Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 15 marca 2023 r., sygn. akt I SA/Gd 58/23

Uzasadnienie

Stan faktyczny przedstawia się następująco:

Decyzją z dnia 4 stycznia 2021 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), w skrócie "k.p.a.", w zw. z art. 31 zp ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID- 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.), dalej "ustawa o COVID" oraz na podstawie art. 83b ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 266) w skrócie dalej "u.s.u.s.", odmówił M. S. wszczęcia postępowania w zakresie wniosku z dnia 17 grudnia 2020 r. (data wpływu) o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca 2020r. do maja 2020 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskiem z dnia 15 grudnia 2020 r. strona wystąpiła o wydanie decyzji w zakresie zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca 2020r. do maja 2020 r. Zgodnie z art. 31 zp ust. 1 ustawy o COVID wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31 zo, należnych za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., zwany dalej "wnioskiem o zwolnienie z opłacania składek", płatnik składek przekazuje do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. W tym terminie, tj. do 30 czerwca nie stwierdzono wpływu do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, co skutkuje odmową wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a.

W wyniku rozpatrzenia wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 29 stycznia 2021 r., sprostowaną postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2021 r., utrzymał w mocy decyzję z dnia 4 stycznia 2021 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r., podtrzymując zajęte stanowisko.

Po rozpoznaniu skargi wniesionej przez M. S. na tę decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 14 września 2021 r., sygn. akt I SA/Gd 537/21, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 4 stycznia 2021 r.

Wskutek ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia 17 listopada 2022 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych z dnia 4 stycznia 2021 r. powołując, art. 31zq ust. 7 ustawy o COVID w związku z art. 83 ust. 1 u.s.u.s. odmówił wszczęcia postępowania w zakresie wniosku z 17 grudnia 2020 roku (data wpływu) o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od marca 2020r. do maja 2020r.

W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie wskazał, że w dniu 8 lutego 2022r. skarżąca złożyła wniosek dowodowy o odebranie oświadczenia w trybie art. 75 § 2 k.p.a. na okoliczność złożenia przez nią wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek, oraz o przesłuchanie w charakterze świadków: A. D., J. D1. i H. K. - zatrudnionych w Biurze Doradztwa Finansowo-Podatkowego i Rachunkowości "S.".

Pismem z 26 sierpnia 2022r. wezwano skarżącą wraz ze wskazanymi świadkami do złożenia wyjaśnień w sprawie złożenia wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek.

Następnie, w dniu 7 września 2022r. na podstawie art. 78 k.p.a. odebrano od skarżącej oraz od A. D. J. D1. i H. K. ustne wyjaśnienia w sprawie toczącego się postępowania o zwolnienie z obowiązku opłacania składek. Sporządzono także protokół z przesłuchania w którym skarżąca wyjaśniła, że wniosek o zwolnienie z obowiązku z opłacania składek złożyła osobiście do skrzynki na dokumenty wystawionej w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych w Inspektoracie G. na ulicy [...], w dniu 2 kwietnia 2020r. wraz z wnioskami innych klientów biura rachunkowego oraz wnioskiem o zwrot nadpłaconych składek.

Wskazani przez skarżącą świadkowie w złożonych wyjaśnieniach stwierdzili, że wniosek składany był do skrzynki na dokumenty wystawionej w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych w Inspektoracie Gdańsk - Wrzeszcz osobiście przez M. S., natomiast nie byli świadkami tego zdarzenia.

Następnie organ wskazał, że podjął kolejną próbę odnalezienia wniosku, po raz kolejny przeglądając wszystkie wnioski o zwolnienie z obowiązku opłacania składek jakie w tym czasie wpłynęły do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz zapisy w rejestrze ewidencyjnym, lecz wniosku nie odnaleziono.

