Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 27 lipca 2022 r., sygn. akt I SA/Gd 537/22

Uzasadnienie

D. M. (dalej jako "Skarżąca"), reprezentowana przez pełnomocnika – radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na czynność Burmistrza Miasta R. (dalej jako "Burmistrz" lub "organ") z dnia 26 kwietnia 2022 r. w przedmiocie zawiadomienia o terminie i zakresie przeprowadzenia kontroli udzielonej dotacji.

W skardze Skarżąca zaskarżyła w całości czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, polegającą na nałożeniu przez organ kontrolujący na skarżącego pismem z dnia 26 kwietnia 2022 r. obowiązku udostępnienia rozliczeń PIT wraz z potwierdzeniami wpłaty, teczek akt osobowych pracowników oraz umów cywilno-prawnych zawartych z rodzicami lub opiekunami dzieci, a także poprzez zainicjowanie rodzaju kontroli nie przewidzianej w przepisach prawa miejscowego.

Pełnomocnik Skarżącej zaskarżonej czynności zarzucił:

1. 1) naruszenie § 8 ust. 5 uchwały Rady Miejskiej w R. nr XL/422/2018 z dnia 28 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji placówkom wychowania przedszkolnego i szkołom, dla których Gmina Miasto R. jest organem rejestrującym oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobierania i wykorzystania (dalej jako "uchwała Rady Miejskiej w R."), poprzez żądanie udostępnianie dokumentacji, której kontrola nie mieści się w zakresie kompetencji gminy i nie pozostaje w związku z rozliczeniem dotacji oświatowej;
2. 2) naruszenie § 8 ust. 1 i 4 uchwały Rady Miejskiej w R., poprzez wszczęcie nie przewidzianego uchwałą rodzaju kontroli.

Mając na uwadze powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o:

1. 1) stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności;
2. 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postepowania sadowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm przepisanych;
3. 3) wstrzymanie w całości wykonania czynności.

W odpowiedzi na skargę organ, reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje

Skarga podlega odrzuceniu.

Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi Sąd zobligowany jest ustalić, czy sprawa będąca przedmiotem skargi należy do właściwości sądu administracyjnego w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). Na podstawie tego przepisu sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zakres tej właściwości reguluje art. 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (§ 1), a kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg (katalog zawarty w § 2) na:

1. 1) decyzje administracyjne;
2. 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty;
3. 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
4. 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

1. 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
2. 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
3. 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
4. 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
5. 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (§ 2a) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3).

Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. W konsekwencji sprawy dotyczące aktów lub czynności w nim niewymienionych nie są objęte właściwością sądu administracyjnego, zatem zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skarga w tym przedmiocie podlega odrzuceniu.

Mając na uwadze treść samej skargi oraz czynność, której skarga dotyczy, należy zbadać, czy zaskarżona czynność mieści się w dyspozycji art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przepis ten obejmuje inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że akty lub czynności, o których mowa w tym przepisie, stanowią te, które: po pierwsze, w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzjami ani postanowieniami; po drugie, mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; po trzecie, podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; po czwarte, są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się – między innymi – jednostronnością działania; po piąte, są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (por.: B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 Nr 2, s. 18-19).

Akty lub czynności, w stosunku do których właściwość sądów administracyjnych formułuje art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podejmowane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia. W konsekwencji odpowiadają one raczej formule wykonywania prawa niż jego stosowania, a zatem urzeczywistniają dyspozycję normy prawnej kreującej już konkretny (tj. istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (por.: Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. o sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, z. 5, poz. 51, s. 350-351).

W niniejszej sprawie podstawą prawną do przeprowadzenia kontroli jest art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1930 ze zm., dalej jako "u.f.z.o."), a także § 8 ust. 1 i 2 uchwały Rady Miejskiej w R. nr XL/422/2018 z dnia 28 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji placówkom wychowania przedszkolnego i szkołom, dla których Gmina Miasto R. jest organem rejestrującym oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobierania i wykorzystania (dalej jako "uchwała").

