Uzasadnienie
We wniosku z dnia 14 maja 2012 r. pani I. B. v. G., działając jako rolnik, zwróciła się do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2012, wnosząc o przyznanie jednolitej płatności obszarowej do działek rolnych o łącznej powierzchni 825,91 ha, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych do działek rolnych o łącznej powierzchni 797,49 ha oraz o płatność do upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych do działek rolnych o łącznej powierzchni 264,81 ha, położonych na działkach ewidencyjnych zlokalizowanych w województwie [...], powiecie [...], gminie [...], obrębach K. oraz P. Do wniosku załączyła materiał graficzny przesłany przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wraz z częściowo wypełnionym wnioskiem o przyznanie płatności, na którym zostały zaznaczone działki rolne objęte wnioskiem.
W dniu 18 czerwca 2012 r. rolniczka złożyła zmianę do wniosku, która polegała m.in. na zmianie rośliny uprawianej w plonie głównym na działce rolnej H czyli z gryki na ugór, tym samym rezygnacji z działki rolnej H1, podziale działki rolnej P/P1 o powierzchni 136,16 ha na działki rolne P/P1/P2, PA/PA1 i PB odpowiednio o powierzchni 98,66 ha, 18,50 ha oraz 19,00 ha. W rezultacie powierzchnie działek rolnych do których strona ubiega się o płatności przedstawia się następująco: 825,91 ha – JPO; 771,90 ha – UPO; 227,31 ha - ST.
W dniu 29 października 2012 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynęła informacja o zaistniałych nieprawidłowościach w gospodarstwie wnioskodawczyni.
Po przeprowadzonej w związku z powyższym kontroli na miejscu w gospodarstwie pani I. B. v. G. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia 28 maja 2013 r. przyznał wnioskodawczyni płatności na rok 2012 w łącznej wysokości 707 555,05 zł, w tym jednolitą płatność obszarową w wysokości 541 497,46 zł, do powierzchni 797,17 ha, uzupełniającą płatność podstawową w wysokości 69410,71 zł, do powierzchni 743,98 ha oraz płatność do upraw roślin strączkowych i motylkowych drobnonasiennych w wysokości 96646,88 zł, do powierzchni 199,44 ha.
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa po rozpoznania odwołania, decyzją z dnia 1 października 2013 r. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, uznając że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR nie ustosunkował się do materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia 14 listopada 2013 r. przyznał stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w łącznej wysokości 704.501,69 zł, w tym:
jednolitą płatność obszarową w wysokości 539257,36 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 43572,21 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości, uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 69101,87 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 88257,06 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości, zastosowaną modulację płatności, płatność do upraw roślin strączkowych i motylkowych drobnonasiennych w wysokości 96142,46 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 37824,77 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości.
Uzasadniając rozstrzygnięcie organ I instancji wyjaśnił, że mając na uwadze złożony w dniu 15 maja 2012 r. wniosek oraz w dniu 19 czerwca 2012 r. zmianę do wniosku powierzchnia działek rolnych ostatecznie zadeklarowanych przedstawiała się następująco: do jednolitej płatności obszarowej 825,91 ha, do uzupełniającej płatności podstawowej 771,90 ha oraz 227,31 ha do specjalnej płatności do upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych. W dniu 3 kwietnia 2013 r. w gospodarstwie pani I. v. G. zostały przeprowadzone czynności kontrolne, których wyniki zawarto w raporcie, a w wyniku których organ ustalił, że powierzchnia działek rolnych zadeklarowanych do płatności była większa od powierzchni stwierdzonej. W przypadku 5 działek rolnych E, K, P, PA, S stwierdzono, że granice uprawy (działki rolnej) wykraczają poza granice działek referencyjnych (ewidencyjnych) zadeklarowanych przez rolnika we wniosku.
Organ jednocześnie wyjaśnił, że w niniejszej sprawie w odniesieniu do działek rolnych E, K, P, PA oraz S czynności kontrolne potwierdziły, iż stwierdzone areały upraw zadeklarowanych przez rolnika w części obejmują obszary nie zadeklarowane przez rolnika wniosku.