W tych okolicznościach stwierdzono, że zebrany materiał i brak nowych okoliczności uzasadniał odmowę wszczęcia postępowania o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za okres od marca 2020r. do maja 2020 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na opisaną decyzję M. S. wniosła o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając:

1. 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 k.p.a., poprzez błędną ocenę stanu faktycznego wynikającą z faktu nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a w szczególności poprzez dokonanie sprzecznego z materiałem dowodowym ustalenia, że skarżąca nie złożyła wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za okres od marca do maja 2020 r. w terminie przewidzianym w art. 31 zp ust. 1 i art. 31 zo ustawy o COVID-19.
2. 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:
3. - art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o COVID-19, poprzez zaniechanie przez ZUS przewidzianego tym przepisem obowiązku organu administracji zawiadomienia strony o uchybieniu terminu i wyznaczenia jej terminu 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu;
4. - art. 9 k.p.a. poprzez zaniechanie przez ZUS przewidzianego tym przepisem obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz obowiązku czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i zaniechaniu nałożonego tym przepisem obowiązku udzielenia stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
5. - art. 79a k.p.a. poprzez zaniechanie przez ZUS przewidzianego tym przepisem obowiązku wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.
6. - art. 81a § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść strony.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez Sąd: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził naruszenia prawa, które skutkowały koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji ZUS.

Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości wydania przez organ decyzji odmawiającej skarżącej wszczęcia postępowania w sprawie zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca 2020r. do maja 2020 r.

Dokonując sądowej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia należy zaznaczyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 14 września 2021 r., sygn. akt I SA/Gd 537/21 uchylił decyzję ZUS z dnia 29 stycznia 2021 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 4 stycznia 2021 r.

W związku z powyższym orzekanie w niniejszej sprawie odbywa się w warunkach związania oceną prawną, o których mowa w art. 153 p.p.s.a..

Należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W orzecznictwie podkreśla się, że ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 505/05, z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt I FSK 857/06, z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt II FSK 2506/12, wszystkie przywołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA").

Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu. Zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest więc zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II FSK 353/16, CBOSA).

Przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe.

Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. A. Kabat [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018).

Pomiędzy oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencje oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracji i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Wskazania sądu administracyjnego co do dalszego postępowania wytyczają kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2022 r. sygn. akt II FSK 1393/21, CBOSA).

Podkreślenia wymaga, że związanie sądu i organu oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu trwa w danej sprawie dopóty, dopóki nie zostanie ono uchylone lub zmienione lub nie ulegną zmianie przepisy, czyniąc pogląd prawny nieaktualnym. Podobny skutek (tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny), może spowodować zmiana (po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych. Niezastosowanie się przez organ administracji publicznej przy ponownym wydaniu decyzji (bądź innego aktu czy czynności) do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe.

Jednocześnie, w orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że naruszenie przez organy administracyjne zasady związania oceną prawną wyrażoną w wyroku sądu powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji (bądź innego aktu czy czynności) (por. T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., I FSK 506/05; CBOSA).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 września 2021 r. Sąd wskazał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 61a § 1, art. 75 § 1 i § 2, art. 77 § 1, art. 81a § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prowadzone postępowanie i zawarte w uzasadnieniu decyzji twierdzenia nie pozwalały bowiem na bezsporne ustalenie, że wniosek skarżącej o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca 2020r. do maja 2020 r. nie został złożony w terminie do 30 czerwca 2020 r.

Naruszenie wskazanych przepisów postępowania, nawet przy uwzględnieniu trudnej sytuacji, w jakiej znalazł się organ w dobie pandemii i związanych z tym ograniczeń, mogło mieć wpływ na wynik sprawy i tym samym uzasadniało uchylenie decyzji.

Rozpatrując ponownie sprawę, organ zobowiązany został w ponownie prowadzonym postępowaniu do przeanalizowania procedury, zgodnie z którą odbywało się wnoszenie podań w kwietniu 2020 r., kiedy to obowiązywały szczególne ograniczenia związane z przeciwdziałaniem skutkom pandemii, a następnie zaś wykazania, na podstawie jakich czynności weryfikacyjnych ustalono niewpłynięcie wniosku skarżącej. ZUS winien wziąć także pod uwagę wszelkie aspekty wnoszenia pism przez strony, także te uniemożliwiające stronom uzyskanie potwierdzenia złożonych dokumentów.

