Uzasadnienie
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. w wyniku badania uchwały nr 95/VIII/2001 Rady Gminy T. w sprawie budżetu gminy na rok 2002, uchwałą nr 99/2002 z dnia 31 stycznia 2002 r. stwierdziło w badanej uchwale nieistotne naruszenie prawa polegające na nieprawidłowym finansowaniu z budżetu gminy działalności gminnej biblioteki publicznej oraz wadliwym zastosowaniu klasyfikacji budżetowej.
W uzasadnieniu uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wskazało, że w planie wydatków /załącznik nr 2 do uchwały/ rozdział 92116 - Biblioteki Rada Gminy potwierdziła środki na finansowanie działalności biblioteki w wysokości 96.120 zł jako wydatki bieżące, obejmujące między innymi wynagrodzenia i pochodne, zakupy usług remontowych, odpisy na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych.
Wynika z tego, że poszczególne rodzaje wydatków przeznaczone na działanie biblioteki zostały ujęte bezpośrednio w budżecie gminy. W rozdziale tym nie przewidziano wydatków w formie dotacji.
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wskazało ponadto, że zgodnie z regulacją zawartą w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz na podstawie postanowienia art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach biblioteki publiczne winny funkcjonować jako instytucje kultury, a więc winny być finansowane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego jedynie za pomocą dotacji.
Mając na uwadze to, że Rada Gminy przewidziała w budżecie wydatki na realizację obligatoryjnego zadania, jakim jest prowadzenie biblioteki publicznej, a jedynie w sposób wadliwy zadanie to postanowiła finansować, Kolegium Izby uznało, że niezaplanowanie dotacji z budżetu na działalność biblioteki stanowi nieistotne naruszenie prawa.
Natomiast ujęcie opłaty eksploatacyjnej w dochodach /załącznik nr 1/ działu 756 rozdział 75619 - Wpływy z różnych rozliczeń, zamiast w rozdziale 75618 - Wpływy z innych opłat stanowiących dochody jednostek samorządu terytorialnego na podstawie ustaw, narusza rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 18 lipca 2000 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów /Dz.U. nr 59 poz. 688 ze zm./.
Skargę na powyższą uchwałę wniosła Rada Gminy w T., żądając uchylenia zaskarżonej uchwały jako niezgodnej z prawem.
W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że nie zgadza się ze stanowiskiem Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej zawartym w zaskarżonej uchwale.
Uchwałą z dnia 23 marca 2000 r. Rada Gminy T. zlikwidowała bowiem zakład budżetowy pn. "Gminna Biblioteka Publiczna w T." z dniem 31 marca 2000 r. Mienie znajdujące się w użytkowaniu jednostki organizacyjnej przejęła jednostka budżetowa pod nazwą "Gminny Ośrodek Kultury, Sportu i Rekreacji w T.", który to też przejął zadania zlikwidowanej jednostki. Od dnia 1 kwietnia 2000 r. biblioteka wchodzi w skład struktury organizacyjnej GOKSiR w T., która jako jednostka sektora finansów publicznych prowadzi gospodarkę finansową na zasadach określonych w ustawie z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 155 poz. 1014 ze zm./. Likwidacja zakładu budżetowego jako samodzielnej jednostki i włączenie jej w strukturę organizacyjną Gminnego Ośrodka Kultury, Sportu i Rekreacji było podyktowane potrzebą utrzymania zadania, jakim jest prowadzenie bibliotek, i kierowania się zasadą racjonalnej gospodarki finansowej, w innej formie organizacyjnej, którą to ustawa z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach /Dz.U. nr 85 poz. 539 ze zm./ w art. 10 ustawy również dopuszcza.
Skarżąca podniosła, że biblioteka funkcjonująca na terenie gminy nie jest w stanie prowadzić samodzielnej gospodarki w ramach posiadanych środków, kierując się zasadami efektywności ich wykorzystania.