Jak stanowi art. 36 ust. 1 u.f.z.o., organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, może kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji udzielonych zgodnie z art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art.

32. Według art. 36 ust. 2 u.f.z.o. osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2 – także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, oraz ich weryfikacji. Zgodnie z treścią art. 36 ust. 3 u.f.z.o., przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła i placówka udostępnia dokumentację, o której mowa w ust. 2, oraz listy obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli o udostępnienie tej dokumentacji.

Z powyższych przepisów wynika zatem uprawnienie organu dotującego do dokonania kontroli (oraz jej zakres) w podmiocie, któremu udzielono dotacji. Podkreślić należy, że organowi udzielającemu dotacji przysługuje prawo do kontroli realizacji zadania, na które została udzielona dotacja.

Z przepisu art. 36 ust. 3 powołanej ustawy wynika również obowiązek przedszkola (innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek) udostępnienia w terminie 14 dni osobom upoważnionym do przeprowadzenia kontroli dokumentacji organizacyjnej, finansowej i przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją.

Szczegółowy tryb kontroli w tej sprawie określa ww. uchwała Rady Miejskiej. Zgodnie z powołaną powyżej uchwałą Burmistrz jest uprawniony do kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji udzielonej z budżetu Gminy Miasto R. (§ 8 ust. 1 uchwały). Kontrola prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji odnosi się do ustalenia: 1) czy dotacja została pobrane należnie/nienależnie;

1. 2) czy dotacja została pobrana w należnej wysokości/nadmiernej wysokości;
2. 3) czy dotacja została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem/niezgodnie z przeznaczeniem (§ 8 ust. 2 uchwały). W ww. uchwale wskazano również, że osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organ dotujący mają prawo wstępu do placówek wychowania przedszkolnego lub szkół oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania (§ 8 ust. 8 uchwały). Organ prowadzący jest zobowiązany do zapewnienia kontrolerom warunków niezbędnych do sprawnego przeprowadzania kontroli, w tym niezwłocznego przedstawienia żądanych dokumentów, terminowego udzielenia wyjaśnień, oraz w miarę możliwości do udostępnienia oddzielnego pomieszczenia umożliwiającego sprawne przeprowadzenie czynności kontrolnych (§ 8 ust. 9 uchwały).

W niniejszej sprawie organ pismem z dnia 26 kwietnia 2022 r. sporządzonym w oparciu o art. 36 ust. 3 u.f.z.o. oraz § 8 ust. 1 i 2 uchwały – poinformował, że w dniach od 10 maja 2022 r. do 30 czerwca 2022 r. przeprowadzona zostanie kontrola doraźna w zakresie pobierania i rozliczenia dotacji udzielonej z budżetu Gminy Miasto R. w 2017 r. W piśmie zawarto również;,,prośbę o przygotowanie wymienionych niżej dokumentów i zapewnienie obecności osób merytorycznie odpowiedzialnych za przedmiot kontroli.’’

W ocenie Sądu w świetle treści art. 36 ust. 2 i 3 u.f.z.o. organ przedmiotowym pismem nie nałożył na Skarżącą w sposób władczy żadnych obowiązków, które kształtowałyby sytuację prawną Skarżącej. W piśmie tym zawarto jedynie informację o terminie przeprowadzenia kontroli, jej zakresie i rodzaju dokumentów, które miałyby być przedmiotem oceny kontrolujących. Organ pismem tym nie zobowiązał stronę do dokonania żadnej czynności związanej z planowaną kontrolą takich jak; udostepnienie dokumentacji, zgodnie z treścią powołanego przepisu art. 36 ust. 3 ustawy, względnie wydanie lub przekazanie dokumentów wymienionych w piśmie. Dopiero podjęcie czynności przez osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli, o których mowa w art. 36 ust. 2 u.f.z.o. skutkowałoby powstaniem po stronie kontrolowanej jednostki określonych obowiązków wynikających z prowadzonej kontroli.