Sąd wskazał, że w sytuacji wątpliwej, jeżeli strona nie mogła uzyskać potwierdzenia złożenia wniosku, organ, nie będąc w stanie przedstawić jednoznacznych ustaleń na poparcie swojego stanowiska, nie może obciążać jej negatywnymi konsekwencjami niepewności ustaleń co do faktów. Skoro ZUS przyjął określony tryb wnoszenia wniosków, mogący wywoływać tego rodzaju wątpliwości, to nie może ich skutków przenosić na strony. W tej sytuacji winien więc rozstrzygnąć niedające się usunąć wątpliwości na korzyść strony, mając na uwadze okoliczności towarzyszące złożeniu wniosku (stan epidemii COVID-19), charakter sprawy, a w szczególności dobro i interes strony postępowania.

Odnosząc powyższe wskazania do obecnie wydanej i zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że z wydaną decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 17 listopada 2022 r. nie sposób się zgodzić.

Analiza zaskarżonej decyzji oraz akt administracyjnych wskazuje, iż organ z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. nie zastosował się do wskazań zawartych w wyroku z dnia 14 września 2021 r., sygn. akt I SA/Gd 537/21.

Skarżąca konsekwentnie w sprawie wskazuje, że wniosek zwolnienie z obowiązku opłacania składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r. został w dniu 2 kwietnia 2020 r. wrzucony do urny na korespondencję, znajdującą się w Oddziale ZUS przy ul. [...] w G. Wniosek ten został złożony razem z wnioskiem o zwrot składek ZUS opłaconych za marzec 2020 r. Co ważne, Zakład Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie tego wniosku, zwrócił składki za marzec 2020 r.

Tymczasem zarówno w poprzednio kontrolowanych decyzjach, jak i obecnie zaskarżonym rozstrzygnięciu organ administracji w ogóle nie wypowiedział się odnośnie powołanych okoliczności - pomimo tego, że były one powołane przez skarżącą w toku postępowania. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zasadzie ogranicza się do zrelacjonowania dotychczasowego postępowania w sprawie, w tym przytoczenia zeznań skarżącej oraz świadków oraz stwierdzenia, że podjął kolejną próbę odnalezienia wniosku, po raz kolejny przeglądając wszystkie wnioski o zwolnienie z obowiązku opłacania składek jakie w tym czasie wpłynęły do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz zapisy w rejestrze ewidencyjnym, lecz wniosku nie odnaleziono.

Taki sposób uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w kontekście oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku z dnia 14 września 2021 r., sygn. akt I SA/Gd 537/21 świadczy o zignorowaniu przez organ przepisu art. 153 p.p.s.a. Nadal bowiem, w niniejszej sprawie okoliczności, dotyczące sposobu wnoszenia pism do ZUS w kwietniu 2020 r. można odtworzyć jedynie w sposób fragmentaryczny i niepełny. Na podstawie wyjaśnień stron postępowania nie sposób jest stwierdzić nie tylko tego, czy strona, wnosząc pismo poprzez wrzucenie go do skrzynki podawczej organu, miała jakąkolwiek możliwość uzyskania potwierdzenia jego wniesienia, ale także tego, jak wyglądało wyjmowanie pism ze skrzynki, rejestracja dokumentów i w jakim trybie odbywało się ich przekazywanie właściwym komórkom organu oraz jakie gwarancje procesowe praw strony temu towarzyszyły.

W tej sytuacji powtórzyć należy, ze samo stwierdzenie organu co do niezłożenia przez skarżącą wniosku, niepoparte żadnymi konkretnymi i weryfikowalnymi ustaleniami, uznać należy za niewystarczające. Organ nie przedstawił w aktach sprawy jakichkolwiek innych okoliczności wskazujących na taki stan rzeczy. Organ – poza odebraniem zeznań od skarżącej oraz świadków - nie podjął działań, mających na celu rzetelne wyjaśnienie, czy wniosek został przez skarżącą złożony, czy też nie.

Podkreślić powtórnie należy, że w rozpoznawanej sprawie organ po raz kolejny w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił przyczyn nieuwzględnienia stanowiska skarżącej, nie wyjaśnił również procedury składania wniosków do skrzynki i nie wykazał, czy wykluczone jest omyłkowe dołączenie dokumentów skarżącej np. do sprawy innego płatnika. Na tym etapie sprawy nie można zatem wykluczyć, że przez omyłkę organu mogło dojść do nieprawidłowości.