Zadeklarowana przez stronę powierzchnia działek rolnych łącznie: E, P, PA wynosiła 137,11 ha, wpisana w protokole z kontroli na miejscu w kolumnie 7 stwierdzona łącznie dla działek rolnych E, P, PA wyniosła 121,58 ha i zastosowano kod błędu DR 50,co oznacza, że faktyczna powierzchnia stwierdzona (łącznie dla działek rolnych E, P, PA położonych na działce ewidencyjnej 54/2 w obrębie K.) wynosi 121,332 ha, natomiast pozostała powierzchnia 0,2478 ha, została stwierdzona na działkach ewidencyjnych sąsiednich, położonych w obrębie ewidencyjnym K. o numerach odpowiednio: 5153/1 -0,0079 ha, 55- 0,1925ha, 5137/1 -0,0042 ha, 126/2 - 0,0094 ha, 334/1 - 0,0338 ha i nie zadeklarowanych we wniosku. W odniesieniu do działki rolnej K organ wskazał, iż powierzchnia zadeklarowana wynosiła 109,52 ha, zmierzona podczas kontroli 109,37 ha, stwierdzona z uwzględnieniem tolerancji 109,52 ha. Wobec faktu zapisanego kodu nieprawidłowości DR50 powierzchnia faktycznie stwierdzona działki rolnej K położonej na działkach ewidencyjnych 80 oraz 78/6 wyniosła 108,4492 ha, natomiast pozostała część 0,9158 ha została stwierdzona na działkach ewidencyjnych sąsiednich o numerach odpowiednio: 78/3 -0,0026 ha, 78/5- 0,0084 ha, 79 - 0,0022 ha, 81/2 - 0,2178 ha, 78/7 - 0,6848 ha.
W odniesieniu do kolejnej działki rolnej, której w raporcie przypisano kod nieprawidłowości DR50, tj. S położonej na działce ewidencyjnej 56 organ wyjaśnił, iż powierzchnia zadeklarowana wynosiła 17,40 ha, zmierzona podczas kontroli wynosiła 17,79 ha, natomiast powierzchnia kwalifikująca się do płatności wyniosła 17,6289 ha. Pozostała część obszaru zmierzonego, tj. 0,1562 ha położona była na sąsiednich działkach ewidencyjnych odpowiednio o numerach i powierzchni: 62 - 0,0389 ha, 5123/1-0,0097 ha, 55 - 0,0054 ha, 5123/2 - 0,1022 ha.
W rezultacie za powierzchnie ostatecznie stwierdzone i kwalifikujące się do płatności organ uznał następujące powierzchnie działek rolnych: 796,15 ha dla jednolitej płatności obszarowej, 742,96 ha dla uzupełniającej płatności obszarowej oraz 199,19 ha dla płatność do upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych.
W zakresie jednolitej płatności obszarowe organ I instancji ustalił, iż powierzchnia działek rolnych kwalifikowana zadeklarowana do jednolitej płatności obszarowej, tj. 825,91 ha, była większa od powierzchni stwierdzonej, tj. 796,15 ha, ustalonej w oparciu o raport z czynności kontrolnych oraz system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2008, (WE) nr 247/2006, nr (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1982/2003 (Dz. Urz. (WE) L30 z 31.01.2009 ze zm.).
Ponadto organ I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 7 ust. 1a ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną wyniosła 3,738 %, zatem w oparciu o art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, początkowa kwota wnioskowanych płatności została pomniejszona o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną, czyli o kwotę w wysokości 43 572,21 zł. [(29,76 ha x 2) x 732,06 zł]
W odniesieniu do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych organ wskazał, że powierzchnia działek rolnych kwalifikowana zadeklarowana do płatności, tj. 771,90 ha, była większa od powierzchni stwierdzonej, tj. 742,96 ha. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną wyniosła 3,8952 %.
W rezultacie, w oparciu o art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 przedmiotowa płatność została pomniejszona o kwotę w wysokości 12258,98 zł [(28,94 hax2)x211,80zł].
Kwota uzupełniającej płatności podstawowej w dalszej kolejności została pomniejszona ze względu na zastosowaną modulację płatności w myśl art. 1 ust. 4 decyzji wykonawczej Komisji z dnia 24 lipca 2012 r. zatwierdzającej przyznanie krajowych uzupełniających płatności bezpośrednich w Polsce za rok 2012.
