Uzasadnienie
Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 28 stycznia 2022 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735), art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. z 2021 r. poz. 235), art. 34 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U z 2020 r. poz.1427) po rozpatrzeniu zażalenia L. K. z dnia 20 grudnia 2021 r. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach nr PINB.518.52021.AL z dnia 8 grudnia 2021 r. dotyczące zajęcia negatywnego stanowiska w zakresie zgłoszonych zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego rozbiórki części budynku mieszkalno-usługowego o wymiarach 9,0 m x 2,0 m usytuowanego w C., w odległości 0,8 m x 4,0 m od granicy z działką nr [...] oraz ścian zewnętrznych o wysokości 1,5 m i długości 32 m, wymurowanych w 2005 r. na poddaszu budynku wraz z żelbetowym wieńcem oraz murłatą, uchylił zaskarżone postanowienie w całości i oddalił zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego nr PINB.518.5.2021.AL z 23 kwietnia 2021 r.
W uzasadnieniu przypomniano, że decyzją nr PINB.7141-3/6/05/ZSZ z dnia 2 listopada 2005 r. wydaną w trybie art. 50a ust.1 Prawa budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kartuzach nakazał L. K. rozbiórkę parterowej części budynku mieszkano usługowego, usytuowanego na działce nr [...] w C. W trybie odwoławczym Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr WOP/ZOA/7144/786/05/HB z dnia 15 listopada 2007 r. utrzymał w mocy w/w decyzję organu pierwszej instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 163/08 odrzucił skargę L. K. na w/w decyzję z dnia 15 listopada 2000 r..
W/w decyzja organu odwoławczego z dnia 15 listopada 2007 r. badana była również w trybie nadzwyczajnym zakończonym decyzją ostateczną Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr DON.7200.124.2017.DWD z dnia 10 lipca 2017 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności tej decyzji.
W związku z niewykonaniem obowiązku rozbiórki wynikającego z w/w decyzji, organ pierwszej instancji w dniu 21 września 2009 r. wystawił tytuł wykonawczy nr PINB.7141-3/6/05/09/AL stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym zobowiązujący L. K. do rozbiórki parterowej części przedmiotowego budynku mieszkalno-usługowego. Następnie PINB w Kartuzach jako organ egzekucyjny postanowieniem nr PINB.7141-3/6/05/ZSz z dnia 2 listopada 2009 r. nałożył na L. K. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z w/w decyzji z dnia 5 listopada 2005 r. w wysokości 75.929 zł.
W trybie zażaleniowym Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr WOP/H B/7144/525/09 z dnia 22 lutego 2010 r. uchylił w/w postanowienie w części dotyczącej wysokości grzywny i ustalił jej nową wysokość w kwocie 73.201 zł. Prawidłowość powyższego postanowienia była przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który prawomocnym wyrokiem z dnia 15 września 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 266/10 oddalił skargę L. K. na w/w postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny.
Wobec uchylania się strony zobowiązanej się od uiszczenia nałożonej kwoty grzywny, organ pierwszej instancji w dniu 25 sierpnia 2015 r. przesłał tytuł wykonawczy nr PINB.7141-3/6/05/15/AL stosowany w egzekucji należności pieniężnych na kwotę 75.929 zł i przesłał go do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Kartuzach celem jej wyegzekwowania. Wobec powzięcia informacji, że kwota należnej grzywny nie jest zgodna z w/w ostatecznym postanowieniem, Naczelnik Urzędu Skarbowego w Kartuzach postanowieniem nr EA/511-1763/15/30/DR z dnia 29 września 2015 r. umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na wniosek wierzyciela na podstawie w/w tytułu wykonawczego z dnia 25 sierpnia 2015 r..
Wskazano, że umorzenie postępowania egzekucyjnego ze względu na niewłaściwie wskazaną przez organ kwotę przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Kartuzach, obligowało PINB w Kartuzach do ponownego wystawienia w dniu 23 kwietnia 2021 r. nowego tytułu wykonawczego nr PINB.518.5.2021.AL stosowanego w egzekucji należności pieniężnych na kwotę grzywny tj. 73.201 zł, określoną w postanowieniu nr WOP/HB/7144/525/09 z dnia 22 lutego 2010 r., a następnie skierowania go do Naczelnika Urzędu Skarbowego Kartuzach celem dokonania egzekucji należności pieniężnych.