Rada Gminy, przewidując środki finansowe na działalność biblioteki w budżecie gminy w wysokości 96.120 zł jako wydatki bieżące, obejmujące między innymi wynagrodzenia pochodne, zakupy usług remontowych, odpisy na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych, nie widzi możliwości, aby biblioteka mogła funkcjonować jako samodzielna instytucja kultury.
Zdaniem skarżącej biblioteki jako samorządowe instytucje kultury mogą funkcjonować jedynie w dużych gminach i miastach dysponujących wystarczającym budżetem.
Z tego samego prawdopodobnie założenia wychodzi ustawodawca, dopuszczając w art. 10 ustawy o bibliotekach, że "Biblioteka może stanowić samodzielną jednostkę organizacyjną albo wchodzić w skład innej jednostki".
W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Aktem prawnym regulującym zasady funkcjonowania podmiotów prowadzących działalność kulturalną polegającą na tworzeniu, upowszechnianiu i ochronie kultury jest ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej /t.j. Dz.U. 2001 nr 13 poz. 123 ze zm./.
Analiza treści tego aktu prawnego wskazuje, że ustawodawca zawarł w nim regulacje organizacyjno-prawne dotyczące jednostek prowadzących działalność kulturalną, które mają charakter przepisów szczególnych w stosunku do innych ustaw, w tym również do ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 155 poz. 1014 ze zm./.
Regulacje prawne zawarte w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie zawierają odesłania do innych ustaw, a zatem unormowania w niej zawarte mają charakter kompletny i wyczerpujący.
Instytucje kultury powołane do życia na podstawie art. 9-11 i art. 13-14 cyt. ustawy uzyskują osobowość prawną i rozpoczynają działalność z chwilą wpisania do rejestru prowadzonego przez organizatora, gospodarują samodzielnie przydzieloną i nabytą częścią mienia oraz prowadzą samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków. Instytucja kultury, zgodnie z treścią art. 27 ust. 1 i 2 cyt. ustawy, może zdobywać środki trwałe i pokrywa koszty bieżącej działalności oraz zobowiązania z uzyskiwanych przychodów. Przychodami są m.in. wpływy z prowadzonej działalności, środki otrzymane od osób trzecich oraz dotacje z budżetu /art. 28 ust. 1-3 cyt. ustawy/.
Powyższa regulacja prawna, kształtująca powołanie do życia jednostek kultury, ich status, zasady funkcjonowania oraz finansowania na podstawie art. 32 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 25 października 1991 r. odnosi się wprost do bibliotek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego. Do ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej odsyła również art. 2 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach /Dz.U. nr 85 poz. 539 ze zm./, która to ustawa nie zawiera przepisów określających zasady finansowania bibliotek.
Z powyższych ustaleń dotyczących obowiązujących regulacji prawnych wynika jednoznacznie, że gminna biblioteka publiczna winna działać jako samorządowa jednostka organizacyjna, funkcjonująca w formie instytucji kultury, finansowana z budżetu gminy jedynie za pomocą dotacji /por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2001 r., SA/Sz 2268/00 - nie publ./.
Wbrew wywodom skarżącego art. 10 cyt. ustawy o bibliotekach nie dawał podstaw do finansowania biblioteki publicznej na zasadach jednostki budżetowej. Zasady finansowania bibliotek określają bowiem przepisy cyt. ustawy z dnia 25 października 1991 r., która w art. 19 ust. 1a stanowi, iż nie podlegają połączeniu instytucje kultury prowadzące gospodarkę finansową na podstawie odmiennych zasad finansowania. Również cyt. ustawa o bibliotekach, zawiera przepis wykluczający możliwość łączenia bibliotek publicznych z innymi instytucjami oraz z bibliotekami szkolnymi i pedagogicznymi /art. 13 ust. 7 wprowadzony z dniem 31 grudnia 2001 r. art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o bibliotekach - Dz.U. nr 129 poz. 1440/.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że zaskarżona uchwała nie jest sprzeczna z prawem, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekł jak w sentencji wyroku.