Mając na uwadze, że łączna kwota przyznanych stronie płatności bezpośredniej, wsparcia specjalnego, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej i płatności do pomidorów po zastosowaniu ewentualnych obniżek z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości wynosi 780 499,77 zł, co przy kursie wymiany euro 4,1038 zł stanowi kwotę 190 189,52 euro, należało do kwoty stanowiącej nadwyżkę w wysokości 185 189,52 euro zastosować 10% zmniejszenie płatności uzupełniających. Całkowita kwota zmniejszenia płatności uzupełniających wynosi 18 518,95 euro, z czego proporcjonalna kwota zmniejszenia przypadająca dla płatności uzupełniającej do powierzchni upraw innych roślin i do powierzchni gruntów ornych, na których nie jest prowadzona uprawa roślin (uzupełniająca płatność podstawowa) wynosi 75 998,08 złotych, co stanowi 18 518,95 euro. O kwotę tę została pomniejszona przyznana stronie kwota uzupełniającej płatności podstawowej.
Odnosząc się do płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych, organ wskazał, że powierzchnia zadeklarowana wynosiła 227,31 ha a powierzchnia stwierdzona na podstawie raportu z czynności kontrolnych wyniosła 199,19 ha. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną wyniosła 14,1172 %, zatem w oparciu o art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, początkowa kwota wnioskowanych płatności została pomniejszona o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną, czyli o kwotę w wysokości 37 824,77 zł.
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia 12 lutego 2014 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu, wskazując na treść przepisu art. 2 ustawy z dnia 25 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2013 r., poz. 311), art. 7 ust. 1, 1a, 2 i 2b, art. 18 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1164, Dz. U. z 2012 r. poz. 1529), art. 6 ust. 1, art. 26, art. 28 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz.
WE nr L 316 z 02.12.2009 r. ze zm.), art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2008, (WE) nr 247/2006, nr (WE) nr m/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1982/2003 (Dz. Urz. (WE) L30 z 31.01.2009 ze zm.) organ odwoławczy wyjaśnił, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR weryfikując wniosek strony, ustalił że powierzchnia stwierdzona działek rolnych zadeklarowanych do płatności była większa od powierzchni stwierdzonych. Powyższego ustalenia dokonał w oparciu o czynności kontrolne, przeprowadzone w dniu 3 kwietnia 2013 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że czynności kontrolne rzeczywiście zostały przeprowadzone przy zalegającej okrywie śnieżnej, jednak wykonane w ich trakcie pomiary dotyczyły powierzchni działek rolnych, stąd zalegająca warstwa śniegu nie miała wpływu na prawidłowe wyznaczenie powierzchni działek rolnych. Czynności kontrolne nie dotyczyły upraw w plonie głównym lecz obszaru użytkowanego rolniczo.
W oparciu o materiał fotograficzny oraz szkice przedstawiające grunt użytkowany rolniczo stwierdzony w dacie 3 kwietnia 2013 r. stan faktyczny miał miejsce w roku 2012, tym bardziej, że obszary wykluczone z płatności dotyczą gruntów porośniętych drzewami oraz terenami nieużytkowanymi - brak śladu bruzd po orce itp. Pomimo, że kontrola odbyła się w kwietniu roku 2013, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji materiał dowodowy w postaci raportu z czynności kontrolnych i załączonych do niego materiałów fotograficznych oraz szkiców sporządzonych przez inspektorów terenowych realizujących czynności kontrolne uznał za wiarygodne.
Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że w aktach sprawy brak jest żądania strony w zakresie przeprowadzenia kontroli na miejscu. Płatności należą się rolnikowi do gruntów użytkowanych rolniczo, których powierzchnia nie przekracza powierzchni PEG. Zdaniem organu nie sposób uznać, w przypadku czynności kontrolnych, które w sposób najbardziej wiarygodny potwierdzają stan faktyczny upraw i powierzchni, iż za powierzchnie uprawnione do płatności należy przyjąć powierzchnie PEG, które są obszarem potencjalnie użytkowanym rolniczo. W sytuacji niewytypowania rolnika do kontroli, powierzchnie PEG jednym z ważniejszych dowodów sprawie, który pozwala ustalić powierzchnię kwalifikująca się do płatności. Jednak w przypadku czynności kontrolnych, wyniki zawarte w raporcie z czynności kontrolnych, jeśli organ daje im wiarę, stanowią materiał dowodowy w oparciu o którym organ rozstrzyga jaki obszar kwalifikuje się do płatności. W niniejszej sprawie organy dały wiarę powierzchniom gruntów użytkowanych rolniczo wskazanym w raporcie z czynności kontrolnych.