L. K. wnioskiem z dnia 8 kwietnia 2021 r. zwrócił się o umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie wystawionych przez PINB tytułów wykonawczych z dnia 21 września 2009 r. oraz w/w tytułu wykonawczego z dnia 23 kwietnia 2021r..
Po rozpatrzeniu powyższego wniosku organ pierwszej instancji postanowieniem nr PINB.518.5.2021.AL z dnia 18 sierpnia 2021 r. w oparciu o przepis art. 59 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie w/w tytułów wykonawczych.
W trybie odwoławczym organ postanowieniem nr WOP.7722.138.2021.HB z dnia 7 grudnia 2021 r. uchylił w/w postanowienie organu w całości i odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr UPJNB.7141-3/6/05/09/AL wystawionego w dniu 21 września 2009 r..Wyrokiem z 27 lipca 2022 r. w sprawie II SA/Gd 101/22 skarga dotycząca tego aktu została oddalona.
Kolejnym pismem z dnia 14 października 2021 r. uzupełnionym następnie pismem z dnia 17 listopada 2021 r. L. K. zwrócił się do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Kartuzach zgłaszając zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego w oparciu o tytuł wykonawczy nr PINB.518.5.2021.AL z dnia 23 kwietnia 2021 r..
Naczelnik w/w Urzędu Skarbowego pismem z dnia 29 listopada 2021 r. przekazał organowi pierwszej instancji zgłoszone w/w pismami przez L. K. zarzuty.
Po ich rozpatrzeniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kartuzach postanowieniem nr PINB.518.5.2021.AL z dnia 8 grudnia 2021 r, zajął negatywne stanowisko w zakresie zgłoszonych zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego rozbiórki części budynku mieszkalno-usługowego o wymiarach 9,0 m x 2,0 m, usytuowanego w C. W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ pierwszej instancji wyjaśnił, że Naczelnik Urzędu Skarbowego z uwagi na nieprawidłowo określoną kwotę wysokości grzywny, w Kartuzach postanowieniem z dnia 29 września 2015 r. umorzył postępowanie egzekucyjne, jednakże PINB w Kartuzach w dniu 23 kwietnia 2021 r. wystawił nowy tytuł wykonawczy z prawidłowo określoną kwotą grzywny i skierował go ponownie do w/w Urzędu Skarbowego.
Nie zgadzając się z zajętym stanowiskiem L. K. złożył zażalenie z dnia 20 grudnia 2021 r. na powyższe postanowienie organu pierwszej instancji wnosząc o umorzenie postępowania. W ocenie strony egzekucja jest niedopuszczalna i powinna zostać umorzona.
Rozpatrując sprawę w trybie zażaleniowym Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał cytowane na wstępie postanowienie z 28 stycznia 2022 r..
Stwierdzono w nim, że zgodnie z art. 34 § 1 w/w ustawy organ egzekucyjny niezwłocznie przekazuje wierzycielowi zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej.
Natomiast § 2 pkt 1 powyższego przepisu stanowi, że wierzyciel wydaje postanowienie w którym oddala zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej.
L. K. w rozpatrywanej sprawie jako podstawę zarzutu wskazał na nieistnienie obowiązku, a także na jego wygaśnięcie. Powyższe zarzuty wypełniają przesłanki cytowanego wcześniej art. 33 § 2 pkt 1 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Zdaniem organu, podnoszony przez stronę zarzut nieistnienia obowiązku i jego wygaśnięcia nie zasługuje na uwzględnienie, skoro zobowiązany od roku 2005, a więc niewątpliwie w sposób uporczywy, uchyla się od wykonania nałożonego obowiązku tj. wykonania rozbiórki. Obowiązek ten w dalszym ciągu istnieje i nie wygasł.
