Uzasadnienie
Pani M. S., działając jako rolnik, wystąpiła w dniu 18 maja 2010 r. do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2010. We wniosku strona zadeklarowała działkę o powierzchni 1,69 ha, położoną w województwie [...], powiecie gdańskim, gminie P., obrębie M. Do wniosku załączono materiał graficzny przesłany przez ARiMR.
W dniu 26 lipca 2010 r. w gospodarstwie wnioskodawczyni została przeprowadzona kontrola przez inspektorów Biura Kontroli na Miejscu [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w wyniku której stwierdzono, że obszar powierzchni działek spełniających warunek przyznania płatności ONW wynosi 1,36 ha.
Decyzją z dnia 27 października 2010 r., Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odmówił przyznania pani M. S. pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2010. W uzasadnieniu wskazano, że różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną kwalifikowaną, tj. 1,69 ha a powierzchnią stwierdzoną tj. 1,39 ha wyniosła 24,26 %. Zgodnie z art. 16 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 368 z 23 grudnia 2006 r., str. 74), jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną do płatności ONW a powierzchnią stwierdzoną wynosi więcej niż 20 % zatwierdzonego obszaru, dla danego środka związanego z obszarem nie przyznaje się pomocy.
W odwołaniu od powyższej decyzji pani M. S. wskazała, że nie wie na jakiej podstawie powierzchnia, którą zmierzyli inspektorzy terenowi wynosi 1,36 ha, a nie 1,69 jak podała we wniosku. Wskazała, że działka nie jest równa, ma boki o różnych długościach. Podkreśliła przy tym, że działka jest utrzymywana w dobrym stanie, drzewa i krzaki są w większości wycięte, a z całości powierzchni działki wynoszącej 1,94 ha wyłączono z produkcji rolnej niewielki trójkątny obszar o powierzchni ok. 0,23 ha, do którego można doliczyć kilka krzaków, które urosły w granicach. W ocenie strony w przedmiotowej sprawie nie ma 24,26 % rozbieżności pomiędzy stanem faktycznym a stanem stwierdzonym. Według jej oceny powierzchnia uprawiana wynosi ok. 1,60 ha. Końcowo wskazała, że kontrola odbyła się bez jej wiedzy i podczas jej nieobecności.
Po rozpoznaniu odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia 15 marca 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy, przytaczając m. in. treść art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), art. 34 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, § 2, § 3 ust. 1 i 2, § 5 ust. 2 i 3a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.), art. 12 ust. 3 oraz art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz.
WE nr L 316 z 2 grudnia 2009 r. ze zm.) analizując ponownie stan sprawy wskazał, że na podstawie przeprowadzonych czynności kontrolnych ustalono różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku na działce rolnej A, tj. 1,69 ha a powierzchnią stwierdzoną, tj. 1,36 ha, która wyniosła 24,26 %. Przy działce rolnej
A inspektorzy zaznaczyli w raporcie czynności kontrolnych kod DR37, który oznacza, że identyfikację granic działki rolnej przeprowadzono na podstawie danych GIS i kod DR13+, który oznacza, że zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej. Organ odwoławczy ustalił, że kontrole w zakresie kwalifikowalności powierzchni wykonane przez pracowników ARiMR zostały przeprowadzone prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi procedurami. W wyniku pomiaru stwierdzono powierzchnię działki rolnej A równą 1,36 ha a działki rolnej A1 1,04 ha, zaś na pozostałej części znajdują się zabudowania oraz część nieużytkowana rolniczo, co potwierdzają załączone do raportu fotografie. W trakcie prowadzonego postępowania organ II instancji ustalił, że powierzchnia stwierdzona na obszarze ONW strefa nizinna wynosi 1,36 ha, a więc jest mniejsza od powierzchni zadeklarowanej o 0,33 ha, co stanowi 24,26 % powierzchni stwierdzonej.
Pomiaru powierzchni wskazanych we wniosku dokonano w oparciu o dołączone do wniosku załączniki graficzne, stanowiące integralną część wniosku. Załącznik graficzny to wydrukowana w określonej skali mapa, która zawiera w tle fotograficzny obraz powierzchni ziemie uzyskany ze zdjęć lotniczych lub satelitarnych, na którym widoczne są również granice i numery działek ewidencyjnych oraz granice pól zagospodarowania. Pomiar został wykonany na podstawie ww. załącznika graficznego z wyrysowaną granicą działki rolnej i potwierdza prawidłowość pomiarów dokonanych w trakcie kontroli na miejscu. Uznając zatem, że prawidłowo obliczona różnica procentowa - ustalona na podstawie art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. - przekracza 20 % zatwierdzonego obszaru, w odniesieniu do danej grupy upraw organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że wnioskodawczyni nie przysługują ONW za wskazany rok.
Dyrektor wskazał nadto, że zgodnie z art. 27 w/w rozporządzenia Komisji (WE) kontrole na miejscu mogą odbywać się bez wcześniejszego powiadomienia rolnika, co miało miejsce w niniejszym przypadku. Końcowo organ wskazał, że strona mogła wnieść zastrzeżenia do kontroli na miejscu w terminie 14 dni od doręczenia jej raportu z czynności kontrolnych zgodnie z art. 31 ust. 7 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, jednakże z prawa takiego nie skorzystała.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku pani M. S. wskazała, że nie zgadza się z ustaleniami organów obu instancji odnośnie powierzchni działki. W związku z wątpliwościami powstałymi na tle wielkości działki wynajęła geodetę celem ustalenia jej faktycznej powierzchni. W ocenie skarżącej różnica pomiędzy pomiarami dokonanymi przez geodetę a inspektorami z ARiMR jest nie do przyjęcia. Skarżąca wskazała, że wg wyliczeń uprawnionego geodety powierzchnia przedmiotowej działki wynosi 1,74 ha, a inspektorzy ustalili tę powierzchnię na 1,36 ha.