Podkreślenia wymaga, że pismo to zostało podpisane przez Zastępcę Burmistrza działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta, a więc nie jest żądaniem sporządzonym przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli, o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy. Pismo to nie zostało również sporządzone w ramach czynności kontrolnych osób upoważnionych do przeprowadzenia kontroli. W ocenie Sądu pismo organu z dnia 26 kwietnia 2022 r. ma jedynie charakter informacyjny o terminie i zakresie planowanej kontroli oraz rodzaju dokumentów, które mają być przedmiotem kontroli.

Należy jednocześnie zauważyć, że w art. 36 u.f.z.o. określono tryb przeprowadzania kontroli, jej zakres, rodzaj dokumentów które mogą być przedmiotem kontroli oraz postępowanie w sytuacji utrudniania lub udaremniania czynności kontrolnych. W art. 36 ust. 6 u.f.z.o. w przypadku utrudniania lub udaremniania przez szkołę, o której mowa w art. 26 ust. 2, niepubliczną placówkę, o której mowa w art. 2 pkt 3, 6, 8 i 10 ustawy – Prawo oświatowe, lub przez organ prowadzący tę szkołę lub placówkę czynności kontrolnych, o których mowa w ust. 2, organ dotujący wzywa dyrektora tej szkoły lub placówki lub organ prowadzący tę szkołę lub placówkę do zaprzestania tych działań w wyznaczonym terminie. Zgodnie natomiast z art. 36 ust. 7 u.f.z.o., po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 6, organ dotujący wstrzymuje, w drodze decyzji administracyjnej, przekazywanie szkole, o której mowa w art. 26 ust. 2, lub niepublicznej placówce, o której mowa w art. 2 pkt 3, 6, 8 i 10 ustawy – Prawo oświatowe, dotacji do dnia umożliwienia przeprowadzenia w tej szkole lub placówce czynności kontrolnych, o których mowa w ust. 2.

Powyższe przepisy mają na celu swoiste dyscyplinowanie podmiotów dotowanych w sytuacjach polegających na utrudnianiu lub udaremnianiu czynności kontrolnych, prowadzonych przez osoby upoważnione do kontroli. Jak wynika z ich treści, w przypadku utrudniania lub udaremniania czynności kontrolnych, organ dotujący najpierw wzywa do zaprzestania działań utrudniających lub uniemożliwiających czynności kontrolne w wyznaczonym terminie. Konsekwencją bezskutecznego upływu terminu jest wstrzymanie przekazywania dotacji, w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast od decyzji wstrzymującej wypłatę dotacji przysługuje stronie odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego jako organu wyższego stopnia i ewentualna skarga na decyzję organu odwoławczego do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Tymczasem w niniejszej sprawie Skarżąca złożyła skargę na zawiadomienie jej – pismem Burmistrza Miasta z dnia 26 kwietnia 2022 r., o terminie i zakresie przeprowadzenia kontroli doraźnej, oraz zawierającym prośbę o przygotowanie wskazanych dokumentów.

Pismo to jak już wyżej wskazano ma jedynie charakter informacyjny o zamiarze przeprowadzenia kontroli, jej zakresie i dokumentach jakie będą przedmiotem kontroli. Natomiast nie stanowi żądania przedstawienia dokumentów, przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli, od którego należałoby liczyć 14 dniowy termin wskazany w art. 36 ust. 3 u.f.z.o., jak również nie rozpoczyna czynności kontrolnych, a jedynie informuje o zamiarze i terminie ich przeprowadzenia.

Zatem w ocenie Sądu przedmiotowe pismo informacyjne zawierające zawiadomienie o zamiarze przeprowadzenia kontroli nie stanowi czynności z zakresu administracji publicznej, o których art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., Sąd odrzucił skargę.

O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi Sąd orzekł na mocy art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi, że Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.