W obecnie kontrolowanej sprawie, w zaskarżonej decyzji nie przytoczono nawet przepisu stanowiącego podstawę prawną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Organ nie zrealizował zatem obowiązku wynikającego z art. 107 § 3 k.p.a. co do podania uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, przez co naruszył również zasadę przekonywania wskazaną w art. 11 k.p.a. Te naruszenia mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy powodują, że zaskarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym.

Ponownego przypomnienia wymaga, że w sytuacji, gdy nie ma możliwości wykazania danej okoliczności, a przedmiotem postępowania jest ograniczenie lub odebranie stronie uprawnień, zgodnie z art. 81a § 1 k.p.a. niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego rozstrzygane są na korzyść strony. Organ – w ponownie prowadzonym postepowaniu skorzystał wprawdzie z możliwości odebrania od skarżącej oświadczenia na podstawie art. 75 k.p.a., ale poza przedmiotem swoich rozważań pozostawił podnoszoną w wyroku z dnia 14 września 2021 r., sygn. akt I SA/Gd 537/21 kwestię, że z uwagi na tryb składania dokumentów do skrzynki podawczej, skarżąca nie miała możliwości uzyskania potwierdzenia. Organ nie rozstrzygnął ewentualnych wątpliwości na korzyść strony.

W ocenie Sądu, powtórzyć należało, iż wobec tego, że skarżąca, wnosząc bezpośrednio podanie (wniosek) do organu nie miała możliwości otrzymania potwierdzenia tego faktu, niedopuszczalnym jest przyjmowanie, że niewykazanie przez nią wniesienia dokumentu musi pociągnąć za sobą niekorzystne dla niej konsekwencje procesowe.

Organ nie pokusił się o przeprowadzenie rzetelnego postępowania w celu ustalenia, czy skarżąca złożyła wniosek o zwolnienie przed 30 czerwca 2020 r. Zdaniem Sądu, organ decydując się na przyjmowanie korespondencji za pośrednictwem skrzynki wystawionej w przedsionku siedziby, bez potwierdzania jej przyjęcia, był zobowiązany do wprowadzenia procedury, na podstawie której istniałaby możliwość jednoznacznego ustalenia, czy dane pismo w określonym dniu zostało złożone, czy też nie. Tymczasem z akt sprawy i z decyzji nie wynika, aby taka procedura była wprowadzona. Nie wprowadzając takiej procedury, całe ryzyko, że wniosek zaginie, organ przerzucił na podmiot składający wniosek., a taką sytuację należy uznać za niedopuszczalną, gdyż jest to niezgodne z zasadą praworządności i zaufania do organów administracji.

Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił przyczyn nieuwzględnienia stanowiska skarżącej i nie wykazał, czy wykluczone jest omyłkowe dołączenie dokumentów skarżącej np. do sprawy innego płatnika. Jeszcze raz podkreślić należy, że w sytuacji, gdy nie ma możliwości wykazania danej okoliczności, a przedmiotem postępowania jest ograniczenie lub odebranie stronie uprawnień, to organ powinien rozważyć, czy w sprawie nie będzie miał zastosowania przepis art. 81a § 1 k.p.a., zgodnie z którym niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego rozstrzygane są na korzyść strony.

Zdaniem Sądu, wbrew treści art. 153 p.p.s.a. organ nie wziął pod uwagę, że ze względu na tryb składania dokumentów do skrzynki podawczej, skarżąca nie miała możliwości uzyskania potwierdzenia. Organ nie rozstrzygnął więc ewentualnych wątpliwości na korzyść strony. W ocenie Sądu, ZUS w sposób oczywisty naruszył przepisy art. 7, art. 75 § 1 i § 2, art. 77 § 1, art. 81a § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., gdyż prowadzone postępowanie i zawarte w uzasadnieniu decyzji twierdzenia nie pozwalają na ustalenie, że wniosek nie został złożony w terminie do skrzynki podawczej organu.

