej sprawie organ powinien był mieć na uwadze powołaną trzecią zmianę Komunikatu Komisji, która z dniem 29 czerwca 2020 r., a więc na dzień przed upływem terminu na złożenie wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, rozszerzyła zakres dopuszczalnej pomocy publicznej pod pewnymi warunkami na przedsiębiorstwa znajdujące się w trudnej sytuacji. Zawarte bowiem w art. 15zzzh ustawy o COVID-19 odesłanie do ww. Komunikatu Komisji ma charakter dynamiczny w rozumieniu § 159 w zw. z § 158 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283 ze zm.), co oznacza, że jest ono odesłaniem do obowiązujących unormowań w brzmieniu, jakie będą one miały każdorazowo w czasie obowiązywania przepisu odsyłającego. Jeżeli bowiem intencją ustawodawcy byłoby zastosowanie w art. 15zzzh ustawy o COVID-19 odesłania statycznego, tj. odesłania do innych przepisów jedynie w ich określonej wersji (zgodnie z § 160 ww. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów), to w przepisie odsyłającym (w tym wypadku – art. 15zzzh ustawy o COVID-19) dodałby w nawiasie "w brzmieniu z dnia....", podając poza datą wejścia w życie przepisów, do których się odsyła, także oznaczenie dziennika urzędowego, w którym zostały ogłoszone te przepisy.

Takiego zapisu zaś omawiane odesłanie nie zawiera (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 października 2021 r., sygn. akt I SA/Gd 817/21; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Po 489/21; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 lipca 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 566/21; CBOSA).

Zatem w rozpoznawanej sprawie obowiązkiem ZUS jest uwzględnienie stanu prawnego – w omawianym zakresie warunków uznania pomocy publicznej za dopuszczalną – na ostatni dzień do złożenia wniosku, tj. na dzień 30 czerwca 2020 r.

5.9. W świetle przedstawionych rozważań należało uznać, że zaskarżona decyzja, z uwagi na naruszenie art. 153 p.p.s.a., jak również art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., nie może pozostać w obrocie prawnym.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyrażone w niniejszym uzasadnieniu wyroku stanowisko Sądu.

1. 5.10. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.