Uzasadnienie
Zaskarżonym przez Gminę L. rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda stwierdził nieważność uchwały (...) Rady tejże Gminy z 30 grudnia 1996 r. w sprawie określenia wysokości opłat targowych - w części obejmującej par. 1 ust. 1 lit. "b".
Uchwała za swą podstawę prawną powoływała art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ oraz art. 15 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31 ze zm./, a jej cały par. 1 brzmi:
"1/ Ustala się opłaty targowe dzienne w wysokości:
a/ za wprowadzenie 1 szt. zwierzęcia celem sprzedaży 5,00 zł b/ za wjazd pojazdem /ciągnik, samochód, wóz konny/ 5,00 zł c/ za sprzedaż z ręki, kosza 2,50 zł 2/ Opłatę targową pobiera się w przypadkach określonych w ust. 1 jak również w innych miejscach wyznaczonych na terenie gminy jako czasowe miejsca handlowe."
Przesłanką rozstrzygnięcia nadzorczego było przyjęcie, że poprzez użycie w par. 1 ust. 1 lit. "b" uchwały słów "za wjazd" nastąpiło naruszenie art. 15 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych /dalej zwaną ustawą o podatkach lokalnych/. Zgodnie bowiem z tym przepisem opłacie podlega określona forma sprzedaży, w tym i z różnych pojazdów /samochodowych, wozów konnych/ i przyczep. Nie może zaś podlegać sam wjazd na targowisko.
Gmina w skardze spełniającej wymóg z art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym /uchwała (...) Rady Gminy z dnia 1 marca 1997 r./ kwestionując podstawy rozstrzygnięcia nadzorczego twierdziła, że skoro art. 15 ust. 1 ustawą o podatkach lokalnych stanowi - "opłatę targową pobiera od (...) dokonujących sprzedaży na targowiskach", to nie było celowe powtarzanie w uchwale treści tego przepisu.
Użycie określenia "za wjazd" Gmina argumentowała też przepisem art. 19 pkt 1 cyt. Ustawy dającym radzie gminy kompetencje do określania zasad ustalania i poboru opłat targowiskowych.
W końcowej części skargi wykazywano celowość poboru opłaty przy wjeździe na targowisko. Miało to zapewnić "właściwy porządek inkasowania, bez potrzeby stałego kontrolowania, czy prowadzący sprzedaż z pojazdów uiścili tę opłatę, czy też nie".
W tym miejscu skarżąca porównywała wjeżdżającego pojazdem na targowisko z osobą wchodzącą na targowisko /także ze zwierzęciem - przykładowo z psem/. W przypadku wejścia osoby na targowisko nie można bowiem zakładać, że będzie ona prowadził sprzedaż podlegającą opłacie.
Reasumując te wywody skarżąca stwierdziła, że przedmiotowa uchwała w żadnej części nie naruszała prawa i wnosiła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia.
W odpowiedzi Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. (...).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest oczywiście chybiona, opłacie targowiskowej podlegać bowiem może tylko sprzedaż /choćby nie doszło do skutku i ograniczyła się do oferty/, a nie przekroczenie granic miejsca, w którym prowadzony jest handel targowiskowy.
Przedmiotowa uchwała w części wzruszonej rozstrzygnięciem nadzorczym jest niestety typowym przykładem aktu normatywnego prawa miejscowego stworzonego z naruszeniem podstawowych zasad legislacyjnych.
Co prawda nadal brak jest norm rangi ustawowej regulujących zasady tworzenia prawa, niemniej jednak istnieje uchwała Nr 147 Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1991 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej /M.P. nr 44 poz. 310/, która kumuluje w swej treści podstawowe poglądy doktryny co do reguł prawidłowej legislacji.
Mimo, że ma ona cechy aktu wewnętrznego /jej adresatów określa par. 1/, to winna być w praktyce wykorzystywana również przez organy samorządu terytorialnego.
Na taką potrzebę zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny już wielokrotnie. Sąd wskazywał też, że elementarnym wymogiem każdego aktu normatywnego, a już w szczególności aktu powszechnie obowiązującego, jest jego poprawność językowa, a wiec posługiwanie się takimi znakami językowymi, które będą komunikatywne, będą stanowiły jasną i nadającą się do odbioru informację /wyrok z dnia 22 października 1992 r. SA/Gd 955/92 nie publ./.
To co wyżej powiedziano w cytowanej uchwale Rady Ministrów mieści się w par. 5-8.
W tej konkretnej sprawie stanowisko skarżącej merytorycznie właściwie nie różni się od stanowiska Wojewody.
Obie strony postępowania sądowoadministracyjnego są zgodne co do tego, że opłacie targowiskowej podlegać będzie sprzedaż z pojazdu /przyczepy/, a nie wjazd na plac targowiskowy. Gmina jednak usiłuje wykazać, że pod słowem wjazd mieści się sprzedaż i robi to na zasadzie domniemania - skoro wjeżdża - to będzie sprzedawał. Takie domniemanie jest niedopuszczalne i w praktyce może być tak samo chybione jak przy wejściu na targowisko kupującego z kosztem lub z psem.
Celowościowy argument ze skargi również należy uznać za niedopuszczalny. Uproszczenie poboru opłaty nie może bowiem uzasadniać przepisu sprzecznego z prawem.
Z przytoczonych względów zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o NSA skargę należało oddalić.