Nieudokumentowanie przez organ okoliczności dotyczących trybu składania przez strony pism, ich przyjmowania oraz obiegu dokumentów stanowi naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie bowiem z treścią art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a według art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Z treści tych przepisów wynika, że organ administracyjny wszystkie swoje twierdzenia o zdarzeniach prawnych istotnych w danej sprawie powinien wykazać poprzez załączenie do akt sprawy dokumentów obrazujących daną okoliczność. Takie działanie organu stanowi również naruszenie art. 11 k.p.a., ponieważ nie doszło w tym zakresie do prawidłowego uzasadnienia decyzji. Powyższy przepis zobowiązuje organ do działania zgodnie z zasadą przekonywania, która ma na celu przekonanie strony, iż decyzja jest słuszna i ograniczyć konieczność zastosowania środków przymusu podczas jej wykonania. Tego typu postępowanie narusza również zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do organów sformułowaną w art. 8 k.p.a.

Wykazane powyżej nieprawidłowości postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, obligowały Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Należy przy tym zauważyć, że niniejszy wyrok nie przesądza kwestii zwolnienia skarżącej z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r., gdyż wskazane braki akt sprawy uniemożliwiają Sądowi odniesienie się do kwestii, czy skarżąca w ogóle złożyła wniosek o zwolnienie jej z obowiązku opłacania należności z tytułu składek w przewidzianym do tego terminie.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że nawet gdyby przyjąć, że złożenie przez skarżącą dokumentów rozliczeniowych nastąpiło po terminie, to organ w realiach niniejszej sprawy winien zastosować art. 15zzzzzn2 ust. 1 i ust. 2 ustawy o COVID-19, zgodnie z którymi w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów:

1. 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej,
2. 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki,
3. 3) przedawnienia,
4. 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie,
5. 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony,
6. 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju
7. - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu.

W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu.

Co niezwykle istotne, ww. przepisy wprost uwzględniają sytuację, w której strona uchybiła terminowi do dokonania czynności kształtującej jej prawa i obowiązki. Choć przepis ten wszedł w życie w dniu 16 grudnia 2020 r., a więc już po upływie terminu na złożenie przez skarżącą wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, to niewątpliwie obejmuje on zdarzenia, które miały miejsce "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19".

Stan epidemii został zaś ogłoszony od dnia 20 marca 2020 r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491) i obowiązywał do dnia 16 maja 2022 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, Dz. U. z 2022 r. poz. 1027).

W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę stanowisko dopuszczające zastosowanie omawianego przepisu w tym okresie zasługuje na aprobatę (por. wyroki WSA: w Bydgoszczy z dnia 24 sierpnia 2021 r. sygn. akt I SA/Bd 406/21; w Szczecinie z dnia 23 września 2021 r. sygn. akt I SA/Sz 593/21, w Poznaniu z dnia 8 września 2021 r. sygn. akt III SA/Po 160/21 i sygn. akt III SA/Po 162/21, wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 listopada 2021 r. sygn. akt I SA/Kr 1332/21, CBOSA).

Podkreślić należy, że choć w dacie wydania zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie, na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej nie obowiązywał już stan epidemii, to jednak w toku ponownie toczącego się postępowania administracyjnego organ winien był uwzględnić treść art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19 ponieważ do uchybienia terminu przez skarżącą - jak twierdzi organ - doszło w trakcie obowiązywania stanu epidemii.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien przeprowadzić szczegółowe postępowanie dowodowe na okoliczność składania pism do organu za pośrednictwem skrzynki podawczej umieszczonej przy wejściu do siedziby placówki ZUS z uwzględnieniem oceny prawnej oraz wskazań wynikających z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 września 2021 r., sygn. akt I SA/Gd 537/21.

Po zgromadzeniu materiału dowodowego organ dokona jego oceny w świetle art. 80 k.p.a., uwzględniając przy tej ocenie okoliczność, że skoro dopuścił sposób wnoszenia pism, który może wywoływać wątpliwości jak w niniejszej sprawie, to nie może negatywnych skutków takiego rozwiązania przenosić na strony. W tej sytuacji organ winien więc rozstrzygnąć niedające się usunąć wątpliwości na korzyść strony, mając na uwadze okoliczności towarzyszące złożeniu wniosku, charakter sprawy, a w szczególności dobro i interes strony postępowania. Organ powinien też rozważyć zastosowanie przepisu art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19.

Z tych względów Sąd, z uwagi na naruszenie powołanych wyżej przepisów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.