W ocenie skarżącej tak duże rozbieżności pomiędzy ustaleniami wynikają z braku kompetencji pracowników Agencji. Od Sądu pani M. S. domaga się, by ustalił, czy decyzja o nieprzyznaniu dopłat z powodu zbyt dużych rozbieżności w ustaleniu powierzchni działki rolnej była zasadna. Nadto skarżąca wnosi o zwrot kosztów postępowania w tym o zasądzenie od organu kosztów poniesionych z wynajęciem uprawnionego geodety.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Sąd administracyjny w granicach swojej właściwości bada zgodność zaskarżonych decyzji z prawem.
W niniejszej sprawie organy zaniechały zawiadomienia pani M. S. o kontroli. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołano przepis art. 27 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. WE nr L 316 z 2 grudnia 2009 r. ze zm.).
W myśl powołanego przepisu kontrole na miejscu przeprowadzane są bez uprzedzenia. Jeżeli zagrażałoby to celowi kontroli, można zawiadomić o niej z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do koniecznego minimum. Jednak nieobecność producenta podczas kontroli nie wpływa na przebieg czynności kontrolnych oraz na ważność wyników kontroli. Zawiadomienie to nie jest obligatoryjne. Przepis rozporządzenia nie pozbawia jednak strony prawa do uczestniczenia w prowadzonych czynnościach kontrolnych.
Organ stwierdził, że zgodnie z art. 31 ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego strona mogła wnieść zastrzeżenia do kontroli na miejscu w terminie 14 dni od doręczenia raportu z czynności kontrolnych. W niniejszej sprawie brak dowodu doręczenia pani M. S. formularza oceny. W pliku dokumentów (karta 21 akt) w rubryce XV – późniejsze przekazanie kopii raportu z kontroli - wskazano jako sposób przekazania list polecony, nr przesyłki i datę przekazania, w aktach brak jednak dowodu doręczenia dokumentu stronie.
Kopia raportu kontroli przekazywana jest bezpośrednio po zakończeniu kontroli producentowi rolnemu, jeżeli brał on udział w kontroli, lub w terminie późniejszym, jeżeli producent odmówił przyjęcia raportu lub nie był obecny podczas kontroli. Sytuacja taka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie w przypadku kontroli sprawdzającej, kopia raportu została przesłana do skarżącego listem poleconym. W formularzu raportu znajduje się pole przeznaczone na uwagi producenta rolnego. W tym polu producent może wpisać swoje zastrzeżenia, dotyczące przeprowadzonej kontroli. W sytuacji, gdy nie uczestniczył on w kontroli i raport otrzymał drogą pocztową, wówczas może zgłosić umotywowane zastrzeżenia do Oddziału Regionalnego ARiMR w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu. Poprzez to zgodnie z zapisami art. 10 k.p.a. organ zapewnia stronie udział w każdym stadium postępowania i możliwość zajęcia stanowiska co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji administracyjnej.
W świetle powyższego zarzut odwołania dotyczący braku zgody właściciela na wynik obmiaru nie może być skutecznie oceniony z pominięciem braku dowodu rzeczywistej możliwości strony skorzystania z prawa do wniesienia zastrzeżeń. Sąd rozpoznający sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2007 r. w sprawie II GSK 242/07.
Należy wskazać, że treść uzasadnienia decyzji zaskarżonej w zakresie zebranego w sprawie materiału dowodowego jest lakoniczna. Pomimo zgłaszanych w odwołaniu zarzutów organ odwoławczy poprzestał na piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Biura Kontroli na Miejscu z dnia 25 lutego 2011 r., nie odniósł się natomiast do materiału powołanego w piśmie.
W aktach sprawy w kopercie k. 21 umieszczono również płytę CD-R oznaczoną [...]. Wydrukowany przez Sąd załącznik graficzny przedstawia na fotografii nr 2 budynek mieszkalny usytuowany na nieruchomości rolnej. Organy nie zamieściły materiału graficznego w aktach sprawy i nie dokonały oceny fotografii nr 2 w kontekście wykazywanego przez skarżącą położenia poza częścią deklarowaną do dopłat.
Wskazana wadliwość postępowania uzasadnia stwierdzenie, że ocenie nie został poddany cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Wątpliwości dotyczące prawidłowości oceny dowodów potwierdza dodatkowo sporządzona na wniosek strony po wydaniu decyzji przez organ II instancji opinia geodezyjna.
Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią obowiązek doręczenia stronie raportu o czynnościach kontrolnych celem zagwarantowania prawa do wniesienia zastrzeżeń. Ponownie rozpoznając sprawę organy ustalą, uwzględniając dokumentację fotograficzną oraz dowody zaoferowane przez skarżącą- opinię geodety, czy obszar deklarowany przez panią M. S. do dopłat odbiegał od rzeczywistego obszaru upraw w wielkości przekraczającej 20 %.
Z tych przyczyn, uznając skargę za uzasadnioną, Sąd na mocy art.145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w pkt I wyroku. Na mocy art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie II. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.