Odnosząc się do zgłoszonego zarzutu, że art. 189g § 3 kodeksu postępowania administracyjnego przewiduje przedawnienie, ponieważ od minęło 5 lat od dnia, w którym kara powinna być wykonana wyjaśniono, że uregulowania zawarte w dziale IVA Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczą administracyjnych kar pieniężnych przez które należy rozumieć określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej w drodze decyzji w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszenia zakazu.
Powyższe oznacza, że przywołany przez stronę przepis art. 189g § 3 kpa w omawianej sprawie nie znajduje zastosowania.
Podkreślono, że grzywna nie jest karą, a dolegliwością, która ma skłonić zobowiązanego do wykonania obowiązku. Nie zastępuje obowiązku wykonania określonej czynności. Grzywna w celu przymuszenia do wykonania obowiązku, uregulowana w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest ostatecznym środkiem egzekucyjnym, który jest stosowany po wyczerpaniu możliwości stosowania innych środków egzekucyjnych. Grzywna w celu przymuszenia pełni funkcję motywującą zobowiązanego do spełnienia nałożonego obowiązku, a jej celem jest skuteczne zaspokojenie wierzyciela tj. do wykonania nakazu określonego w decyzji.
Zobowiązany pomimo zastosowanego środka egzekucyjnego w dalszym ciągu założonego obowiązku nie wykonał.
Wskazano, że również niezasadny jest argument L. K., że niedopuszczalne jest prowadzenie egzekucji w sytuacji, gdy Naczelnik Urzędu Skarbowego umorzył postępowanie i ponowne wszczęcie egzekucji na podstawie nowego tytułu wykonawczego. Wyjaśniono, wystawienie przez organ nadzoru budowlanego w 2021 r. nowego tytułu wykonawczego o charakterze pieniężnym wynikało z wadliwie określonej wysokości grzywny w tytule wykonawczym nr PINB.7141-3/6/05/15/AL z dnia 25 sierpnia 2015 r..
Reasumując wskazano, że skoro zobowiązany od 2005 r. nie wykonał obowiązku tj. rozbiórki oraz uiszczenia grzywny w celu przymuszenia, które obowiązki nie ulegają przedawnieniu, zatem zasadne jest oddalenie zgłoszonych zarzutów.
Organ stwierdził, że organ pierwszej instancji sentencję zaskarżonego postanowienia sformułował w oparciu o przepis art. 34 u.p.e.a., którego brzmienie zostało zmienione ustawą z dnia 21 sierpnia 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 1427).
W związku z powyższym, mając na uwadze aktualne brzmienie przepisu art. 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz fakt, iż kwestionowany tytuł wykonawczy stosowany w egzekucji należności pieniężnych został wystawiony w 23 kwietnia 2021 r., organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wydał postanowienie w trybie reformatoryjnym.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku strona wniosła o uwzględnienie zarzutów i uchylenie postanowienia Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 stycznia 2022 r. nr WOP.7722.138.2021.2021.HB i umorzenie egzekucji.
Skarżący wydanemu rozstrzygnięciu zarzucił błędne ustalenie, iż zarzuty wobec prowadzonego postępowania egzekucyjnego nie zasługują na uwzględnienie w sytuacji gdy "obowiązek rozbiórki" a zatem i kara w celu przymuszenia zostały wydane na podstawie decyzji która jest niezgodna z prawem, zgodnie bowiem z decyzją Wojewody Pomorskiego nr WI-1.7840.3.46.2017.ZK z dnia 14 czerwca 2017 r. decyzją o wstrzymaniu robót została uznana za decyzję wydana z naruszeniem prawa a zatem całkowite pominięcie, iż tytuł egzekucyjny powstał w oparciu o decyzję uznaną za wydaną z naruszeniem prawa a więc obowiązek nie istnieje i nie może podlegać egzekucji.
Zarzucono też kontynuowanie egzekucji w celu realizacji obowiązku wynikającego z decyzji naruszającej prawo, jak też brak umorzenia egzekucji w sytuacji gdy egzekucja jest niedopuszczalna z uwagi na prawomocną decyzję Wojewody Pomorskiego nr WI-1.7840.3.46.2017.ZKz dnia 14 czerwca 2017 r..