Końcowo wyjaśniono, że inspektorzy realizujący czynności kontrolne dokonali pomierzenia wskazanego areału, co potwierdzają szkice odzwierciadlające położenia działki rolnej PB sporządzone przez inspektora. Działka rolna PB została przez rolnika wskazana w zmianie do wniosku wniesionej w dniu 19 czerwca 2012 r. wraz z załącznikiem graficznym.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku pani I. B. v. G. wniosła o uchylenie decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie skarżącej organ nieprawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe oraz dokonał dowolnej, a nie swobodnej, oceny dowodów. Za kuriozalne uznała skarżąca twierdzenie organu, że przeprowadzenie kontroli w sytuacji zalegania śniegu na polach nie ma znaczenia dla oceny czy grunt był utrzymywany w należytej kulturze rolnej.
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację i stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Sąd administracyjny w granicach swojej właściwości bada zgodność zaskarżanych orzeczeń z prawem.
W niniejszej sprawie organ drugiej instancji, z naruszeniem art. 71 § 1 w zw. z art. 140 K.p.a. ograniczył zasadnicze rozważania do stwierdzenia, że podziela stanowisko organu I instancji przedstawione na stronach 7-8 decyzji z dnia 14 listopada 2013 r., w którym ustosunkował się do zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu z dnia 11 czerwca 2013 r. (strona 7 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wersy 5-8 od góry).
Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne (art. 15 K.p.a.), co oznacza, że sprawa jest rozpoznawana zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji. W sytuacji, gdy strona skarżąca złożyła odwołanie rzeczą organu II instancji jest dokonanie oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego.
Jednym z zarzutów skargi jest przekonanie strony skarżącej, że prowadzenie kontroli zasiewów i zagospodarowania gruntów rolnych w czasie zimowym jest niecelowe. Obraz edytowany z płyty znajdującej się w aktach potwierdza (wykonane fotografie), że w dniu 4 kwietnia 2013 r. kontroli dokonano na gruntach pokrytych gruba warstwą śniegu. W sprawie organ zaniechał ustosunkowania się do zarzutu zgłoszonego przez stronę, co czynni niemożliwym kontrolę w tym zakresie. Analiza organu winna uwzględniać kryteria kontroli oraz faktyczną możliwość dokonywania kontroli według niezbędnych parametrów.
W ocenie Sądu zasadny jest zarzut niewyjaśnienia istotnych okoliczności, w sytuacji gdy organ I instancji, którego wywody zostały zaakceptowane w zaskarżonej decyzji, uznał, że przedłożona przez skarżącą opinia rzeczoznawcy do spraw rolnictwa sporządzona 8 marca 2013 r., dołączona do pisma z 11 czerwca 2013 r. nie stanowiła dowodu (k. 8 verte uzasadnienia decyzji z 14 października 2013 r., wers 7-9 od dołu). Dowodem w sprawie administracyjnej jest wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.). Organ zaniechał porównania opinii rzeczoznawcy i wyników kontroli, dostrzegając jedynie rozbieżności pomiędzy powierzchnia zadeklarowaną a opisaną przez opiniującego.
W sprawie istotne jest poczynienie ustaleń faktycznych, zatem również rozbieżność pomiędzy powierzchnia deklarowaną PB – 19 ha, a wskazaną w odwołaniu 15,73 ha wymagała oceny w świetle ustaleń kontrolnych, nie uprawniała natomiast do wykluczenia części dokumentów z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.
Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji dokona samodzielnej oceny całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, czemu da wyraz w uzasadnieniu spełniającym wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a.
Z tych względów Sad, uznając zasadność skargi z uwagi na naruszenie przepisów postępowania w postępowaniu administracyjnym na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) skargę uwzględnił. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia niemożności wykonania zaskarżonej decyzji wydano na podstawie art. 152 powołanej ustawy.