Wskazano na naruszenie art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. poprzez uznanie, że w sposób uporczywy skarżący uchyla się od obowiązku rozbiórki, który przecież zgodnie z zasadami praworządności nie może być uznany za wymagający realizacji w sytuacji gdy powstał w oparciu o decyzję uznaną za wydaną z naruszeniem prawa zatem - zatem obowiązek wykonania rozbiórki nie stanowi odzwierciedlenia nielegalnie wykonanych robót budowlanych. Cel decyzji, jakim jest przywrócenie porządku prawnego (restytucji) i usunięcia skutków samowoli budowlanej nie istnieje.
W sprawie, zdaniem strony doszło do naruszenia słusznego interesu strony w postępowaniu egzekucyjnym wynikający z faktu, iż decyzja o rozbiórce a zatem decyzja o karze w celu przymuszenia wynika z decyzji uznanej za wydaną z naruszeniem prawa zatem stan bierności L. K. w odniesieniu do ciążącego na nim obowiązku rozbiórki nie jest uporczywy a wynika z przekonania naruszenia prawa przez organy przy wydaniu tychże decyzji wobec takiego faktu potwierdzonego prawomocną i ostateczną decyzją Wojewody Pomorskiego nr WI-1.7840.3.46.2017.ZK z dnia 14 czerwca 2017 r..
W ocenie strony, doszło do naruszenia art. 7a. § 1, poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść L. K. w sytuacji gdy przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej nakazującej rozbiórkę.
Wskazano, że egzekwowanie grzywny w celu przymuszenia w kwocie nie mieszczącej się w granicach prawa jest niedopuszczalne,gdyż grzywna w celu przymuszenia nie może być wyższa niż 10.000 zł.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Podstawą wydania zaskarżonego postanowienia jest art. 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z przepisu tego wynika uprawnienie wierzyciela do zajęcia stanowiska w sprawie zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym zarzutów.
W niniejszej sprawie strona podniosła zarzut nieistnienia obowiązku, a także jego wygaśnięcia. Organ odnosząc się do nich uznał, że zarzuty te podlegają oddaleniu.
Sąd pogląd ten podzielił.
Podstawę prowadzonej egzekucji stanowi podlegająca wykonaniu decyzja PINB w Kartuzach nr PINB.7141-3/6/05/ZSz z 2 listopada 2005 r. nakazująca rozbiórkę części budynku, której zobowiązany nie wykonał od 2005 r., jak też nie uiścił grzywny w celu przymuszenia. Zgłoszone przez L. K. zarzuty dotyczyły tytułu wykonawczego nr PINB.518.5.2021.AL stosowanego w egzekucji należności pieniężnych dotyczących grzywny, wystawionego przez wierzyciela w dniu 23 kwietnia 2021 r. i przesłanego do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Kartuzach. Prawidłowość nałożonej grzywny w kwocie 73.201 zł, była oceniana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, który wyrokiem z dnia 15 września 2010 r. sygn.. akt II SA/Gd 266/10 oddalił skargę L.K.
W ocenie Sądu nietrafny jest argument skarżącego, że obowiązek rozbiórki został wydany na podstawie decyzji, która nie jest zgodna z prawem. Należy się zgodzić, że na etapie prowadzonego postępowania egzekucyjnego nie można kwestionować zasadności nałożonego obowiązku, gdyż ten wynika z decyzji ostatecznej, która została podjęta w ramach innego postępowania.
Skarżący naruszenia prawa przez organ w niniejszej sprawie upatruje także w skutkach decyzji Wojewody Pomorskiego z 14 czerwca 2017 r..
Zdaniem Sądu dopóki istnieje w obrocie ostateczne rozstrzygnięcie w przedmiocie nałożenia grzywny (a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie) nieskuteczne prawnie jest zarzucanie, że egzekwowany obowiązek nie istnieje.
Mając to na uwadze, jak też wskazując, że w sprawie nie naruszono wskazanych w skardze przepisów proceduralnych, Sąd uznał, że skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).